我國參與立法咨詢的專家之認定問題研究

摘 要 專家參與立法咨詢在我國逐漸成為一項制度，而對專家的認定是專家參與立法的首要環節。目前我國已有許多地區制定了專家參與立法咨詢的工作規定，其中涉及到對專家的認定。從現有的規定出發，以廣東省、河南省、貴州省為樣本進行比較分析，探究專家認定制度存在的不足之處，并給出完善之建議，對我國專家參與立法咨詢制度的完善具有現實意義。

關鍵詞 專家 立法咨詢 認定標準

作者簡介：裘辰駒，對外經濟貿易大學法學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.018

一、引言

十八屆四中全會明確提出“探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”。2015年修正的《立法法》也對加強專家參與立法作出了新的規定。專家參與立法的第一步就是由各立法主體進行選任專家的工作，這就涉及到與認定專家的一系列問題，下文將對專家認定的現狀、問題及解決方法進行分析。

二、立法機關認定專家的現狀

近年來，我國各地方立法機關 相繼頒布了立法專家咨詢工作規定、立法專家咨詢管理規定等規范性文件，截至目前，全國已有較多的地級市、自治州的地方立法機關、人民政府都制定了相關的規定。綜觀這些文件，有關出任立法咨詢的專家的相關條件大同小異。本文選取了《廣東省人民代表大會常務委員會立法咨詢專家工作規定》、《河南省人民代表大會常務委員會立法咨詢專家工作規定》、《貴州省人民政府立法咨詢專家管理規定》三份規范性文件作為樣本進行比較分析，同時也作為東南沿海地區、中部和西部的代表。

在入選條件上，三個文件在四個方面都具有相似性。一是在思想條件上，要求專家擁護黨的領導、遵守憲法和法律，貴州省還強調專家需要具有良好的職業品德，熟悉省情、社情和民情。二是在技術水平條件上，要求專家具有扎實的專業知識或者實踐經驗，具備高級及以上職稱。三是在年齡條件上，對入選的專家年齡進行了限制。四是都要求專家能夠熱心參與咨詢工作，有時間保障。

三份文件也有略微的不同之處。一是在年齡條件上，廣東省要求不超過65周歲，河南省不超過60周歲，而貴州省沒有年齡的限制。二是貴州省對某些專家要求5年以上的法制工作經歷和實踐經驗，而廣東和河南沒有此項要求。 三是河南和貴州強調專家應當在其領域內享有較高的聲望。

在入選程序上，三個文件相似度也十分高，一般通過推薦、篩選、決定三個步驟。推薦的渠道分為三種：第一，人大各專門委員會、人大常委會各工作委員會推薦；第二，高等院校、大專院校、科研機構推薦；第三，機關單位、省人民團體、省級專業協會推薦。也有的地方，如常州市人大常委會規定專家可自我推薦。隨后由人大或政府的負責機構對推薦的名單進行篩選，最后由人大常委會主任會議、省政府法制辦確定入選專家名單，貴州省還需要將名單公示五個工作日后才能最后確定人選。

全國其他地區的規范性文件雖然在名稱上略有不同，但是就專家入選的條件和程序上而言大同小異，廣東、河南、貴州三省的規定代表性較強，可見在“全面依法治國”的背景下，我國各地能較快地回應中央的精神。

三、專家認定中存在的問題

（一）專家的年齡區間問題

一些地區提到了專家的年齡要求，對入選的專家有年齡的上限，在對年齡有限制的地區中該上限通常為60或65周歲，但卻沒有年齡的下限。廣東省和河南省人大常委會的規定中都要求專家的年齡結構為“有資深的老專家和已成為學科帶頭人的中青年專家”，“中青年”意味著專家應當有一個最低年齡的限制。立法是一項極其重要和嚴肅的任務，如果在專家的選任上沒有嚴格的把關有損立法的嚴肅性和規范性，其中一項就是應當明確入選專家年齡的區間。

在文件中缺失年齡下限的同時，年齡的上限規定為60或65周歲是否就一定是最合適的也值得討論。眾所周知，我國年齡65周歲以上的專家可謂比比皆是，例如農業專家袁隆平，因此把65周歲作為年齡的上限并非最合適之選擇。

（二）對專家的篩選程序過于簡單

以上述三個規定為代表的專家遴選、篩選程序幾乎都只用了短短的一句話來規定，歸納起來就是先由負責篩選的機構進行擇優挑選形成正式人選方案，再由人大常委會主任會議或者人民政府的法制辦進行決定。在篩選的過程中比較重要的環節如是否以類似投票的方式決定、是簡單多數通過還是三分之二以上多數決定、是否需要向公眾公布擬聘任名單等問題均沒有涉及，而對于貴州省政府來說，其問題在于認定專家的所有程序都由政府法制辦一個機構負責，這種自我篩選、自我審核的機制，缺少一個對它權力進行制約的外部力量，在這種情況下很容易使專家認定成為僅體現法制辦意志的過程。

（三）專家來源的問題

在專家來源的渠道中，來自院校的專家無疑是熱門的人選，但在各地的規定中措詞不盡相同，有的是“高等院校”，有的則是“大專院?！?。我國的高等院校分為普通高等院校和成人高等院校，而普通高等院校又可分為本科層次和?？茖哟蔚脑盒?，顯然高等院校的范圍大于大專院校。本科層次院校的教師側重于理論研究和科研能力，?？茖哟卧盒５慕處熒瞄L于實踐能力和實務操作能力，在條文中規定了“大專院?！?顯然是排除了本科層次的院校，而許多在某一領域有較高造詣的專家恰恰來自本科層次的院校，如果將其排除在外會減少一大批可供選擇的優秀的專家。

四、專家認定制度的完善

（一）確定專家年齡的下限，適當上調年齡的上限

根據我國憲法和相關法律的規定，公民擔任某些職務時有最低年齡的要求，如國家主席應當年滿45周歲，法官應當年滿23周歲。如國家主席的年齡考慮的因素包括但也不限于：第一，國家主席需要德高望重的公民擔任，45周歲以上的公民的心智已趨于成熟；第二，豐富的地方從政經歷和閱歷 。立法活動，尤其是一些專業性較強的法律的起草，需要具備扎實的專業知識的專家，就目前我國的情況，一般都需要獲得研究生以上的學歷才有可能對某一領域的知識有系統、深入的掌握，更多的時候需要獲得博士學位。根據我國目前的高等教育的學制 ，筆者認為，現有規定中的專家的年齡下限應當在28-30歲。endprint

關于專家年齡的上限，筆者認為可以適當上調。一是我國65周歲以上的資深專家的數量已不再是小數目，可以滿足立法機關的需要；二是現有的規定中60周歲或65周歲和我國單位的退休年齡十分接近，在現有的年齡之下的專家如果尚未退休便去從事立法咨詢工作，并不一定能專心從事該項工作，反而當退休以后有更多的可能性將精力投入法律法規的建言獻策中。美國聯邦最高法院的大法官的平均年齡已接近70周歲 ，仍然可以處理一個個重大的案件。所以筆者認為，可以將現有的年齡上限修改為“不超過70周歲”。

（二）進一步規范對專家篩選的程序

專家的篩選程序應當遵循公正透明的原則。筆者認為，篩選專家的機構應當和審批的機構分離，經過兩道程序能夠進一步保證專家個體和專家庫結構的質量。此處涉及兩個問題——哪個機構作為審批機構比較合適以及審批機構的表決原則。首先，對于人大常委會而言，法律規定縣級以上人民代表大會設立專門委員會，目前許多地方的人大都已經設立了法制委員會、法制工作委員會，它作為專門負責人大法律工作的機構，作為篩選專家的機構較為合適；沒有設立法制委員會、法制工作委員會的，可以由人大的其他專門委員會負責。人大常委會主任會議作為其“指揮機構”，它作為決定機構應是比較合適的。對于政府而言，法制辦作為一個普遍設立的處理法律事務的內設機構，作為負責專家認定的機構已為多數地區的政府認可，但應當限于篩選專家這一環節。筆者認為，將政府的常務會議作為專家名單進行審批的機構較為合適。我國政府的會議分為全體會議和常務會議，但全體會議召開次數比常務會議少，所以無論從理論構想還是實際的文件規定，政府的常務會議作為審批機構較為合適。審批機構在對經篩選的名單進行審批時，應當由該機構的全體人員參與其中進行表決。至于表決原則，在各地的政府議事規則中沒有規定。參照全國人大的表決制度，除了憲法之外另外的法律由全體代表過半數通過，黨組織議事時也基本是過半數制，所以筆者建議，表決制度優先考慮過半數制度，且政府常務會議的人數較少，應特別強調由常務會議的“全體成員”過半數通過，而不是“出席會議成員”過半數，因為后者可能因為出席會議的法定人數規定過低而易賦予少數人積極立法權力，因此最終與民主立法相背離。

最后應當將擬聘任的專家名單公布，一般可通過當地影響力較大的報紙的醒目之處以及官方微信微博發布，接受市民的意見和建議，公示期滿后名單生效，彰顯透明、民主的原則，公開時切忌走形式化程序。

（三）專家來源的調整

立法機關在認定來源于院校的專家時，應當將范圍確定在普通高等院校較為合適，這樣就涵蓋了本科院校和專科院校。我國的地方立法數量較多，有不少立法需要同時具有理論知識和實踐經驗的專家，如浙江省人大常委會制定《浙江省蠶種管理條例》通常需要農業方面的教師或科研人員，及其在農業養蠶一線的專家。此外，由于理論界與實務界往往就同一個問題有不同的觀點，理論上可行的立法事項在實踐中并不一定能獲得理想的效果。所以筆者認為，立法機關應當平衡來自兩個方面的專家的比例，既有深厚理論基礎的專家也有豐富實踐經歷的專家。

（四）更加重視專家的道德水準

立法機關聘任專家為其提供咨詢是為了利用專家擅長的知識和技術水平，然而在認定專家的過程中專家的道德水準依然是非常重要的認定標準。道德往往通過人的外在行為舉止表現出來，受聘的專家應當秉持中立的立場，以顧全大局的姿態，綜合考慮自己的意見和其他專家的意見，避免將立法咨詢工作變成“利益角斗場”。筆者認為，在向社會征集專家時應當首先強調其道德因素，在篩選專家時應當對其道德水準進行評估，通過走訪等途徑了解其品行，對曾經在工作中有不良記錄的專家予以慎重考慮。

五、結語

十九大報告再一次為新時代中國的全面依法治國進程描繪了藍圖，專家參與立法活動，是理論研究和現實需要共同孕育出的種子，已在我國立法實踐的土壤中生根發芽。 作為專家參與立法首要環節的專家認定制度，事關聘任的專家的質量，進而影響到立法的質量，應當嚴格把關。期待中國各級人大及其常委會和政府發揮已有的優勢，同時借鑒國內外有益經驗，不斷完善對參與立法的專家的認定制度。

注釋：

本文的“立法機關”采廣義說，包括各級人大及其常委會，也包括有權制定地方性規章的地方各級人民政府。

《貴州省人民政府立法咨詢專家管理規定》第三條第四項規定：在政府或部門法制機構工作的，一般應有5年以上法制工作經歷和實踐經驗。

《河南省人民代表大會常務委員會立法咨詢專家工作規定》第九條規定：入選專家庫的專家人選以下列方式推薦：（一）省直有關單位和部門推薦；（二）大專院校、科研機構推薦；（三）省各人民團體、省級專業協會推薦。

江澤民、胡錦濤、習近平三任國家主席，從地方任職到當選為國家主席分別經歷了31年、28年和30年。

我國目前本科的學制為4-5年，碩士的學制為2-3年，博士為3-4年。假設一個人從18周歲開始本科學習，碩士畢業的最早年齡一般在25歲左右，博士畢業的最早年齡一般在28歲左右。

數據來源：http：//www.360doc.com/content/15/0304/08/21770202_452390379.shtml（最后訪問日期：2017年11月25日）；https：//www.zhihu.com/question/55285819（最后訪問日期：2017年11月25日）。

郭清梅.我國立法表決制度研究.華東政法學院碩士學位論文.2003.

沈啟帆.法學專家參與立法活動之研究.華東政法學院碩士學位論文.2006.

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