多元主體協作下公共文化服務效能優化研究

劉雪芬

（武漢輕工大學藝術與傳媒學院，武漢430023）

一、引言

黨的十九大再次強調“大力實施文化惠民工程，提升基本公共文化服務水平和效能”，為公共文化服務提供了明確方向，推動了公共文化服務的新格局的出現，公共文化服務效能優化機制研究成為一個亟需探討的議題。實際上，針對公共文化服務建設過程中，公共文化產品短缺、政府供給能力滯后、供給有效性不足等深層次的矛盾，公共文化服務模式已從“政府單一”結構朝著“多元主體參與”的協作模式轉變。然而，從實際績效來看，并非所有模式都是有效的，不同模式下，各相關主體的適用性、積極性和效果也存在很大差異。因而，在優化公共文化服務效能，創新多元參與機制現實要求下，基于多元主體協作視角探討公共文化服務效能優化具有重要的理論與應用價值：其一，有助于厘清公共文化服務效能優化與提供方式之間的邏輯關聯，立足于國情進行研究，有助于在實證分析的基礎上推動公共文化服務等領域的系統研究，實現共同參與的全面分析，有助于精細化的探索多元主體協作供給、共同參與的微觀機理和制度邏輯，為本領域的研究提供創新性的學術資源。其二，有助于通過效能優化研究，實際了解公共文化服務的現實供給與需求狀況，以及投出產出效率，為進一步深入工作提供實際依據；有助于理清公共文化服務建設過程中存在的問題和漏洞，為公共文化服務體制改革、效能提升提供實踐指導；有助于整合構建公共文化服務體系中基層公共文化建設的各方力量，理清政府、自治組織、合作社、企業、社會組織等多元主體間的利益關系和自身優勢，形成多元主體協作的穩定高效模式，優化公共文化服務效能，為實現多元主體參與的公共文化服務提供可操作化的政策依據和制度方案。

二、國內外研究的現狀和趨勢

國內外學者對相關議題的研究主要集中于公共文化服務模式及其效能提升等內容展開。

（一）公共文化服務模式研究

部分研究者對公共文化服務模式研究基于“政府單一主體”視角，生產和供給都由政府承擔，另一部分學者則認為應把公共文化服務推向市場化。還有一部分學者則根據以上兩種模式可能出現的政府失靈和市場失靈問題，提出多元化供給模式，即以政府為主導，引入市場機制，多元主體協作參與公共文化服務，構建科學的公共文化服務體系，建立政府主導、多元主體協作，引入公眾、社會評價和需求決定的自下而上的“以需定供”的公共文化服務模式。以此解決公共文化服務效率低下、供給與需求脫節、城鄉差別大、資源浪費等問題，促進公共文化服務高效化、均等化發展。

（二）公共文化服務效能研究

公共文化服務是公共文化服務的重點和薄弱環節，受供給主體單一、特定區域、特定人群等因素限制，供給嚴重不足與供給無效并存、“被迫性”需求、需求表達不足、供給不均等問題突出，研究者普遍認為，多元化主體協作是我國公共文化服務體系建設的現實選擇和未來發展趨勢。提高服務效能是構建現代公共文化服務體系的核心內容，也是公共文化服務建設的目標。早期研究主要集中于公共圖書館、博物館等單個公共文化服務領域的投入產出效能評估，但公共文化服務領域廣泛，各門類地域差異較大，因此并沒有形成一套全球公認的權威性公共文化服務效能評估理論體系。效能結果方面，普遍認為，目前公共文化服務單一供給與多樣化需求不匹配，城鄉公共文化服務差距大，公共文化服務投入產出效率低下。在優化公共服務效能方面，研究者提出搭建數字化服務平臺、整頓人才隊伍、依法治理、建立科學管理體制等對策。

（三）公共文化服務多元主體協作機制

公共文化服務多元主體協作模式是指政府、社區、企業和非營利組織等多元主體能夠公正平等地開展協作，共同參與公共文化服務建設的治理模式。毛少瑩（2009）圍繞政府主導、社會參與、市場配置的“多元參與合作模式”，提出政府作為供給者的“權威”+“多中心”型，政府與民間伙伴關系型的公共文化支出模式等兼顧公平與效率的多元主體協作模式。也有一些學者注意到我國不同區域間文化產品消費需求及供給模式不同的特點，提出文化產品的供給模式應依據文化資源的利用特點和區域經濟發展現實進行選擇。

三、公共文化服務投入總體現狀——以博物館為例

（一）全國博物館整體性投入分析

1.財政總投入增幅較大，保證博物館免費開放事業的順利進行

自2008年起全國博物館先后實行全面免費開放，為實現博物館經費保障，國家以財政投入形式對各地博物館免費開放工作做了支撐。博物館基本情況綜合年報顯示，近年來，財政投入在博物館總收入中所占份額均超過70%，有的年份甚至超過80%，可以看出國家財政對博物館免費開放工作的大力支持。財政投入對全國博物館的總投入逐年遞增，且增幅較大，超過20%。

2.全國博物館機構數及從業人員保持小幅平穩增長，但高級職稱從業者比例較低

數據顯示，全國博物館機構總數在2009-2016年間保持平穩小幅增長，增幅在10%左右，有的年份增長相對較快，超過15%。全國博物館從業人員雖然在少數年份出現微幅下降，但在隨后便逐步回升，且增幅10%左右。其中，博物館安全保衛人員增幅高于總體從業人員增幅，而擁有高級職稱和中級職稱的從業人員增幅則小于總體人數增幅，高級職稱從業人員又小于中級職稱從業人員增幅。目前，我國博物館從業人員特征為“流動性小、職稱偏低、高學歷少”，文物系統工作人員隊伍相對穩定，流動性不強。從職稱上看，具有研究員和副研究員等高級職稱的人員僅占被調查總數的6%左右，館員和其他人員占被調查總數的達80%，高級職稱人員不足。

3.全國博物館場地面積逐年遞增，且產值增速快于實際擁有產權建筑面積

博物館場地面積的投入增加保證了公共服務的質量，自博物館逐步實現免費開放以來，博物館場地投入逐年遞增，增幅保持在10%左右，其中展覽用房和文物庫房場地面積均保持平穩增長。博物館實際擁有產權面積低于實際使用房屋建筑面積，但實際擁有產權建筑面積增速較高，有的年份達到20%，產值增加近30%。

（二）地區博物館投入比較分析

1.財政撥款注重分配，對博物館事業較落后地區稍有傾斜

國家在對博物館大力投入財政資金的同時，也注重財政分配，對起步基數較小、博物館事業較為落后的地區稍有傾斜。

2.博物館機構數平穩增長

各地區博物館機構數平穩增長，部分地區經歷調整階段，這是地區博物館在主要依賴財政支撐的條件下，進行內部組織優化，最終形成最優機構設置。

3.東北三省及西南地區高級職稱比例較高

東北三省及西南地區高級職稱比例較高，達到10%，湖北、上海等地高級職稱人員比例在7%左右。從數據分析來看，高級職稱比例較高的地區，其專業技術人員站總從業人數比例也相對較高，均在50%以上，可見，專業技術人員在博物館事業方面能夠產生較多的成果。但也可以看出，在較高比例的高級職稱人員中，80%以上都是副高級職稱，而擁有正高級職稱的人不足10%。另外，由于博物館的文物保護需求，其從業人員中安保人員比例較高，多數地區在20%-40%范圍以內。

4.西部偏遠地區博物館建筑面積投入基數較小

西藏自治區、青海省、海南省、寧夏回族自治區博物館實際使用建筑面積則不超過10萬平方米，與其他省市差距較大。

（三）博物館公共服務現狀分析

1.博物館藏品及年修復文物數均呈平穩上升態勢

自2009年以來，我國博物館藏品數量呈平穩上升態勢，其中“本年從有關部門接收文件數量及藏品征集數”年度差異較大，這與各年實際情況及特殊考古挖掘事件或捐贈事件相關。全國博物館每年修復文物數也在逐步增加。

2.全國博物館舉辦展覽個數穩定增長

展覽是博物館最主要的活動方式，也是博物館服務社會、服務民眾，開展社會教育的最好形式。數據顯示，我國博物館舉辦陳列展覽的次數基本保持穩定，且展覽形式和方式日趨多樣化和豐富，出現了主題展覽、臨時展覽、特色展覽、聯合展覽、下鄉展覽等。

3.自全國博物館逐步免費開放以來，博物館參觀人次迅速上升

博物館參觀人次迅速上升，體現出博物館免費開放公共項目的顯著成效，一直保持較高水平的參觀人次，并以每年年均10%的增長率持續增加。值得關注的是，未成年人參觀人次占總參觀人次比例持續下降。

我國博物館收支總體平衡，結構不盡合理，項目支出比例較大。我國博物館理念收支總體平衡，但歷年數據顯示，博物館在收藏、展覽、科研、教育等博物館基本功能上的支出不足，而在文物征集、館藏品保護、陳列展覽等項目經費上支出較大，占年總支出的50%左右。由此可見，我國雖然博物館的收支總體上能夠維持平衡，結構不盡合理，項目支出比例過大，應在加大博物館投入的同時，重視博物館支持結構的合理分配。

四、公共文化服務效能評價的實證分析——以博物館為例

公共文化服務效能評價指數旨在為國家文化財政投入提供一種可行性、便利性和可比性的衡量標準，能夠用來計算和評估不同公共文化服務不同行業、不同層級的公共文化服務效能，便于實施縱向和橫向的比較，堅持公共文化服務建設的“公益性、基本性、均等性、便利性”原則，為公共文化服務建設的財政投入決策提供客觀準確的指導依據。公共文化服務效能指數的構建是通過一個多指標的綜合體系來反映公共文化服務財政投入產出效率。對博物館效能問題的研究，從經濟學視角分析實際上就是對博物館的投入指標和產出指標進行進行量化，作定量分析。

（一）模型設定

DEA模型的基礎原理是建立在數學規劃的基礎上，根據統計數據提供的客觀信息構造生產可能性邊界，通過比較決策單元偏離DEA生產可能性邊界的程度，對決策單元的投入產出效率進行相對有效性分析，是一種評價同類型決策單元（DMU）工作績效相對有效性的工具。

（二）指標體系的確立

博物館效能評價分析中，以省份為單位進行劃分，構建績效評價體系是對博物館開展績效評價的前提和基礎，指標體系要求具有科學性、適用性與有效性。博物館績效評價指標體系的建構是一個涉及基本要求、目的、原則、評價模式、指標設計、驗證踐行的多環節的系統工程。

1.評價指標體系

博物館效能評價分析結果如何主要是各省博物館的投入與產出是否有效率，針對博物館自身功能及免費開放后出現的主要問題和根據新形勢下博物館的功能定位，構建評價模型所用投入和產出的指標體系。其中，以Y表示產出，主要指產品和服務供給，以及服務人次等；X表示投入，主要指資金、人力、固定資產（設施設備）等。

2.產出指標

博物館功能是博物館作為公益性機構為大眾提供文化服務，這是體現博物館存在價值的關鍵因素，基于此，博物館效能評價分析產出指標如下：

表1 博物館產出指標信息

3.投入指標

博物館投入指標主要考慮財政撥款、資金來源、從業人數、固定資產等指標，基于此，博物館效能評價分析投入指標如下：

表2 博物館投入指標信息

（三）模型測算

借助模型分析軟件，以投入為導向，計算得到2013-2016年我國省域博物館投入產出效率，截取DEA綜合效率值結果，進行整理以后，有下表3，顯示2013-2016年我國省域博物館效能評價結果對比情況。安徽、重慶、甘肅、廣東、海南、河北、河南、湖南、江西、遼寧、寧夏回族自治區、山西、四川、天津、西藏自治區、云南等16個省（市、自治區）在2013-2016年均保持了DEA有效，其模式及服務方式值得其他地方總結借鑒。

表3 2013-2016年我國省域博物館績效評價結果變化

陜西在2013年為無效決策單元，經過改善，在隨后三年均實現DEA有效。廣西、湖北在2013年和2014年均為無效決策單元，但其效率值有所上升，在2015年實現了DEA有效，并在2016年繼續保持有效。黑龍江、內蒙古、青海、新疆在四年均為無效決策單元，且效率值不穩定，處于波動狀態，應引起重視，積極進行改善。其他省份則均是有一到兩年的無效狀態，因繼續保持關注，看效率值能否保持穩定，并從中找尋當年效能無效的原因。尤其是江蘇、吉林出現了無規律波動，2014和2015年為無效決策單元，在2013年和2016年分別實現了DEA有效率，說明其投入模式及產出方式在調整，處于波動狀態，應對其投入模式及產出方式進行分析，保證其有效穩定性。

將2013-2016年，我國各省（市、自治區）博物館投入產出效率排名變化情況形成直觀圖形，有下圖1。可以看出我國博物館投入產出績效排名較不穩定，每年排名情況變化較大。

圖1 2013-2016年我國各省博物館績效排名變化

五、公共文化服務效能優化的路徑選擇

實現公共文化轉型改革，公共文化單位作為我國傳統文化事業單位，不符合市場運行規律，在現代公共文化服務體系的建立條件下，應遵循社會發展和市場經濟的規律，重新整合政府、社會及公眾三者的關系，實現轉型改革。建立健全財政投入長效增長機制，作為公益性公共文化機構，財政投入的幅度與使用效率直接制約其職能的發揮，對欠發達地區本級財政資金配套困難，應加大中央投入力度與比例。建立以效能為導向的考評機制，將公共文化機構效能考核結果與獎懲激勵措施相結合，形成以考核促服務的常態機制。發展多元化主體共同作用于公共文化。

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