淺談行政訴訟協調和解案件的檢察監督

摘 要 行政訴訟協調和解作為一種新的合意糾紛解決方式，對化解行政爭議，促進現代法治具有重要意義。因其獨特的個性，實踐中容易引發的問題決定了在其應用過程中需要作為超脫地位的檢察機關的法律監督，檢察機關可以并能夠對其進行監督。但是檢察監督理論總是與實踐存在較大的差距，結合上海市的實踐數據，可以發現行政訴訟協調和解的檢察監督案件數極少。本文認為通過加強對檢察監督法律知識的宣傳、監督隊伍的建設、與被監督對象的溝通和交流、監督立法的加快，將大力推動行政訴訟檢察監督甚或行政檢察監督的立法和實踐進程。

關鍵詞 行政訴訟 協調和解 檢察監督 路徑探索

作者簡介：高秀梅，上海市寶山區人民檢察院研究室檢察官助理。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.051

一、行政訴訟協調和解案件檢察監督的重要性

行政訴訟協調和解是在市場經濟、契約文化等的發展推動下產生的新的合意糾紛解決方式 ，或者人民法院依法穩妥解決行政爭議的重要審判機制 。作為促進行政訴訟案件案結事了的重要方式；作為現代政治、經濟、文化和社會多種因素的交織作用下行政管理模式、司法裁判理念不斷演變的產物；作為蘊含著豐富的價值理念，體現了豐富的“平衡”內涵， 實現利益最大化的糾紛解決方式，行政訴訟的協調和解促進了轉型社會中政府管理模式、司法理念等的轉變，在現代行政訴訟審判工作中發揮了重要作用，占據了行政訴訟案件化解的較大比重。

但是，由于該糾紛解決方式的行使過程中，存在著行政主體、行政相對人和司法主體三方關系的處理，存在著公共利益和個人利益的博弈，存在著利益談判機制的制約和激勵，在其運用過程中難以出現行政主體對公共利益無辜讓步、行政機關掩蓋隱瞞執法錯誤、司法權與行政權過度親密、行政相對人利益誘使下合法正當權益的放棄等問題的出現。因此，檢察機關作為處于相對超脫地位的法定監督機關，積極探索對行政訴訟協調和解檢察監督的理論研究和實踐探索，將進一步加強法律監督機關的權威性；進一步促進審判權的合法行使；進一步促進行政權的規范運行；進一步促進法治建設的進程和社會的和諧安定。

二、行政訴訟協調和解檢察監督的必要性

由于受行政權力作為公權力不可讓步和退卻觀念的影響，一般行政訴訟案件不可進行調解。為適應構建社會主義和諧社會要求，更好發揮行政審判職能作用，積極探索行政爭議處理新機制，上海市審判機關加強和規范行政訴訟協調和解工作，行政訴訟審理過程中協調和解案件的比例有了大幅提升，有效化解了大量的行政爭議，促進了官民關系的和諧。如某區人民法院2015年辦理的行政訴訟案件中，在立案登記、一人多訴、濫訴的壓力下，案件協調化解率仍達28.07%。

但是結合行政訴訟審判實踐，我們可以發現行政訴訟協調和解工作存在以下問題：

（一） 主動撤訴存在的問題

為了提高行政訴訟案件的協調和解率或撤訴率，提升考核成績，或者為了少寫一份法律裁判文書，或者為了在法定期限內早日結案，有些法院針對行政訴訟案件的原告，尤其是行政訴訟法律知識欠缺的原告，以原告訴訟請求不具體、不明確或者不合理，原告勝訴率較低、原告證據不足等反復做原告的思想工作，希望原告撤訴，甚至久調不決。在這過程中，有些原告出于對法官法律知識的信任、出于對法官身份的信任、出于對法官耐心說服工作的礙于情面，主動申請撤訴。這部分撤訴，對一部分原告，意味著主動放棄了訴權，可能因一事不再理原則無法再次起訴，喪失了實質的訴訟權利。同時，主動申請撤訴的裁定文書系其本身的主動的真實意愿的體現，即便申請檢察監督，也將難以再次獲取救濟的機會。

（二）被動撤訴存在的問題

在大多數行政訴訟案件中，審判人員經對原、被告雙方材料的審查，會發現被告在行政行為過程中可能存在的問題，如應當作為而不作為、應當在法定期限內作為而拖延作為、應當作為而拒絕作為、應當作為A而作為B、應當適用法律依據A而適用B等。這些問題作為法院協調化解工作的基礎，來爭取雙方當事人的讓步。但是在實踐過程中，行政主體在認識到敗訴可能性后，往往以一定的經濟補償、利益交換等方式換取原告的諒解，以原告撤訴掩蓋行政違法行為或者行政瑕疵，從而達致案件的協調和解。這使本處于主動地位的原告因獲取一定的經濟利益而處于被動不可告發的地位；這亦使同等情形下的其他行政相對人處于非公平公正的狀態，尤其是拆遷安置領域；這亦使本應引起行政機關加以重視的行政執法錯誤或不規范問題得以規避；這亦使不寫入案件審理卷宗或是以協議形式解決問題方式的讓步無法成為檢察監督的對象。

三、行政訴訟協調和解檢察監督的可行性

基于上文，行政訴訟協調和解的檢察監督具有重要的理論和實踐意義，那么檢察機關實施監督是否可行？傳統行政法制建設過程中，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”，是我國行政訴訟制度所確立的一項基本原則。自行政訴訟法實行以來，檢察機關發揮了在現有法律框架下的監督職能。我國現行立法有關行政訴訟檢察監督的規定主要有《中華人民共和國憲法》第129條、《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》、《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》、《中華人民共和國行政訴訟法》第11條、93條等。 縱觀上述規定，實質上已經包含了對行政訴訟協調和解工作的監督。因為在行政訴訟實踐中，行政訴訟案件的協調和解多以被告改變具體行政行為或者作出具體行政行為后原告撤訴或者原告主動撤訴，法院經過對原告撤訴申請的審查，做出準予撤訴的行政裁定方式結案。而行政裁定一直屬于行政訴訟檢察監督的范圍。行政訴訟的檢察監督是指人民檢察院代表國家干預訴訟，對人民法院的行政審判活動和全部訴訟活動實行監督，行政訴訟的協調和解作為行政訴訟活動的重要組成部分，成為行政訴訟檢察監督對象即為必然。endprint

四、行政訴訟協調和解檢察監督的路徑探索

盡管根據上文，行政訴訟協調和解的檢察監督具有重要性、必要性、可行性，但是結合行政訴訟檢察監督實踐，申請人多以對行政判決不服申請檢察監督，而對行政裁定不服申請監督者甚少，對行政訴訟協調和解申請監督者幾乎為零。根據上海市行政檢察監督實踐，2011-2014年上海民事行政檢察案件總數為6909件，其中行政檢察監督數僅為912件；2015年上海市檢察機關加強行政檢察監督，在受理的民行監督案件1425件中，其中僅包括行政檢察監督211件。從上可知，行政訴訟協調和解的檢察監督作為行政檢察監督的一部分，則占比更為微弱。這一現狀的出現有著行政執法領域自身存在的原因，也有著檢察機關自身的原因；有立法方面的原因，也有著司法實踐操作層面的原因，如檢察監督法律依據的不足；監督力度不足；監督線索不足；監督隊伍建設不足等等。因此，在協調和解案件大幅上升，占比居高不下但檢察監督案件數量卻極少的現狀下，如何進一步加強行政訴訟協調和解檢察監督的路徑探索尤為必要。

（一）加強行政訴訟協調和解檢察監督的立法進程

盡管新的行政訴訟法的修訂和解釋的出臺、行政訴訟檢察監督規則的制定對行政訴訟的檢察監督有了更加明確的規定，但是對于以多種結案方式表現的行政訴訟協調和解案件監督的相關規定，仍滿足不了監督實踐的需求，需要我們進一步細化操作規則，進一步根據實踐總結監督經驗，進一步促進行政監督的立法進程，更好的做好依法監督。在做好行政公益訴訟檢察監督這一創新工作的同時，抓好行政訴訟內監督。

（二） 加強對檢察監督法律規范的宣傳

根據對協調和解的一般理解，和解方案的達成由雙方當事人自愿達成，基于誠實信用和真實自愿的原則，雙方當事人不得反悔，案件一和終局，無法再繼續尋求救濟。但是根據檢察監督的規定，即便案件經過協調化解，當事人認為撤訴申請非基于自愿、和解協議的簽字系偽造或者仿冒、和解協議的達成損害了國家利益或者社會公共利益、協調和解中法院工作人員存在違法行為或者認為行政強制措施的實施或者行政權力的行使存在違法情形等在有相關證據可以證明的情況下均可以向檢察機關申請檢察監督。然而，大部分訴訟當事人、律師甚至是法院工作人員對此并不知曉或者了解，不知道或者不愿意到檢察機關申請檢察監督。所以我們需要加大對行政訴訟檢察監督、行政訴訟協調和解檢察監督的法律宣傳。這一宣傳可以通過檢察機關的社區部門、檢法交流平臺、檢察機關和律師聯誼平臺、檢察機關的控申窗口開展。

（三）加強行政訴訟檢察監督隊伍的建設

檢察機構的配置是否合理，直接關系到行政檢察監督的職能能否有效發揮，直接關系到檢察監督制度價值和功能的體現。2010年10月份，全國檢察機關第二次民事行政檢察工作會議召開后，一些有條件的省、市級檢察院逐步按照《最高人民檢察院關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》的要求增設行政檢察機構。 但是結合行政訴訟法的修改和完善，中央對加強行政執法檢察監督的要求，行政訴訟案件逐步上升的現狀，行政檢察監督隊伍已經無法滿足實踐的需要。民行檢察部門需要加強行政法和行政訴訟法學專業人員的充實，需要行政審判實踐工作經驗的人員充實，需要行政執法工作經驗的人員充實；需要加強對行政訴訟法律規范的學習，需要加強對行政訴訟審判實踐的學習，需要加強對行政訴訟協調和解疑難案件的討論和交流。同時，檢察機關的控申部門，作為申請監督的接待窗口，直接決定了案件的是否受理，亦需要加強該專業知識人員的配備和專業知識的學習，以更好的做好受理審查工作。

（四）加強與法院工作人員的交流和溝通

行政訴訟案件的協調和解，必須在法院工作人員的主持下進行。協調和解方案的達成，當事人撤訴申請的提交和審查，法院工作人員發揮了極大的作用。因此，協調和解方案是否違反了當事人的自愿、是否違反了國家利益和社會公共利益、行政執法人員是否存在違法行為、協調和解的過程中是否存在虛假行為等，法院工作人員更加清楚和了解。因此加強與法院工作人員的溝通和交流，可以更好的審查具體監督案件，可以更好的總結和發現監督要點，更好的維護當事人的合法權益。這一溝通，可以通過工作例會、座談化、具體案件討論會、人員交流和學習等多種方式實現。

總之，行政訴訟協調和解促進了現代法治的進程，現代法治的建設需要行政訴訟協調和解；行政訴訟協調和解發揮了重要作用，行政訴訟協調和解亦存在諸多問題；行政訴訟協調和解需要檢察監督，檢察機關可以并能夠監督行政訴訟協調和解。檢察機關作為法律監督部門，需加強行政訴訟協調和解檢察監督工作的理論研究和實踐探索，以推動行政檢察監督工作的立法和實踐進程。

注釋：

上海法官培訓中心編.訴訟調解.2009.370.

上海市高級人民法院制發2007年的《關于加強行政案件協調和解工作的若干意見》第一條.

包萬超.轉型發展中的中國行政指導//行政法論叢（第1卷）.法律出版社.1998.275.

《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”第93條規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第九十一條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第九十一條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”

2014年3月《關于推進行政檢察工作科學發展的報告》。截至2014年3月，總計有6個省級院實現民事、行政檢察機構分設，分別是北京、遼寧、吉林、山東、湖北和福建，占全部省級院的19.35%；有17個市分院也實現了民事、行政檢察機構分設。很多地方雖然機構尚未分設，也逐漸設立專門科室、固定專門人員開展行政檢察工作。endprint