國有資產產權交易監管優化對策研究
——以漳州市為例

沈鶴慧

（漳州市國有資產權（物權）交易中心，福建漳州363000）

一、政府監管模式的優化選擇

確立監管模式是構建國有資產產權交易監管法律制度體系中的一個關鍵性問題。事實上，產權是最重要的社會制度之一，“國家要對造成經濟增長、停滯和衰退的產權結構的效率負責”，[1]國家是產權的特殊主體，如何調整國有產權結構，通過產權的交易（或者說流動）來實現有限資源的合理配置，正逐步引發人們的目光與關注。按照國有資產產權交易發展狀況和政府調控市場運行方式，國有資產產權交易監管模式可分為集中型、自律型及中間型三類。

（一）集中型監管模式

集中型監管模式，也叫集中立法型監管模式，是指國家通過專有的國有產權交易管理規章制度的制定和國有產權交易監督管理機構的設立等方式來統一管理全國國有產權交易的一種模式。在這種模式中，強調更多的是政府對國有產權交易的監督管理。實際上，政府集中監管是政府行政行為作為外來力量強行干涉市場內部均衡狀態。由于存在市場失靈現象，這種強制干涉的存在是合理的，政府集中監管模式可以提高市場交易的安全性和維護市場秩序的穩定。

當然，政府集中監管同樣也存在不可回避的缺陷，同樣會產生監管失靈的情況，雖然政府是由理性人組成的。政府單獨進行國有產權交易監管容易造成一些不良后果：其一，政府監管在方式上自然而然會走向“剛性”，強硬的措施會引起產權交易成本驟增和交易主體的扭曲變形。其二，行政手段過度插手國有產權交易，容易引起權力尋租行為；為了追尋最大化利益，交易主體想盡方法勸說監督管理部門制定或放開利于自身的監督管理政策。其三，國有產權交易市場運行制度比較復雜，運行方式技術含量高，這就對監管機構的人力、物力和技術力量提出了更高的要求。就漳州的實際情況而言，根據前面章節的分析，漳州目前實行的監管模式基本上是屬于集中型監管模式。

（二）自律型監管模式

由于對國有產權交易的監管是個比較復雜的任務，涉及面廣，單靠全國性的監管機構而沒有地方各部門及相關行業協會的配合難以勝任其職，因此出現自律型監管模式。自律型監管模式是指產權交易機構及相關行業協會等自律性組織對市場進行監管的一種模式。政府只需通過相關的法律規章間接規范產權交易市場上的行為，無需直接制定專門的產權交易法律規章。

雖然自律監管模式發揮作用的地方恰好彌補政府監管存在的缺陷，自律監管模式也不能解決所有監管問題，也存在一定的局限性，主要有以下幾點：其一，自律組織是一種獨立于政府組織外的民間團體，由于沒有國家這個強有力的后盾，監管力量和措施顯得比較脆弱；行業自律組織實施的最終制裁措施就是將違反自律規章的交易主體從組織中驅逐出去，不能制止其原有的商業違規行為的出現；[2]其二，行業自律組織的存在是為了保護本行業的利益，若涉及監管其他行業，就常會出現偏袒本行業的行為；其三，自律監管需要比較大的監管成本投入，同政府監管一樣，自律監管也需要成立監管機構、制定監管制度和監督制度的落實情況，這需要大量的資金投入。比較政府監管，自律監管應用范圍狹窄，只適用本行業內部，監管效果比較差；另外，一些自律組織自己也參加市場交易，導致責任職能分不清現象的出現。

（三）中間型監管模式

政府除了保證對國有產權交易進行適度的干涉外，政府的交易監管職能在國有產權交易監管體系中的作用是重要且必須的。若單采集中型監管模式，政府在交易監管中的干涉力量和范圍過大；若單采自律型監管模式，容易出現監管缺位現象，當前我國的交易客體大部分屬國有，僅靠自律性監管無法保障企業產權交易的正常進行，無法從源頭上杜絕國有資產流失狀況的出現。

基于此，為了提高監管國有產權交易市場有效性，實現政府監管與自律監管的相互協調、相互配合與優勢互補，于是就出現了有別于集中型與自律型的監管模式，即中間型監管模式。所謂中間型監管模式，是政府監管與行業自律相結合的監管體制，它是集中統一型監管模式與自律型監管模式兩者相互作用、相互交融的產物。中間型監管模式是指國家通過設立專門的機構來監督管理國有產權交易，產權交易機構與行業自律組織加強自律管理相互配合的一種模式。[3]這種模式一方面充分體現了政府宏觀管理的特點，另一方面發揮了行業組織和產權交易機構靈活機動的優勢。中間型監管體制既強調立法管理，又注重自律管理。是把上述兩種模式進行有機的結合，具有明顯的優越性。因此漳州的國有資產產權交易無疑更適宜運用這種模式，既發揮漳州產權監管機構應有的作用，又可調動漳州產權市場的積極因素。政府監管模式類型，如圖1所示。

圖1 政府監管模式類型

二、政府監管目標及對策

在優化漳州市國有資產產權交易市場政府監管路徑之前，我們必須需要明確國有資產產權交易市場性質及發展方向，才能更好改善監管路徑。黨的十八屆三中全會《決定》提出了健全多層次資本市場體系。漳州市國有資產產權交易市場應定位于它是多層次資本市場的重要組成部分，是資本市場體系的基礎性市場平臺。

（一）政府監管優化目標

為了更好發展漳州市國有資產產權交易市場，就需要以現有市一級產權交易機構為基礎，改變當前各縣（市、區）各自為政、自行成立產權交易機構的條塊分割、割據狀態，減少盲目建設，整合資源，做大做強，走向全市的監管統一、規則統一、信息統一，并進一步深化廈漳泉區域性聯盟，拓展與國內其他省市產權交易機構合作，建立跨區域聯動掛牌機制，實現資源共享，盤活存量資產。目前，漳州應形成“政府監管、市場運作、企業經營”的國有資產產權交易運作模式，把國有產權交易真正推向市場，政府履行監管職責，不錯位、不越位。

隨著全國產權規模日益壯大、容量日益擴大，產權交易中的綜合性特征也將日益顯現，全國統一市場建設的步伐將不斷邁進，統一監管由此可進入實質性階段。在這一階段，需要不斷創造條件，建立全國統一的產權交易市場，讓產權交易市場良性發展，在發展中規范，在規范中發展。按照“統一規劃、縱橫結合”的原則構建產權市場的網絡體系。第一，要建立全國產權交易中心，其職責是制定行業規則，實現行業自律監管，協調指導會員事務，收集發布產權交易的各類信息，實施運行全國性的大型產權交易項目；第二，在縱向層面上，應在經濟實力強勁、市場輻射范圍廣的地方建立多個區域性產權交易市場，有序實施運作該區域內產權交易；第三，在橫向層面上，依據產權交易對象的不同，建立各種不同性質的專業性產權交易市場，實現交易市場的橫向專業化。

出現全國市場的時候，應設置國家產權監督管理委員會對全國產權交易市場進行監督管理，各省市相應成立其派出機構，負責地方產權交易的指導和監管工作，分工合作，地方和中央形成互動。這樣，就可以使中國的資本市場形成一個統一規范的有機體。漳州則可等待全國統一的產權交易中心建成后，再行納入這個大盤。

（二）政府監管優化政策

國有產權市場自發發展不可避免會導致產權市場失靈，造成國有產權交易的混亂和無序，漳州的產權市場也不例外。發揮政府強有力監管的作用，加強政府對國有產權交易的監管是交易市場健康發展的重要支撐條件。[4]從長遠觀點看，需要組建全國統一的產權交易監管機構，類似于證監會、保監會之類的專門機構，統一負責全國產權交易監管工作，漳州的產權交易監管工作自然也涵蓋其中。

當然，目前成立專門的、從事產權交易宏觀規劃的、統一的監管機構時機還不夠成熟。為加強對國有資產產權交易的監管有效性和力度，針對漳州現已存在的各地方的各類產權交易市場，可先考慮建立一個階段性的交易監管方式，待全國的時機成熟，組建出全國統一的產權交易監管機構后，漳州再納入其中。現在，漳州建立的這一階段性監管方式，可以采取“政府統一建設、地方分級監管、業務分類指導、信息共建共享、部門聯合檢查”的監管模式，如圖2所示。

圖2 階段性監管方式示意圖

1.政府統一建設

政府統一建設，就是要將漳州的國有產權交易納入到多層次資本市場體系建設中去，實現產權市場與其他資本市場形態的良性互動、協調發展。也就是說，可以將產權市場納入包括股票市場、債券市場、期貨及衍生品市場等在內的中國多層次資本市場體系建設中統一規劃，將它作為中國多層次資本市場體系的基礎性交易平臺。目前，我國產權交易所的設置沒有先例可以遵循模仿，極易出現資源浪費、太高成本等現象，也可能導致市場混亂和無序競爭。

因此，建議漳州市政府部門清理、整合和重組各類已經成立的市一級產權交易機構、縣一級的公共資源交易機構；并在此過程中，積極調動各類基金公司、擔保公司、風險投資機構、資產經營機構等等中介機構的作用，從多方面加強、完善交易所服務職能。若從更大的范圍來講，可以在福建省內建立統一的交易機構。與此同時，應積極推動漳州的產權交易機構與兄弟地市、外省的產權交易機構聯網、合作，進行信息交換，共享產權資源，推動形成中國產權交易統一市場的進程。合作交流具體可以從兩個方面著手，首先，在信息共享、平等互利的基礎上，實現各交易市場聯網，實現信息平臺共享；其次，在確保業務標準與規則統一致性的基礎上，成立互動式網絡交易服務平臺，提高資本市場運作效率，促使我國產權交易統一大市場盡早形成。

2.地方分級監管

對于當前國有產權交易機構主要是由地方政府批準設置的現象，應采用“統一規范措施，分級授權監管”的方式，由不同層級的部門對產權交易機構進行監督管理，也就是說，可以由中央政府統一制定產權交易市場的監管標準，中央和地方政府分別負責實施。對于違反規定的產權交易機構，通過媒體和國資委網站進行通報批評；嚴重者，不準其從事企業國有產權的交易，并通知各企業不能到這些機構去進行國有產權交易。[5]

一是統一規范措施。國家負責制定實施全國統一的國有產權交易規范發展的管理辦法，統一規范產權交易機構的設立標準、業務范圍、批準程序、監管辦法等。二是分級授權監管。產權交易機構的設置采取分級授權批準的方式，全國性的產權交易機構由國務院審批設立，或經由國家相關部委審批設立并報國務院備案；地方性的產權交易機構由省級政府批準設立并報國務院備案。三是遵循誰批準誰監管的原則。遵循“誰批準誰監管”的原則，由批準單位按照國家制定的規范國有產權交易市場發展管理辦法，對國有產權交易的平臺建設及競價方式、交易程序等交易過程進行監督管理。

3.業務分類指導

國有資產產權交易類型包括了行政事業單位國有資產、金融類國有資產、企業國有產權、知識產權、林權、礦權等，類型多樣復雜，每個類型的特征差異非常大。因此，對國有產權交易的業務監管適合采取“歸口管理、分類指導”的原則進行，由政府相關業務部門按交易類型的不同對其所管轄的產權交易類型進行監督管理和開展指導工作。財政部門和銀監會主要負責行政事業單位國有資產和金融類國有資產交易的指導與監督管理工作；國有資產監管部門根據近年國務院國資委頒布的政策法規對企業國有資產交易開展指導和監管工作；國土資源部門負責土地使用權、林權、礦權交易的指導和監管事宜；科技局、知識產權局主要對知識產權的交易進行指導和監管。

4.信息共建共享

漳州市的產權交易應注重信息化建設，讓信息共建共享。交易信息的充分披露是市場發現交易價格的前提，也是對交易公開、公平、公正的基本要求。因此，必須完善信息的采集、發布和反饋制度，信息發布可以通過網站媒體或者推介會等形式。[6]資本市場監管的核心是對市場活動主體從事各種活動的信息披露加以規范的管理，其目的是保護所有投資者的切身利益。

抓住當前漳州市正進行的國有資產產權交易標準化建設的發展機會，確定一致的信息披露標準，建立和完善科學嚴謹的、具體可行的動態信息披露機制，貫通各信息傳遞渠道，架構暢通無阻、快捷的信息交換互通系統。應充分發揮政府行政職能的優勢，整合政府、證券機構、金融機構、中介機構(包括律師、經濟師、評估師、會計師、投資銀行家等)的信息優勢，建立高起點、大容量的信息共享庫，攤薄產權交易的中介成本，提高服務質量。

如果只有產權交易市場而缺乏足夠的信息支撐，產權交易就只能停留在點對點的低水平上，交易雙方的選擇余地都相當有限，交易成功完成的機會并不高，或者即使成功也并不是一種最優的選擇，交易效果就要大打折扣，簡單說，就是這個市場競爭不充分。而如果在交易市場中，買方與賣方的信息都統一在一個平臺上，交易雙方就有可選擇空間和余地，當然也就能夠有效地提高交易質量。特別是這些年隨著漳州民營經濟的發展壯大，民間資金也相當充裕起來，越來越多的民營企業開始介入國有企業的深入改革和國有資產的重組，國有資產產權交易市場的存在，給市場上各個潛在的交易對象提供了一個公平競爭的機會。

5.部門聯合檢查

開展聯合檢查可以實現優勢互補、手段互用，形成監管合力，取得良好效果。要保障漳州的國有資產產權交易健康發展，漳州的政府各職能部門聯合檢查就必不可少。近年來，漳州市國有資產產權交易中心聯合市直相關部門，在具體的產權交易項目中開展聯合督查檢查，確保交易的公正。

當前，漳州應該要將聯合監督檢查制度化，建立國有產權交易聯合檢查機制，通過與其他部門的合作，促使國有產權交易監管與社會監管相結合。產權交易市場監管機構積極配合政府其他經濟綜合管理部門的工作，獲取各方力量的支援，一起做好國有產權交易監管工作，保障產權交易市場健康平穩有序發展。具體開展措施主要由漳州市國有資產產權交易中心牽頭，監察、國資、工商等部門共同參與，組成聯合的監管機構，讓國有資產在依法確立的交易平臺中公平、公正、公開的進行交易，通過出讓或受讓使國有產權得到合理、有效配置。

三、政府監管優化的保障措施

為了建立漳州的國有資產產權交易設計優化路徑，在遵循“法律規范、政府監管、政策支持與市場化運作”的準則的基礎上，應實施切實可行的保障措施，主要舉措有以下幾點。

（一）訂立地方產權交易規范，統一產權交易市場管理規則

與一般生產要素市場不同，產權交易市場是一種準資本市場，是一種資本價值交換的市場；在這個市場上產權購買者關心的是其本身的價值，而不是它的特殊使用價值。作為交易的準資本商品，產權有時并沒有呈現出壟斷性的特征，因此這種交易能體現市場充分競爭的規則；同時，它是一種信息市場，信息對投資主體決策的成敗至關重要，因為產權交易大部分是非物質化的價值交換；另外，它又是非物質化市場，產權的轉讓主要涉及非實物資產的變動，較少為實物資產。

基于上述原因，產權交易理應要求運作和管理法制化、交易行為規范化、市場交易高度信息化。為此，需要制定和出臺相關地方規范。既要建立一套統一的交易規則和制度，也要根據不同國有資產的特點，建立適合其公平交易的特別規定。“產權交易法制建設應遵循自治與強制規范相結合的法律原則、系統立法的法律原則、平等性與特殊性兼顧的法律原則、適當超前立法的法律原則、借鑒相關資本市場立法經驗的法律原則。”[7]要把招、拍、掛作為交易的主要方式，但也要結合實際，在確保公開透明和有效競爭的前提下，允許競爭性談判、協議供貨等交易模式。要注重發揮專家在交易中的輔助和參謀作用，但也要維護招標人享有一定的定標權。

作為準資本商品進行交易，不管是國有產權或集體產權，還是民營科技企業產權，都必須遵循相關法規進行。當然，漳州也可以學習廈門或者上海，構建區域產權要素市場，將產權交易中心明確地定位為區域性專營的準資本市場機構。

（二）產權進場合規交易，挖掘市場發現價值

國有資產產權要進場合規交易，一般有兩種方式可選擇：其一是交易雙方主體在場外已達成交易意向，委托經紀人提供專業咨詢服務，然后到交易所進行交易合格審核后，再由交易所出示合規交易證明；另一種是交易雙方到交易所尋找交易對象和交易機會，然后由交易所審核交易的合規性，并出示合規交易證明。國有資產合規交易可以挖掘其市場發現價值。如，2014年6月，漳州市國有資產產權交易中心舉行漳州市火車站站前廣場地下停車場發包交易會。該交易項目從5月23日開始掛牌，通過在平面媒體和網絡發布公告，共征得了38家競標人參與競價。經激烈競價，最終漳州市洪塘勞務有限公司以年承包價42.8萬元的最高報價成功競得，成為該項目的承包方。競價增值率高達4180%，創下了市國有資產產權（物權）交易中心自成立以來，單筆交易項目最高增值率記錄。本次掛牌發包的漳州市火車站站前廣場地下停車場項目，停車場總面積約8258.6平方米，計210個停車位,車場入口限高2米。發包方為漳州市園林服務中心，承包經營期為五年，交易起始價設定為年承包價1萬元，交易方式采取一次性密封報價競價，遵循價高者得原則選中承包人。

當前，漳州與全國各地一樣，正處于全面深化改革的重要關口，發展產權交易市場需在遵循市場規律和政府宏觀指導的基礎上，對其進行精心設計和培育，促使產權交易健康有序發展。

建立健全有序的產權交易市場可以從源頭鏟除因權力尋租、錢權交易所帶來的腐敗現象。因此，產權交易市場是規范統一的，不能因所有制不同把產權市場冠以姓“公”或姓“私”的屬性，將統一的產權市場人為地分割為“私有產權市場”或“公有產權市場”。為杜絕國有和集體資產流失及防止腐敗現象滋生，國有產權和集體產權必須進場交易，不得在場外私下交易。

在產權交易主體之間，交易雙方由于存在信息不對稱現象，如果允許存在場外私下交易現象，容易出現虛假及欺騙現象，投資者的合法權益容易受損害，而且浪費社會資源、導致交易糾紛的產生。民營或私有產權進場合規交易，政府部門可以提供相關的一攬子行政服務，一方面可以從體制源頭上避免上述現象出現，另一方面其他參與主體為產權交易市場提供相關服務，如交易所為交易主體各方提供可靠信息咨詢服務、資產評估服務、產權界定服務等相關服務，專業經紀人可以提供管理咨詢和交易策劃服務，銀行、擔保機構、創業投資機構等提供資金配套服務等，這樣增加交易成功的概率，降低交易成本，還可以充分發揮資源優先配置的功能和市場發現價值。

（三）實行產權交易經紀商制度，走專業化發展道路

通常，產權交易各方只要由交易所作為中介機構幫助協調既定程序即可，并不一定要經紀商，因而，當前漳州地區與其他各地多數產權交易機構相似，都沒有實行專業的經紀商制度，而這種情況也造成了產權交易市場運作機制沒能高效建成的狀態。縱觀經濟發展歷程，商人階層極大地帶動現代市場經濟發展。如果證券市場沒有經紀商的出現，就不會迅速發展，而經紀商所履行的就是券商的主要職能之一。經紀商手中有著許多商業信息，又對交易規則和程序十分清楚，同時還有促成交易的專業技能和服務水準，可以為客戶提供專業服務，活躍交易市場，減少交易成本等。

上海產權交易市場氣氛活躍，原因在于有著專業的經紀商制度，經紀商可以為產權交易雙方提供良好和專業化的服務，并最終促成交易成交。上海產權交易成立相關制度，培養許多經紀商，引進人才，創辦專業化的隊伍，活躍在產權交易市場上的所有經紀商都可以視為產權機構經紀人，需要按照相關法律法規從事產權交易活動，依法注冊登記。產權交易商能夠同時在“上海產權交易所”和“上海技術交易所”從事產權交易項目。從事產權交易經紀業務的人員，必須具備申請條件，參加規定的考試，才可以獲得工商部門統一印制的從業證書，并接受產權交易管理機構的監督和管理。

（四）機構工作人員保持獨立性，杜絕直接參與具體的交易活動

“獨立性是監管機構實現對市場穩定、一致、高效監管的前提，是其扮演好市場公平競爭秩序維護者角色的關鍵因素。”[8]能夠實現管理與執行業務相分離，同時又不影響具體業務流程操作，管理職能不可和部門職能交叉，分別管理好各部門職能的業務范圍，提高各公共資源業務的規律性或共性，歸納構建衍生出的管理職能，如過程管理、電子平臺建設管理、供應商市場誠信管理、采購人行為管理等，同時還要注意宏觀政策性和整體環境治理及塑造。

禁止產權交易機構工作人員直接參與操作，是為杜絕黑箱操作，維護產權交易穩定。這可認為是產權交易市場的重要原則。

身為產權交易監管機構，職責和權力都應該十分明確。第一，根據相關法律法規制定產權交易程序和交易細則，受理產權交易主體的申請，提供交易信息，并簽訂有關合約；第二，組織中介機構，如律師、會計師、評估師等，獨立提供專業服務；第三，審核交易行為是否合規；第四，由政府支持，提供一條龍行政服務，整合協調銀行、保險和創業投資等金融機構提供融資配套服務等。

[1]世界銀行.東亞的奇跡——1994年發展報告[M].北京:中國財政經濟出版社，1995.

[2] 郭淑娟.上市公司高管薪酬激勵機制研究：基于中國證券市場的理論與實踐[M].北京:企業管理出版社，2013.

[3]施廷博.產權交易市場監管法律制度的若干思考——以政府對市場的適度介入為中心[J].探索與爭鳴，2011(11).

[4] 上海產權交易管理辦公室.著力發揮市場監管職能積極推進市場規范發展[J].國有資產管理，2008(6).

[5] 盧曉平，齊中熙，尹丹丹[N].產權交易機構要立足規范.中華時報，2004-2-10.

[6] 張忠玉.規范產權交易市場推進政府職能轉變[J].上海國資，2004(11).

[7] 李明良，吳 弘.產權交易市場法律問題研究[M].北京:法律出版社，2008.

[8] 傅蔚岡，宋華琳.轉型時期的社會性規制與法治、規制研究（第 1輯）[M].上海:格致出版社，2008:139.