我國公共體育設施規劃之現存問題與應對策略研究

張 強，劉 艷 ，王家宏

公共體育設施是發展體育事業的重要載體，是提供公共體育服務的重要保障，李克強總理在2018年《政府工作報告》明確指出，要“多渠道增加全民健身場所和設施”[1]。《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的指導意見》《全民健身計劃2016—2020》等政府文件，均將人均體育場地面積作為重要的約束性指標和考核地方政府的重要指標[2]。隨著全民健身和健康中國上升為雙重國家戰略，各大城市舉辦各類國際國內體育賽事絡繹不絕，體育設施規劃建設也迎來了高峰期。然而，公共體育設施規劃不僅涉及單體建筑設計問題，而且關乎城市總體空間布局及場館設施的服務半徑，雖然國家和地方政府各項規劃中均包括公共體育設施，但落實保障力度遠不及學校、圖書館和醫院等其他公共服務設施。群眾健身去哪里、家門口運動犯難等話題依舊熱門，體育用地流失、場館設施布局不合理等問題依然突出，如《男子花千萬將垃圾場變足球場被拆》《巢湖體育中心變菜地》《沈陽綠島體育中心被爆破拆除豪華建筑短命》《南京國際賽馬場變身停車場》等報道更是引起社會各界廣泛關注。因此，本文擬就公共體育設施規劃現存問題及其負面影響進行深入分析，以期為規范和完善公共體育設施規劃提供有益參考。

1 公共體育設施規劃的相關意涵

由于研究中“體育用地”“體育設施用地”“體育場地”使用頻次較高，概念較為相近，相關概念認識不清容易造成主觀上的理解偏差，因此有必要廓清三者定義及相互聯系。

體育用地，屬于城市建設用地結構中公共管理與公共服務設施用地類別，是對城市總體空間規劃的反映。《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011）規定，體育用地（A4）為體育場館和體育訓練基地等用地[3]，康體用地（B32）可通過市場化配置賽馬場、高爾夫場等體育服務設施，另外，在居住用地（R）和教育科研用地（A3），根據實際需求適當配置附屬體育設施。《城市公共體育運動設施用地定額指標暫行規定》（簡稱《暫行規定》）作為城市公共體育設施規劃的國家標準，明確指出，體育設施用地是指向公眾開放、供廣大群眾體育鍛煉或觀賞運動競技，以及業余運動員訓練的體育設施及其用地[4]，但不包含各類學校、企事業單位和部隊內部等體育設施，具體為比賽場地、觀眾看臺、相關訓練房用地，以及觀眾集散、聯系道路等附屬設施用地，建設時停車場用地須另行安排。全國第6次場地普查將體育場地定義為專門用于體育訓練、比賽和健身活動的，有一定投資的、公益性或經營性體育設施，包括必要的附屬功能用房[5]。在開展統計時，除比賽區域（劃線區域）可供訓練、比賽、健身活動的有效場地面積，還包括安全區、緩沖區等面積，室內場地也納入統計范疇。

從我國制定的法規政策中有關公共體育設施規劃的相關規定可以看出，部門工作焦點存在差異。法律和行政法規著眼于公共體育設施規劃的戰略性、長遠性問題；規劃系統體育用地涉及用地控制，表達為以體育功能為主導的用地類別以及配套功能的附屬體育設施；體育設施用地呈現為體育系統內部的公共體育設施，單體或組合式的場館設施規劃建設需遵照地市用地總體規劃要求；體育場地微觀靈活，是公共體育設施的基本單元和落腳點。由于三者概念差異，從而出現了場地普查中體育場地面積遠高于規劃部門體育用地指標面積情形，這也一定程度上反映出公共體育設施規劃背離了公眾實際場地需求（見表1）。

表1 公共體育設施規劃建設的政策規范與核心條款Table1 Policy Norms and Core Provisions for Public Sports Facilities Planning and Construction

2 我國公共體育設施規劃的現存問題及主要原因

2.1 我國公共體育設施規劃的現存問題

2.1.1 規劃系統與體育系統標準銜接較差 我國公共體育設施規劃建設標準分為2類：規劃部門技術規范和體育部門控制標準。前者為地方規劃部門以“體育用地”指導編制公共體育設施規劃，通過制定城市規劃管理技術規定、公共服務設施配套標準等貫徹規劃配置要求，重點關注用地標準，如武漢市借

助承辦2019年第七屆世界軍人運動會契機規劃新建了13個場館（地）項目，在公共體育設施規劃層面確定了湖北省奧林匹克體育中心體育館、東西湖體育中心、東湖湖心亭帆船比賽場地等大型體育設施規劃布局。后者是體育行政部門以“體育設施用地”“體育場地”配合《暫行規定》標準，牽頭制定體育發展規劃、全民健身計劃、公共體育普及工程實施方案等文件，提出體育設施類型和數量要求，落實建設實施標準。由于規劃部門執行人均體育用地面積、人均室外用地面積、人均室內建筑面積等指標，而體育部門關注人均體育場地面積、省市區街道各級場館設施類型和運營管理配套政策，兩者關注內容差異較大，銜接性較差，容易產生“體育用地”與“體育場地”分歧，造成體育行政部門和地方政府“爭地”的現象。

2.1.2 非體育用地兼容體育設施難產 從國家政策層面來看，《全民健身條例》《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》《中國足球改革發展總體方案》等政府文件均提倡兼容性用地，鼓勵和支持利用公園、綠地及城市空置場所等因地制宜建設群眾體育設施。《公園設計規范》（GB 51192-2016）明確提出，綜合公園應設置休閑、健身、兒童游戲、運動等多種設施，面積不應小于500 m2；《城市綠地設計規范》（GB 50420-2007）對城市綠地內兒童游戲及成人健身設備及場地的安全、衛生要求作出規定。有學者提出，充分整合公園綠地、住宅區綠地及體育健身活動場地，充分發掘游憩、健身功能[6]。可以說，在非體育用地上建設體育設施應成為我國未來群眾公共體育設施的主要提供方式之一，但研究發現，“兼容性用地”政策在貫徹執行方面至今力度有限。以“男子花千萬將垃圾場變足球場被拆”[7]一案為例，武漢某足球運營公司投資1 200萬元平整廢棄閑置的綠化用地建成8片社區足球場，項目建成運營期間，當地城管部門調查認定該項目涉嫌“非法改變土地使用性質”，以未取得《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》強制拆除圍網及燈桿設備，責令其停止營業。該典型失敗案例反映當前兼容用地缺失配套支持政策和規劃建設指引，難以辦理將綠化與廣場用地（G類）調整為臨時體育用地的相關許可，導致非體育用地兼容體育設施難產。

2.1.3 法規政策分散降低規劃協調性 由于我國“條塊分割”的行政管理體制，關于公共體育設施規劃的保障措施，分散在不同的法律法規和規范性文件中，既存在于《體育法》《公共文化設施條例》和《全民健身條例》等法律法規中，又存在于國務院及相關行政部門發布的規范性文件中，如《國務院辦公廳關于進一步刺激社會領域投資活力的意見》《體育總局、教育部關于加強全國青少年校園足球工作的意見》《住房城鄉建設部辦公廳等關于做好足球場地設施布局規劃建設的指導意見》等。目前，由于缺乏對公共體育設施規劃現行體制的深化改革，與體育設施相關的一系列制度設計依舊缺乏協同性與系統性，帶來政策規范的“碎片化”問題。這種碎片化主要表現在2個方面：（1）部門之間規范不協調；（2）規劃系統內部規范不協調。在涉及多個政府職能部門的公共體育設施規劃制定過程中，容易演變成部門之間的博弈與締約各部門為自身利益最大化而不斷“討價還價”，最終達成共識的場地規劃方式往往選擇折中而非取優，如學校場地開放進程緩慢，居住小區室內外體育場地面積底線失守。規劃系統內部亦存在不協調，如《暫行規定》只重點針對大型體育場館等競技體育設施，缺乏群眾體育設施配置要求；居住區級與小區級體育場地規模界定模糊，配置要求不明確等；公共體育設施專項規劃難與公園、綠地、廣場以及社會福利設施等實現規劃技術銜接，以至于地方新制定的公共體育設施規劃滯留在體育設施改造或改良水平，難以實現重大突破。

2.1.4 權責邊界模糊削弱規劃實施效力 對公共體育設施規劃相關法規政策（見表1）深入分析可以看出，目前我國體育設施規劃建設的權責邊界較為籠統、模糊。《體育法》中有關公共體育設施規劃的法條僅有第45條：縣級以上地方各級人民政府應當按照國家對城市公共體育設施用地定額指標的規定，將城市公共體育設施建設納入城市建設規劃和土地利用總體規劃。該條款要求將《暫行規定（1986年）》作為體育設施建設布局的國家規范[8]，但由于頒布實施較早，至今未更新，隨著政府機構、行政方式、標準規范等各方面的體制改革，使得該標準的法律地位與行政效力趨于模糊，場館的建設類型和規模標準都有了質的提高，難以適應當今國情。而作為專門規范公共文化體育設施發展的《公共文化體育設施條例》，在體育設施規劃條款中使用了大量“應當”這種弱義務、原則性詞匯。如第15條指出：新建、改建、擴建居民住宅區，應當按照國家有關規定規劃和建設相應的文化體育設施；第27條第3款：重新建設的公共文化體育設施，應當符合規劃要求，一般不得小于原有規模。相關規范文件也存在指標內涵混淆情形，如《城市居住區規劃設計規》（GB50180-93（2016年版）中，“文體用地”混用；《城市社區體育設施建設用地指標》（建標〔2005〕156號）屬于行業標準，不具有強制性，約束力度不足，此外，該規范由國家體育總局負責編制，原國土資源部負責監督管理，原建設部負責具體解釋工作，執行主體含糊導致規劃與建設保障效果差強人意。

2.1.5 配套規劃空缺影響后續服務能力 長期以來，我國公共體育設施規劃的焦點主要集中在獨立體育用地選址供給、財政投入和外觀設計方面，如濟南奧體中心“東荷西柳”的設計緊扣市花、市樹，凸顯地方特色，期間城建費用高達1 400億[9]。現階段，城市規劃部門出于節約建設成本和帶動城市新區開發等目的，新建體育場（館）傾向于選址在地價低廉的城市邊緣區域[10]，各場館在運營中均將其功能定位于體育中心，內部缺乏復合化功能設計，其主要功能是為大型體育賽事和競技運動隊服務，而非城市的體育休閑娛樂活動中心或市民休閑活動中心，與城市生活、產業發展脫節。同時，我國大多數場館服務供給仍停留在場地開放的初級階段，周邊缺乏商業用地配套，非賽時難以將人流導入場館，較少場館預留充足用地為二次改建、擴建作準備，配套規劃欠缺直接影響場館人氣和后續發展能力。而國外多數球場都設有豪華餐廳、酒吧、會議設施、豪華包廂、酒店、辦公設施、住宅和零售等服務設施，除了滿足為觀眾提供良好的觀賞體驗外，場（館）在非賽時額外收入也非常可觀[11]。

2.2 我國公共體育設施規劃問題產生的主要原因

2.2.1 頂層設計缺失 城市總體規劃是城市發展的戰略部署和綱領性文件，其主要通過編制控制性詳細規劃（簡稱“控規”）對土地使用性質及其兼容性、容積率、綠地率、公共服務設施等提出具體要求。“控規”中，對獨立體育用地、非體育用地兼容公共體育設施作出了詳盡的控制要求，但該類規劃從屬地方部門規章范疇，通常報市級政府審批實施，法律位階偏低，缺乏強制約束力。而且，應城市發展需要，“控規”每5年需要進行修編，政府為提升土地利用價值，經常出現體育用地轉變為商業用地的情況，如2013年深圳市將福田中心區02-01地塊體育產業用地（原展鵬蓮花山足球場）變更為商業性辦公和商業用地建設商業大樓[12]。“控規”中，非體育用地附屬體育設施主要以服務半徑和人均指標作為編制依據，已有規劃體育設施的選址和規模類型要求不嚴，多數城市僅規劃設置體育健身場地等單一功能場地，而非專項體育場館、體育活動中心等高質量室內場館，刺激感、新鮮感和吸引力明顯不足[13]，缺乏對社區級公共體育設施的管控與引導，以致公眾身邊場館設施漸感缺乏。

2.2.2 決策機制缺位 公共體育設施規劃是優化地區場館設施的前提，是滿足公眾美好生活需求的關鍵要素，因此，科學的決策體系是保證場地設施合理布局的先決條件。然而，在當前公共體育設施規劃方案的制定與組織程序中，哪些部門和人員能參與規劃決策，參與深度如何均由規劃、體育行政部門決。同時，行政部門在決策咨詢時，意見采納常具有明顯偏向性，與行政部門持不同觀點的意見會被屏蔽，如有學者在某市公共體育空間布局規劃中提出，政府不應該好大喜功專注大型體育場館建設，而應加強群眾周邊中小型全民健身中心建設，但這些觀點不受領導歡迎，之后就較少讓其參與規劃討論。雖然，規劃由多部門共同參與制定，但多數情況下仍是遵從行政部門及其領導人的構想與理念，大部分人在規劃技術與專業方面為其背書，同時普遍缺乏征求社會意見，場館設施選址建設并不是建立在科學測算與城市中長期發展的綜合分析基礎之上，而是決策在“拍板”的一念之間，從而容易導致規劃決策失敗。

2.2.3 多方論證缺乏 公共體育設施規劃程序中，智庫專家的參與有利于提高規劃質量，但是當前公共體育設施規劃制定程序和組織機制專業性欠缺，評審的專業性有待提高。首先，從制定程序來看，地方專家智庫中鮮有場館設施規劃建設領域的專家，即使存在也難以確保全程深度參與規劃論證。而通常情況下，規劃制定單位往往在征求草案意見時方才召集專家、學者參與論證，專家需在短時間內研讀規劃草案文本并提出建議，實際上難以結合地方實際提出頗具深度的意見。其次，由于草案征求意見會議并非嚴格意義上的質詢會議，專家意見并未公開，規劃制定部門無需嚴格回應專家意見，即便專家提出的建議與規劃制定部門理念和利益不符，相關建議亦難以被政府部門采納，使得專家參與規劃論證的的實際作用被削減。最后，多數方案論證僅停留在“規劃文本”層面，對場館設計類型、周邊人口密度和公眾健身設施需求等多方論證調研考察不充分，難以確保公共體育設施規劃論證的客觀性。

2.2.4 經濟利益驅使 目前，多數城市仍有大量建設年代較早的場館設施位于城市中心區域，而隨著我國城市化進程加快，中心城區可利用土地空間愈加稀缺，土地資源寸土寸金，體育用地與商業用地、綠化用地之間的博弈日趨激烈。因此，地理位置優越、占地面積大、地面建筑少、拆遷難度和征地成本較低的市區老舊場館成為各方集矢之的，導致中心城區場地設施被不斷蠶食。地方政府在城市更新過程中受GDP影響，為了追求經濟利益不乏選擇漠視場館公益屬性，通過招拍掛或協議出讓方式有償轉讓土地使用權，獲得大筆財政收入，同時藉詞增加就業、提升城市形象為名將城區體育用地調整為商業用地，如2012年蘭州市政府將地處繁華地段的蘭州市體校改建為萬達廣場[14]，錦州搬遷市中心體育場，進行住宅開發。此外，居住用地附屬體育設施也是侵占公共體育設施的重災區，開發商或物業公司為尋求利益最大化，往往無視國家法律規定，擅自更改規劃設計和投入使用的體育場地，用作停車場、車庫、倉庫、辦公樓出租以謀私利，嚴重侵害公眾合法權益。

2.2.5 部分標準滯后 各類標準規范是公共體育設施規劃的基礎與前提，《城市公共設施規劃規范》（GB50442-2008）作為城市公共設施規劃用地的參考依據，沿用原《城市用地分類和代碼》（CJJ46-1991）體育用地（C4）標準，而原標準中體育場館用地（C41）中的賽馬場、溜冰場、跳三場、摩托車場、射擊場和水上運動的陸域部分等用地已納入《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）康體用地（B32）范疇，既有規范滯后于規劃用地分類標準的更新，與實踐脫軌。《城市社區體育設施建設用地指標》（建標〔2005〕156號）提出籃球、排球、足球、門球和乒乓球等19種場地配建選擇；《城市居住區規劃設計規范》（GB 50180-93〔2016年版〕）提出居民運動場、館，居民健身設施（含老年人戶外活動場地）等配建標準。“六普”統計顯示，我國排名前5的體育場地分別是籃球場、全民健身路徑、乒乓球場、小運動場和乒乓球房（館），數量占75.99%[15]，而鄰國日本排名前5的場地為體育館、多功能運動場、室外游泳場、室外網球場和棒球場[16]，場地規劃質量差距明顯。當前，我國全民健身開展已經不單局限于體育館、體育場、訓練場等大中型體育場館，中小型全民健身中心、社區體育公園、社區活動中心、健身廣場等多樣化室內場地逐漸成為承載全民健身的空間載體，現有體育設施供給已滯后于居民多樣化的健身需求[17]。

3 公共體育設施規劃問題引發的負面影響

3.1 侵害公民健身權利

按照《物權法》的規定，“屬于國家所有即全民所有”，從理論上來看，無論是大型體育場館還是大眾健身場地設施，不論是否隸屬體育系統，還是從屬其他相關部門，所有公共體育設施的法律地位應該是平等的，并無高低之分。但從工作實踐窺探，當前地方政府普遍熱衷于建設大型體育場館，對中小型體育場（館）未能引起足夠重視[8]。據統計，2014—2017年，中央大型體育場館補助資金共計發放近35億元[18]，這些資金就足以規劃建設一大批中小型場館設施，現在人為將公共體育設施切割為大型場館和大眾健身場地，大型場館可以獲取巨額的財政支持與補貼資金，全民健身場地設施則面臨維修無人問津以至閑置破敗的窘境。公眾（尤其是弱勢群體）健身訴求難以得到真實表達，政府多以健身路徑等單一設施臨時填補場地的缺失責任，嚴重違背“以人為本，以人民的需求為導向”[19]的核心價值觀。黨的“十九大”報告提出，要堅持在發展中保障和改善民生，增進民生福祉是發展的根本目的，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊，民生短板、促進社會公平正義[20]。但從公共體育設施規劃來看，大眾健身場地（設施）難以取得與大型體育場館平等的規劃地位，難以公平保障公民健身權利。

3.2 體育用地流失嚴重

早期規劃建設在中心城區的場館設施由于單位改制、廠房搬遷等歷史原因疏于維護和管理，政府部門也未做好二次規劃利用，無奈用作停車場和臨時經營場所維持生計，以至體育場館日漸衰敗，而場館設施年久失修、環境混雜，已不再適合開展健身活動，企業也不可能再次投入資金進行維護，場館亟待重新規劃，重新發揮健身功能，如武車體育場由于武漢車輛廠搬遷，體育場變成集貿市場、停車場，居民體育“自留地”面臨喪失危機。更加嚴峻的是，存在“政府違規”行為，如北京市平谷區以城區改造為由，擅自拆除區體育局所屬13 592 m2體育場館設施建設商業樓群；通州區為改造大運河，擅自拆除包括10 000 m2的健身廣場及若干個足球場、籃球場和門球場等[21]。上述地區既未組織征求專家意見和報上一級人民政府批準，也未按《體育法》規定“先行擇地新建償還”，而新場館規劃論證周期較長，何時建成遙遙無期，此類現象頻繁發生，無形中造成了大量體育用地流失。

3.3 引發不良價格競爭

合理規劃公共體育設施有利于優化城市公共空間。然而，由于我國體育系統、教育系統和社會場館之間缺乏信息溝通，多數省會城市既有隸屬體育系統的奧體中心、體育中心和全民健身中心等場館，又有隸屬教育系統的高等院校和中小學場館，此外還有區級體育活動中心和文化活動中心[22]，容易釀成場館設施服務半徑重疊，局部場館設施過于集聚現象，不但不能更好地發揮政府作用和市場在資源配置中起決定性作用，還容易干擾健身服務市場的正常價格秩序，引發不良價格競爭問題。這些場館同時享有所在系統的各項支持政策，如事業單位性質場館，水電氣熱等能源費用可按照行政事業標準繳納，承擔的運營風險較低，部分高校游泳館對外開放僅收費10元/人次，籃球館對外開放10元/人次，而社會上正常的游泳館收費價格是30元/人次，室內三人制籃球場200元/h，對社會場館產生了明顯的擠出效應。價格是市場競爭的核心要素，場館空間契合度會對市場競爭產生重要的影響，規劃不當容易使場館服務價格偏離正常軌道[23]。

3.4 設施價值難以發揮

社會效益與經濟效益統籌兼顧是公共體育設施規劃發展的最高目標，但我國體育場館通常體量較大，多數由地方政府拿地出資建設，90%左右的公共體育場館由各級政府下屬的事業單位運營管理，烙下深刻的公益屬性標簽。而投資金額動輒上億，甚至幾十億元建成的場館，坐擁上萬席位，適合開展各類大型活動，但事業單位管理體制下場館活動開發能力不足，賽事資源積累有限，缺乏與專業機構合作辦賽，一年內難得舉辦幾場大型活動，實現盈利困難。日常運營主要面向群眾性健身活動，與投資規模小、功能靈活的中小型全民健身中心功能相差無幾，大材小用，嚴重背離了場館以舉辦體育賽事為核心的價值規律。與此同時，農民體育健身工程、雪炭工程等供給不對稱，未能精細區分農村年齡結構、鍛煉人群以及項目需求，尤其是農村地區人口空心化率較高，即便是建好乒乓球、籃球等場地設施，但受消費觀念影響較少購買籃球、乒乓球拍等器材，加之后續管理維護不足，意外事故時有發生，場地設施規劃初衷和使用價值難以體現，進一步加劇了公共體育設施供需矛盾。

4 應對策略

4.1 厘清城市總體規劃與公共體育設施專項規劃技術銜接，建立體育用地保障機制

當前，城市公共體育設施空間專項布局規劃多由體育部門主導編制，缺乏必要的設計規范與法定要求，尚未與國土、規劃、綠地和園林等形成“多規合一”機制。因此，有必要理順各項規劃的編制周期、內容及深度限定，厘清公共體育設施專項規劃與法定城市總體規劃的技術銜接，尤其是要落實控制性詳細規劃中對獨立體育用地和其他土地性質兼容體育設施的控制要求。因此，建議將城市公共體育設施空間規劃用地納入城鄉規劃主管部門“一張圖”進行管理，嚴格控制已有體育用地或設施布點規劃，規范體育用地的審批、建設、修改等程序。原則上，不得調整為其他用地，在特殊情況下確需對體育用地或設施點進行調整時，須組織專門論證且經市級主管部門和體育部門會審意見，通過正常程序申請相應的規劃調整，并嚴格按照法律規定先行擇地新建場館，建立體育用地保障機制。

4.2 制定非體育用地兼容體育設施工作指引，充分整合用地資源

國家政策鼓勵利用公園綠地、廢舊廠房、社區空置場所等閑置資源建設體育設施。但由于后續發展中配套政策跟進不足，缺乏具體體育設施規劃建設工作指引，兼容用地難產，社會資本在投資體育場地時容易產生用地障礙，出現《建設用地規劃許可證》《建設工程規劃許可證》等合法手續難辦的難題。現實可行的路徑是，由體育部門整合非體育用地中的兼容體育設施，建立發展改革、建設、規劃、文化、園林、教育和體育等多部門共建共享的公共體育設施的合力機制，結合區域人均體育用地發展指標和公眾健身需求，采用“點狀供地”方式研究出臺《非體育用地建設公共體育設施規劃工作指引》，就實際操作中迫切需要解決的土地使用權取得方式、布局選址優化、場館設施規模與類型以及服務半徑加以指導，明確利用臨時用地、閑置地、廢棄地、社區空置場所和老舊商業設施等建設公共體育設施的規劃建設審批簡易手續、建設要求和保障措施，搭建“一站式”推進平臺。

4.3 借體育法修改契機，完善公共體育設施開放使用政策

《體育法》明確提出，“將城市公共體育設施建設納入城市建設規劃和土地利用總體規劃”，這為各系統公共體育設施統一規劃提供了基本改革方向。盡管各系統對公共體育設施認識還存在差異（具體僅指“體育用地上的場館設施”為公共體育設施，還是包括文化、綠地、公園和教育科研等劃撥用地中的場地設施），但是其他系統的場館設施數量、規模逐漸豐富，而承擔的全民健身義務非常有限。因此，建議借助國家正在修改《體育法》的契機，修改現行公共體育設施規劃建設和對外開放的制度設計，只要是政府投建的體育場館或社會力量投建的公益性體育設施項目，符合條件的全部統一納入城市公共體育設施對外開放范疇，以解決過去場館閑置與公眾健身場所不足并存的矛盾。此外，重點對于教育系統缺乏體育館、游泳館等高質量室內場地設施等問題，建議體育系統場館結合周邊學校體育課程時段特點，將學校難以開展的游泳和時尚體育課程引入場館，與相關部門配合建立運動項目實踐基地，既可以提高場館利用率，培育體育消費市場，又能為公共體育設施開放使用消除障礙。

4.4 加強部門專項規劃協調力度，落實體育設施建設要求

體育設施發展應充分結合教育、文化、綠化等社會事業共同發展，統籌安排、混合使用。針對各系統部門在場館規劃建設時各自為政和隸屬管轄差異，需加強現行各部門專項規劃的協調力度，劃分政府各部門責任邊界，從政策上加強全民健身與其他公共政策的優勢互補。在城市用地規劃中，設計體育設施與同一級別、功能和服務方式類似的公共服務設施集中組合設置，如與文化娛樂設施、公園綠地等結合，加強用地集聚效應。同時，教育、文化、園林綠化等部門均有規劃體育設施的相關政策規范，但從自身利益出發，不愿意或減少建設體育設施，體育行政部門作為公共體育設施的主管單位，應積極爭取各部門支持，引導各部門將場地發展目標融入年度工作計劃，主動投入全民健身和健康中國建設，加強公共體育設施建設協調力度，促成落實公共體育設施建設，創造多樣化的體育活動空間。

4.5 細化體育場館配套規劃，配套商業用地，增強服務能力

我國體育場館普遍缺乏中長期發展規劃，多數大型場館服務內容僅限于場地開放，消費者服務體驗明顯不足。而我國眾多縣級以上體育場館無論從規劃設計、建筑體量還是承載能力等方面來看，已具備打造體育服務綜合體的基礎條件。因此，根據當前國家政策和場館發展趨勢，建議加快體育場館功能改造，細化配套功能，推進城市體育綜合體建設工作，改建現有各級場館發展體育綜合體。大型體育館應特別注意對地板進行可拆裝式改造，積極擴建經營屬性較強的室內空間，滿足各類型活動對場地的要求，全方位提高場館經營管理效益；同時建議在新建場館周邊配套商業用地，增強周邊人氣，增強服務能力，以“組合拳”式發展模式打造城市休閑娛樂中心，避免因前期片區基礎設施建設薄弱，影響場館利用率。