環境侵權救濟補償基金制度的分析

摘 要 環境侵權糾紛的加劇，讓環境侵權責任問題得到了社會的關注。環境侵權救濟補償基金制度的構建，可以讓環境侵權受害人的救濟途徑得到拓展。本文主要從環境侵權救濟補償基金制度的必要性入手，對我國在環境侵權救濟補償領域存在的問題和建構環境侵權救濟補償基金體系的可行措施進行了分析。

關鍵詞 環境侵權 救濟 補償基金 機制 法律體系

作者簡介：李斌銳，澳門科技大學，碩士，研究方向：環境法與民商法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.017

一、環境侵權救濟補償基金制度的必要性

基金和責任保險是國際法學界圍繞環境風險問題所制定的補償方案。在筆者看來，資金儲備是在環境風險問題中實施上述方案的基礎要素 。目前國內外企業都存在著難以應對與環境問題有關的意外事故的問題。在環境侵權行為產生以后，受害人難以借助民事責任制度獲得充分賠償。在不改變現有的法律框架的基礎上，將個人所承擔的損害賠償責任轉變為有社會不特定人群共同分擔的風險，可以讓法律領域的傳統民事責任制度體系得到優化。對事關環境侵權問題的損害環境侵權救濟補償基金體系的構建，成為了保護環境社會需求，為環境侵權問題提供保障的重要措施。

環境侵權救濟補償基金機制建立在責任社會化的基礎之上，它可以借助社會化的方式實現對環境侵權人的救濟。在環境污染問題突發且無人承擔治理責任的情況下，環境侵權救濟補償機制也可以發揮出防止污染擴散的作用。除此以外，環境侵權救濟補償基金制度體系也可以起到對現行環境侵權救濟制度進行優化的作用。

二、我國在環境侵權救濟補償領域存在的問題

現階段我國已經初步構建了環境保護基金體系，自20世紀80年代以來，政府部門在排污費中提取了20%至30%的基金用于污染源專項治理工作。環境保護基金體系雖然在污染源的源頭治理工作中發揮了一定的作用，但是該基金并沒有涉及到環境侵權實踐的受害人的人身損害和財產損害問題。國家新修訂的環境保護法已經賦予了某些特定組織提起環境公益訴訟的權限。但是在社會組織勝訴以后，被告人（單位）的賠償款的托管和處置問題仍然沒有得到明確。除此以外，我國在環境侵權救濟補償領域存在的問題還表現為以下內容：

（一）救濟組織運行機制的僵化

現階段政府部門在環境保護基金體系中發揮著重要的作用。在環境問題產生以后，政府部門會利用一種基于行政管理的管理方式解決污染問題，這一體系雖然可以讓環境問題的處理效率得到提升，但是在實際環境中，這一問題也會給基金的運行發展帶來不利的影響 。環境問題的解決具有長遠性的特點，在政府部門們充當環境問題的決策者和實施者的情況下，政府領導所制定的環境問題解決方案雖然在一定時間內具有著固定化的特點，但是在政府領導人員出現變動的情況下，不同領導人在環境治理方面的不同決策會給環保政策的連續性帶來不利影響，環境救濟體系過于依賴政府救濟的問題也會讓政府部門的工作負擔有所增加。

（二）面向受害人的救濟總體規劃的缺失

救濟范圍的狹窄性和救濟方式的模糊性，是我國當前在環保救濟領域存在的突出問題。在政府部門未在環境侵權救濟領域開展統一規劃的情況下，大規模環境侵權事件的出現，會讓政府部門扮演一種應急者的角色，在環境問題處理過程中，政府部門也會表現出缺乏長遠規劃的問題。

（三）權利單向運用所導致的信息不對稱問題

在現有的環境侵權救濟體系下，公眾和社會組織只能發揮出響應政府決策的作用。在環境問題決策領域，他們并不能根據自身需求，制定一些切實可行的管理計劃。在真正了解信息的人缺少環境管理權力的情況下，政府部門在解決環境侵權損害事件中所采取的措施可能會表現出脫離實際的問題。

三、環境侵權救濟補償基金制度的建構措施

（一）環境侵權救濟補償基金制度法律體系的建構措施

環境侵權救濟補償基金制度法律體系的構建，可以對基金組織在處理環境侵權救濟案件中的責任和義務得到明確。針對環境問題處理工作的長期性，國家相關部門可以在一些污染行業較為集中的地區開展試點工作。在某一個行業或某一個地區開展試點，可以讓這一制度在運行過程中得到優化，進而為這一機制在全國范圍內的推廣積累經驗。對現有的法律體系進行完善，是環境侵權救濟補償體系在試點工作中取得較為成熟的經驗以后所采取的一項重要措施。根據試點工作中取得的經驗對《環境保護法》進行完善，并在此基礎上構建專門的環境侵權救濟補償法，可以為基金的運行提供一定的法律保障 。由于這一基金制度與法院、環保部門和保險業等單位之間存在著一定的聯系，國家對法律體系進行不斷完善的同時，也需要根據現有的法律發揮，為基金保障制度的實施提供一定的配合機制。

（二）環境侵權救濟補償基金的資金來源

在環境侵權損害補償基金制度構建以后，環境侵權損害補償基金主要應用于以下領域：一是環境侵權受害人的補償問題；二是基金組織機構工作人員的薪酬福利支出；三是環境侵權認定工作的資金支出。從環境侵權損害問題的特點來看，在遵循“污染者負擔”和“受益者補償”原則的基礎上，國家需要對資金來源渠道的多樣性提供保障。

從我國的實際情況來看，國家財政收入、企業繳納的排污費（含環境保護稅和罰金）、來自侵權責任人的追償款、社會捐助、補償基金的保值增值收入和彩票收入均可以視為環境侵權救濟補償基金的資金來源渠道。在將國家財政收入投入于環境侵權救濟補償基金領域以前，中央政府首先需要對全國范圍內的環境侵權案件的數量和損失金額總額進行計算，并要將這一項目納入到年度預算之中，在經由人民代表大會審議通過以后，財政部門將投入與環境侵權損害補償基金的支出款項撥入補償基金專用賬戶。并要根據不同省區市的經濟發展情況和環境侵權案件的數量，將資金按照一定比例劃入各省的環境侵權損害補償基金專用賬戶之中，省級政府也可以在本省的財政收入中劃撥一定款項至省級侵權損害補償基金專用賬戶之中。endprint

在《船舶油污損害賠償基金征收使用辦法》出臺以后，與之相關的排污費用僅僅能夠應用于船舶油污的污染防治工作。因而司法機關、行政機關對排污者的罰款中可以提取出一部分資金應用于環境侵權損害救濟工作之中。環境侵權補償基金的保值增值收入主要應用于社會公益事業，該項資金與營利性資金存在一定差別，因而這一資金僅僅可以投入與諸如銀行金融產品等風險較小的投資項目之中。基金管理委員會也需要對基金保值增值監管機制進行強化。

根據國務院規定，彩票行業所獲取的公益金僅僅可以應用于社會公益事業之中。目前我國彩票行業擁有龐大的消費市場，彩票公益金收入可以在我國公益福利事業領域發揮重要的作用

（三）環境侵權損害補償基金的使用措施

環境侵權損害補償基金的使用措施涉及到了損害補償基金的申請、審核和支付等多個環節。根據我國的實際情況，國家目前可以構建一種以國務院、省級機構和市級機構（地級市、州首府或由直轄市代管的縣級市）為核心的基金組織。在環境侵權事件產生以后，受害人需要向對應級別的基金組織遞交申請材料，基金組織對應部門會對材料信息進行審核，并對受害人的實際情況進行調查分析，如果受害人的實際境況符合補償條件，基金組織首先會支付給受害者一定的預估資金，供其緩解自身境遇，在此基礎上，基金組織會委派專業人員對申請人的損害情況進行評估，并要在形成具體的調研報告以后，確定最終給予受害者的補償金額。為保障補償基金的時效性，在補償基金機制運營初期，基金管理委員會也需要對環境侵權損害補償基金的責任限額進行確定。如針對申請人所提出的補償申請，委員會可以對申請人在環境侵權時間中所獲得的人身損害進行全額補償，在申請人的財產損失方面按照一定比例進行補償。如果申請人達到傷殘等級，換進侵權損害補償資金還需要用于支付殘疾賠償金。如果實際申請人因環境污染侵權致死（家屬代為申請），委員會也需要拿出一部分資金支付死亡賠償金和喪葬費。隨著基金資金的不斷增加，省級財政部門可以根據年度資金支出變化情況確定基金補償數額和總的責任限額。

在有條件的情況下，環境侵權損害補償基金除了用于補償醫療費用和部分財產損失以外，也可以增加受害人誤工費、護理費和住院期間的伙食補助費等項目。為保障環境侵權救濟補償基金制度的公平性，如果環境侵權受害人因自身過錯而造成均衡人身財產損害，相關部門有權拒絕支付環境侵權損害補償基金。

（四）環境侵權損害補償基金的監管措施

“郭美美”事件發生以后，社會開始對基金的公益性和基金工作人員的公正性、廉潔性持有懷疑態度。對環境侵權損害補償基金制度的監督機制進行明確，可以讓社會公眾對這一基金的信任度得以提升。在基金的管理機制方面，我國可以對美國超級基金管理機制進行吸收借鑒。

現階段我國已經在船舶油污損害賠償基金管理領域構建了由交通運輸部、財政部、農業部、環境保護部、國家海洋局、國家旅游局和石油貨主代表組成的基金管理委員會 。根據我國在船舶油污損害賠償基金管理領域所取得的經驗，國家可以構建一種以環境保護部、省級環境保護廳和市級、縣區級環境保護局為核心的管理系統。其中環境保護部負責宏觀的環境污染防治工作，省級環境保護部門負責本省的污染防治工作；地級市環境保護局負責全市范圍內的環境侵權損害補償基金管理實務。縣區級環境保護機構系環境侵權救濟補償基金制度的基層執行單位。各級管理機構中都需要配備負責基金日常管理工作的管理人員和一些來自環境監測領域、法學領域、化學、醫學領域的專業人員（負責環境侵權實踐的具體鑒定、審核工作）。為保障人員隊伍的穩定性，相關部門可以采用聘任制形式招聘專業管理人員，這些人員的薪酬福利待遇需要由國家財政承擔。環境監察機關、紀委和檢察機關負責對基金的運作程序和管理人員進行監督，財政審計部門需要對基金的收支情況進行嚴格監管。針對工作人員的一般違紀行為，相關部門可以依據公務員法、行政處罰法基于行政處罰，在違紀行為涉嫌犯罪的情況下，司法機關需要及時介入調查工作。

四、結論

環境侵權救濟補償基金制度的構建，對環境侵權民事責任的社會化轉變有著積極的促進作用。環境侵權救濟補償基金的資金來源的多樣性，可以為基金的長期性、持續性和穩定性提供保障。對環境侵權損害補償基金制度的監督機制進行明確，可以讓社會公眾對這一基金的信任度得以提升。

注釋：

林雨新.論環境侵權損害中致害人負擔與基金救濟的銜接.哈爾濱學院學報.2017，38（7）.62-65.

楊垠紅.環境毒物侵害補償基金制度的構建與設計.福建農林大學學報（哲學社會科學版）.2017，20（3）.102-108.

王楠.論環境損害補償基金制度.現代商貿工業.2015，36（14）.187-188.

劉燕、李軍政.論環境侵權民事責任的社會化.蘭州教育學院學報.2012，28（6）.149- 151.endprint