淺談行政訴訟協(xié)調(diào)和解案件的檢察監(jiān)督

摘 要 行政訴訟協(xié)調(diào)和解作為一種新的合意糾紛解決方式，對化解行政爭議，促進(jìn)現(xiàn)代法治具有重要意義。因其獨特的個性，實踐中容易引發(fā)的問題決定了在其應(yīng)用過程中需要作為超脫地位的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可以并能夠?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)督。但是檢察監(jiān)督理論總是與實踐存在較大的差距，結(jié)合上海市的實踐數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)行政訴訟協(xié)調(diào)和解的檢察監(jiān)督案件數(shù)極少。本文認(rèn)為通過加強(qiáng)對檢察監(jiān)督法律知識的宣傳、監(jiān)督隊伍的建設(shè)、與被監(jiān)督對象的溝通和交流、監(jiān)督立法的加快，將大力推動行政訴訟檢察監(jiān)督甚或行政檢察監(jiān)督的立法和實踐進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 協(xié)調(diào)和解 檢察監(jiān)督 路徑探索

作者簡介：高秀梅，上海市寶山區(qū)人民檢察院研究室檢察官助理。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.051

一、行政訴訟協(xié)調(diào)和解案件檢察監(jiān)督的重要性

行政訴訟協(xié)調(diào)和解是在市場經(jīng)濟(jì)、契約文化等的發(fā)展推動下產(chǎn)生的新的合意糾紛解決方式 ，或者人民法院依法穩(wěn)妥解決行政爭議的重要審判機(jī)制 。作為促進(jìn)行政訴訟案件案結(jié)事了的重要方式；作為現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會多種因素的交織作用下行政管理模式、司法裁判理念不斷演變的產(chǎn)物；作為蘊(yùn)含著豐富的價值理念，體現(xiàn)了豐富的“平衡”內(nèi)涵， 實現(xiàn)利益最大化的糾紛解決方式，行政訴訟的協(xié)調(diào)和解促進(jìn)了轉(zhuǎn)型社會中政府管理模式、司法理念等的轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)代行政訴訟審判工作中發(fā)揮了重要作用，占據(jù)了行政訴訟案件化解的較大比重。

但是，由于該糾紛解決方式的行使過程中，存在著行政主體、行政相對人和司法主體三方關(guān)系的處理，存在著公共利益和個人利益的博弈，存在著利益談判機(jī)制的制約和激勵，在其運(yùn)用過程中難以出現(xiàn)行政主體對公共利益無辜讓步、行政機(jī)關(guān)掩蓋隱瞞執(zhí)法錯誤、司法權(quán)與行政權(quán)過度親密、行政相對人利益誘使下合法正當(dāng)權(quán)益的放棄等問題的出現(xiàn)。因此，檢察機(jī)關(guān)作為處于相對超脫地位的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，積極探索對行政訴訟協(xié)調(diào)和解檢察監(jiān)督的理論研究和實踐探索，將進(jìn)一步加強(qiáng)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威性；進(jìn)一步促進(jìn)審判權(quán)的合法行使；進(jìn)一步促進(jìn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)行；進(jìn)一步促進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程和社會的和諧安定。

二、行政訴訟協(xié)調(diào)和解檢察監(jiān)督的必要性

由于受行政權(quán)力作為公權(quán)力不可讓步和退卻觀念的影響，一般行政訴訟案件不可進(jìn)行調(diào)解。為適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會要求，更好發(fā)揮行政審判職能作用，積極探索行政爭議處理新機(jī)制，上海市審判機(jī)關(guān)加強(qiáng)和規(guī)范行政訴訟協(xié)調(diào)和解工作，行政訴訟審理過程中協(xié)調(diào)和解案件的比例有了大幅提升，有效化解了大量的行政爭議，促進(jìn)了官民關(guān)系的和諧。如某區(qū)人民法院2015年辦理的行政訴訟案件中，在立案登記、一人多訴、濫訴的壓力下，案件協(xié)調(diào)化解率仍達(dá)28.07%。

但是結(jié)合行政訴訟審判實踐，我們可以發(fā)現(xiàn)行政訴訟協(xié)調(diào)和解工作存在以下問題：

（一） 主動撤訴存在的問題

為了提高行政訴訟案件的協(xié)調(diào)和解率或撤訴率，提升考核成績，或者為了少寫一份法律裁判文書，或者為了在法定期限內(nèi)早日結(jié)案，有些法院針對行政訴訟案件的原告，尤其是行政訴訟法律知識欠缺的原告，以原告訴訟請求不具體、不明確或者不合理，原告勝訴率較低、原告證據(jù)不足等反復(fù)做原告的思想工作，希望原告撤訴，甚至久調(diào)不決。在這過程中，有些原告出于對法官法律知識的信任、出于對法官身份的信任、出于對法官耐心說服工作的礙于情面，主動申請撤訴。這部分撤訴，對一部分原告，意味著主動放棄了訴權(quán)，可能因一事不再理原則無法再次起訴，喪失了實質(zhì)的訴訟權(quán)利。同時，主動申請撤訴的裁定文書系其本身的主動的真實意愿的體現(xiàn)，即便申請檢察監(jiān)督，也將難以再次獲取救濟(jì)的機(jī)會。

（二）被動撤訴存在的問題

在大多數(shù)行政訴訟案件中，審判人員經(jīng)對原、被告雙方材料的審查，會發(fā)現(xiàn)被告在行政行為過程中可能存在的問題，如應(yīng)當(dāng)作為而不作為、應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作為而拖延作為、應(yīng)當(dāng)作為而拒絕作為、應(yīng)當(dāng)作為A而作為B、應(yīng)當(dāng)適用法律依據(jù)A而適用B等。這些問題作為法院協(xié)調(diào)化解工作的基礎(chǔ)，來爭取雙方當(dāng)事人的讓步。但是在實踐過程中，行政主體在認(rèn)識到敗訴可能性后，往往以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、利益交換等方式換取原告的諒解，以原告撤訴掩蓋行政違法行為或者行政瑕疵，從而達(dá)致案件的協(xié)調(diào)和解。這使本處于主動地位的原告因獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益而處于被動不可告發(fā)的地位；這亦使同等情形下的其他行政相對人處于非公平公正的狀態(tài)，尤其是拆遷安置領(lǐng)域；這亦使本應(yīng)引起行政機(jī)關(guān)加以重視的行政執(zhí)法錯誤或不規(guī)范問題得以規(guī)避；這亦使不寫入案件審理卷宗或是以協(xié)議形式解決問題方式的讓步無法成為檢察監(jiān)督的對象。

三、行政訴訟協(xié)調(diào)和解檢察監(jiān)督的可行性

基于上文，行政訴訟協(xié)調(diào)和解的檢察監(jiān)督具有重要的理論和實踐意義，那么檢察機(jī)關(guān)實施監(jiān)督是否可行？傳統(tǒng)行政法制建設(shè)過程中，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”，是我國行政訴訟制度所確立的一項基本原則。自行政訴訟法實行以來，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮了在現(xiàn)有法律框架下的監(jiān)督職能。我國現(xiàn)行立法有關(guān)行政訴訟檢察監(jiān)督的規(guī)定主要有《中華人民共和國憲法》第129條、《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》、《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》、《中華人民共和國行政訴訟法》第11條、93條等。 縱觀上述規(guī)定，實質(zhì)上已經(jīng)包含了對行政訴訟協(xié)調(diào)和解工作的監(jiān)督。因為在行政訴訟實踐中，行政訴訟案件的協(xié)調(diào)和解多以被告改變具體行政行為或者作出具體行政行為后原告撤訴或者原告主動撤訴，法院經(jīng)過對原告撤訴申請的審查，做出準(zhǔn)予撤訴的行政裁定方式結(jié)案。而行政裁定一直屬于行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍。行政訴訟的檢察監(jiān)督是指人民檢察院代表國家干預(yù)訴訟，對人民法院的行政審判活動和全部訴訟活動實行監(jiān)督，行政訴訟的協(xié)調(diào)和解作為行政訴訟活動的重要組成部分，成為行政訴訟檢察監(jiān)督對象即為必然。endprint

四、行政訴訟協(xié)調(diào)和解檢察監(jiān)督的路徑探索

盡管根據(jù)上文，行政訴訟協(xié)調(diào)和解的檢察監(jiān)督具有重要性、必要性、可行性，但是結(jié)合行政訴訟檢察監(jiān)督實踐，申請人多以對行政判決不服申請檢察監(jiān)督，而對行政裁定不服申請監(jiān)督者甚少，對行政訴訟協(xié)調(diào)和解申請監(jiān)督者幾乎為零。根據(jù)上海市行政檢察監(jiān)督實踐，2011-2014年上海民事行政檢察案件總數(shù)為6909件，其中行政檢察監(jiān)督數(shù)僅為912件；2015年上海市檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，在受理的民行監(jiān)督案件1425件中，其中僅包括行政檢察監(jiān)督211件。從上可知，行政訴訟協(xié)調(diào)和解的檢察監(jiān)督作為行政檢察監(jiān)督的一部分，則占比更為微弱。這一現(xiàn)狀的出現(xiàn)有著行政執(zhí)法領(lǐng)域自身存在的原因，也有著檢察機(jī)關(guān)自身的原因；有立法方面的原因，也有著司法實踐操作層面的原因，如檢察監(jiān)督法律依據(jù)的不足；監(jiān)督力度不足；監(jiān)督線索不足；監(jiān)督隊伍建設(shè)不足等等。因此，在協(xié)調(diào)和解案件大幅上升，占比居高不下但檢察監(jiān)督案件數(shù)量卻極少的現(xiàn)狀下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)行政訴訟協(xié)調(diào)和解檢察監(jiān)督的路徑探索尤為必要。

（一）加強(qiáng)行政訴訟協(xié)調(diào)和解檢察監(jiān)督的立法進(jìn)程

盡管新的行政訴訟法的修訂和解釋的出臺、行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則的制定對行政訴訟的檢察監(jiān)督有了更加明確的規(guī)定，但是對于以多種結(jié)案方式表現(xiàn)的行政訴訟協(xié)調(diào)和解案件監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，仍滿足不了監(jiān)督實踐的需求，需要我們進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)則，進(jìn)一步根據(jù)實踐總結(jié)監(jiān)督經(jīng)驗，進(jìn)一步促進(jìn)行政監(jiān)督的立法進(jìn)程，更好的做好依法監(jiān)督。在做好行政公益訴訟檢察監(jiān)督這一創(chuàng)新工作的同時，抓好行政訴訟內(nèi)監(jiān)督。

（二） 加強(qiáng)對檢察監(jiān)督法律規(guī)范的宣傳

根據(jù)對協(xié)調(diào)和解的一般理解，和解方案的達(dá)成由雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成，基于誠實信用和真實自愿的原則，雙方當(dāng)事人不得反悔，案件一和終局，無法再繼續(xù)尋求救濟(jì)。但是根據(jù)檢察監(jiān)督的規(guī)定，即便案件經(jīng)過協(xié)調(diào)化解，當(dāng)事人認(rèn)為撤訴申請非基于自愿、和解協(xié)議的簽字系偽造或者仿冒、和解協(xié)議的達(dá)成損害了國家利益或者社會公共利益、協(xié)調(diào)和解中法院工作人員存在違法行為或者認(rèn)為行政強(qiáng)制措施的實施或者行政權(quán)力的行使存在違法情形等在有相關(guān)證據(jù)可以證明的情況下均可以向檢察機(jī)關(guān)申請檢察監(jiān)督。然而，大部分訴訟當(dāng)事人、律師甚至是法院工作人員對此并不知曉或者了解，不知道或者不愿意到檢察機(jī)關(guān)申請檢察監(jiān)督。所以我們需要加大對行政訴訟檢察監(jiān)督、行政訴訟協(xié)調(diào)和解檢察監(jiān)督的法律宣傳。這一宣傳可以通過檢察機(jī)關(guān)的社區(qū)部門、檢法交流平臺、檢察機(jī)關(guān)和律師聯(lián)誼平臺、檢察機(jī)關(guān)的控申窗口開展。

（三）加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督隊伍的建設(shè)

檢察機(jī)構(gòu)的配置是否合理，直接關(guān)系到行政檢察監(jiān)督的職能能否有效發(fā)揮，直接關(guān)系到檢察監(jiān)督制度價值和功能的體現(xiàn)。2010年10月份，全國檢察機(jī)關(guān)第二次民事行政檢察工作會議召開后，一些有條件的省、市級檢察院逐步按照《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》的要求增設(shè)行政檢察機(jī)構(gòu)。 但是結(jié)合行政訴訟法的修改和完善，中央對加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的要求，行政訴訟案件逐步上升的現(xiàn)狀，行政檢察監(jiān)督隊伍已經(jīng)無法滿足實踐的需要。民行檢察部門需要加強(qiáng)行政法和行政訴訟法學(xué)專業(yè)人員的充實，需要行政審判實踐工作經(jīng)驗的人員充實，需要行政執(zhí)法工作經(jīng)驗的人員充實；需要加強(qiáng)對行政訴訟法律規(guī)范的學(xué)習(xí)，需要加強(qiáng)對行政訴訟審判實踐的學(xué)習(xí)，需要加強(qiáng)對行政訴訟協(xié)調(diào)和解疑難案件的討論和交流。同時，檢察機(jī)關(guān)的控申部門，作為申請監(jiān)督的接待窗口，直接決定了案件的是否受理，亦需要加強(qiáng)該專業(yè)知識人員的配備和專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，以更好的做好受理審查工作。

（四）加強(qiáng)與法院工作人員的交流和溝通

行政訴訟案件的協(xié)調(diào)和解，必須在法院工作人員的主持下進(jìn)行。協(xié)調(diào)和解方案的達(dá)成，當(dāng)事人撤訴申請的提交和審查，法院工作人員發(fā)揮了極大的作用。因此，協(xié)調(diào)和解方案是否違反了當(dāng)事人的自愿、是否違反了國家利益和社會公共利益、行政執(zhí)法人員是否存在違法行為、協(xié)調(diào)和解的過程中是否存在虛假行為等，法院工作人員更加清楚和了解。因此加強(qiáng)與法院工作人員的溝通和交流，可以更好的審查具體監(jiān)督案件，可以更好的總結(jié)和發(fā)現(xiàn)監(jiān)督要點，更好的維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。這一溝通，可以通過工作例會、座談化、具體案件討論會、人員交流和學(xué)習(xí)等多種方式實現(xiàn)。

總之，行政訴訟協(xié)調(diào)和解促進(jìn)了現(xiàn)代法治的進(jìn)程，現(xiàn)代法治的建設(shè)需要行政訴訟協(xié)調(diào)和解；行政訴訟協(xié)調(diào)和解發(fā)揮了重要作用，行政訴訟協(xié)調(diào)和解亦存在諸多問題；行政訴訟協(xié)調(diào)和解需要檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可以并能夠監(jiān)督行政訴訟協(xié)調(diào)和解。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督部門，需加強(qiáng)行政訴訟協(xié)調(diào)和解檢察監(jiān)督工作的理論研究和實踐探索，以推動行政檢察監(jiān)督工作的立法和實踐進(jìn)程。

注釋：

上海法官培訓(xùn)中心編.訴訟調(diào)解.2009.370.

上海市高級人民法院制發(fā)2007年的《關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》第一條.

包萬超.轉(zhuǎn)型發(fā)展中的中國行政指導(dǎo)//行政法論叢（第1卷）.法律出版社.1998.275.

《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。”第93條規(guī)定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”

2014年3月《關(guān)于推進(jìn)行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的報告》。截至2014年3月，總計有6個省級院實現(xiàn)民事、行政檢察機(jī)構(gòu)分設(shè)，分別是北京、遼寧、吉林、山東、湖北和福建，占全部省級院的19.35%；有17個市分院也實現(xiàn)了民事、行政檢察機(jī)構(gòu)分設(shè)。很多地方雖然機(jī)構(gòu)尚未分設(shè)，也逐漸設(shè)立專門科室、固定專門人員開展行政檢察工作。endprint