鄉村振興戰略 擘畫田野新希望

文|李國祥 中國社會科學院農村發展研究所 研究員

改革開放四十年來，我國三農取得的歷史性成就舉世矚目。而今，三農工作也遇到一些“成長的煩惱”。人們普遍關心：中國農業農村現代化的方位何在？路該怎么走？

以習近平同志為核心的黨中央著眼全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的奮斗目標，著力推進農業農村現代化、提升億萬農民獲得感幸福感，提出實施鄉村振興戰略，為新時代三農發展指明了新方向、繪就了新藍圖。

與往年側重公布實施惠農政策送“大禮包”相區別，2017年底召開的中央農村工作會議聚焦實施鄉村振興戰略，明確實施鄉村振興戰略的重大問題、目標任務、基本原則和道路，釋放的強烈信號是要從體制機制改革創新上根本解決三農問題，這為2018年和今后一個時期農村工作指明了方向和推進步驟與重點。

實施鄉村振興戰略，需要更新思路，從體制機制上尋求治本之策

隨著我國現代化的不斷推進，農業農村不斷發展，農民生產生活條件持續改善，特別是十八大以來，我國農業發展邁上新臺階，糧食生產能力穩定地超過6億噸水平；新型農業經營主體不斷成長，農村新產業新業態蓬勃發展。城鄉居民收入差距持續呈現出不斷減小態勢，脫貧攻堅成效顯著，農村絕對貧困的人口越來越少。農村基礎設施建設提檔升級，基本社會服務顯著改善，城鄉發展一體化新格局初步形成。

我們在充分肯定農業農村農民面貌正在發生積極變化的同時，必須看到

對我國三農問題的復雜性和艱巨性必須要有客觀認識。隨著我國一系列惠農強農富農政策的實施，部分三農問題得到解決的同時，又出現新的問題。如何從根本上解決三農問題，克服政策的負面效應？這需要更新思路，從體制機制上尋求治本之策。

有效實施鄉村振興戰略，強化改革手段和措施，破除體制機制障礙，激活主體、激活要素、激活市場，這才能夠從根本上解決我國三農問題。

我國曾經對糧棉油糖實施托市收購政策，這對于保護農民利益促進農民增收發揮過作用，但是帶來的市場扭曲效應，特別是國內收購市場價格高帶來的進口沖擊和國內庫存居高不下等問題難以避免，使托市收購政策越來越不具有可持續性。我國曾經實施高產創建政策。為了實現高產，往往忽略了農業資源環境，甚至帶來了農業生態系統的破壞。諸如此類的政策，都需要反思和調整，甚至放棄。

客觀來說，日本在現代化進程中吸取了歐美等國家現代化進程中的“羊吃人”教訓，比較注重農民利益的保護，是較早推進鄉村振興運動的國家之一。為此，日本通過財政投入，雖然促進了鄉村基礎設施的現代化，提升了鄉村風貌，比如日本長期實行農產品高進口關稅保護，是世界上農產品價格最高的國家，但這些都未能阻止鄉村青壯勞動力流失、人口高齡化、農地荒棄等態勢。日本鄉村勞動力高齡化是世界上罕見的。日本鄉村振興運動之所以沒有完全成功，與鄉村土地私有制和長期阻礙城鄉要素流動特別是資本下鄉等體制直接相關。

綜合國內外解決三農問題的各種途徑，比較優劣點，都要求新時代我國解決三農問題要從體制機制上尋求突破，要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，走中國特色社會主義鄉村振興道路。

實施鄉村振興戰略，必須優先制定鄉村振興戰略規劃，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動

實施鄉村振興戰略，必須要優先制定鄉村振興戰略規劃。十九大提出實施鄉村振興戰略以來，從中央到地方，各級都正在抓緊制定鄉村振興戰略規劃。通過鄉村振興戰略規劃，中央將出臺實施鄉村振興戰略的行動方案和政策措施，地方將推出實施鄉村振興戰略具體方案和舉措。中央農村工作會議提出要強化鄉村振興規劃引領，制定國家鄉村振興戰略規劃，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動。

制定鄉村振興戰略規劃，從容建設，不刮風搞運動，國家必須對實施鄉村振興戰略確定的目標任務和基本原則全面深入把握。

鄉村振興戰略目標任務與國家“兩個一百年”奮斗目標完全契合。十九大報告指出，到2020年要決勝全面建設小康社會，到2035年要基本實現現代化，到2050年要全面建成現代化強國。按照這些重要時間節點，中央農村工作會議相應提出到2020年鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年鄉村振興取得決策性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。這既是對農村工作提出的明確要求，也是向全黨全國人民發出的動員令，更是向農村工作者下達的指令。

回顧過去，農業農村農民曾經在我國現代化進程中作出過重要貢獻，為全國人民解決溫飽問題提供了充足豐富的農產品，為國家工業化積累了必不可少的資本，轉送了大量青壯勞動力，帶來國家發展的人口紅利，還為城鎮化讓出稀缺的土地資源，為城鎮“土地生財”創造了條件。計劃經濟時代，農民主要通過“剪刀差”貢獻國家。市場經濟條件下，鄉村優質資源不斷地流向非農產業和城鎮。

新時代如何定位農業農村農民在國家中的地位？實施鄉村振興戰略，不僅讓鄉村在經濟社會等多方面充分發展，確保農業為經濟社會提供更加有力支撐，為農民謀求福址，而且使我國經濟社會發展更加協調和平衡，補齊鄉村在全面小康社會中的短板，縮小城鄉差別，并讓鄉村在新時代更好地貢獻國家現代化。

中央農村工作會議明確提出要讓農業成為有奔頭的產業，農民成為有吸引力的職業，農村成為安居樂業的美麗家園。實施鄉村振興戰略，產業興旺會使農業比較效益明顯提高，農業國際競爭力更強，農村一二三產業更加融合發展，經濟更加繁榮；生態宜居、鄉風文明和治理有效會使鄉村更加美麗，更具有吸引力，促進市場優質資源要素流向農村；生活富裕意味著農民增收渠道更多，會有更多的獲得感、幸福感和安全感，生活水平更高，讓農民充分分享中國特色社會主義現代化成果。

長期以來，我國把保障農產品供給和實現農民收入持續較快增長作為三農工作的最重要的兩大任務。其中，保障農產品供給，最重要的是確保國家糧食安全。實現農民收入持續較快增長最迫切的任務是拓寬農民增收渠道。盡管進入新時代，農情和解決三農問題的一些思路有所變化，但是把農業大國建設成為農業強國和持續保持農民收入較快增長仍然是實施鄉村振興戰略不能丟棄的任務。

鄉村振興，特別是產業興旺，應能夠提高農業質量效益競爭力，能夠增強農民就業增收能力，為實現鄉村繁榮、農民富裕創造物質條件。提高農業質量，是為了更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。提高農業效益，直接目的就是為了讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業。提高農業競爭力，直接目的就是為了更好地抵御國際市場沖擊力。

鄉村發展非農產業，與城鎮發展非農產業，應該有明顯的區別，它應該盡可能地與農業相關，與農業緊密關聯，在提高農業質量效益競爭力方面發揮積極作用，能夠成為農民增收的最重要渠道。當然，未來我國可能會有一些特色小鎮的產業興旺與農業關聯性不是很高，直接目的就是提供更多的農民就業機會，擴大農民增收渠道。

近日召開的中央農村工作會議提出實施鄉村振興戰略要堅持黨管農村工作、農業農村優先發展、農民主體地位、鄉村全面振興、城鄉融合發展、人與自然和諧共生、因地制宜循序漸進等基本原則。

值得進一步說明的，在現實生活中，要真正堅持農民主體地位原則，必須對現階段我國農民的界定有一個清醒的認識。長期以來，我國農民主要是指戶口登記中農業戶口的成年人。農民是從“身份”對一個人的判定。隨著大量農業勞動力轉移到城鎮就業，人戶分離現象越來越普遍。用農業戶口作為農民認定的標準，越來越不適宜。然而直到今天，人們仍然習慣把從農村轉移到城鎮非農產業的從業人員稱之為農民工，即使在城鎮出生成長的仍然保留“農業戶口”的城鎮產業工人稱之為新生代農民工。未來農民主要包括兩方面內涵：一是農業的從業人員，二是農村居住的人。隨著我國戶籍制度改革的深化和城鄉融合發展的推進，農民認定將徹底與戶口脫鉤。

堅持農民主體原則，應該是以未來的農業從業人員，或者未來的鄉村居民及其家庭的基本生活需求和美好生活需求為出發點和落腳點制定鄉村振興戰略。當然，這并不意味著完全不考慮現階段的農民工需求。當今的農民工，未來可能會回到鄉村就業或者創業或者生活。

堅持農民主體原則，明確了推進鄉村振興的實踐者應主要是農民，是居住在農村的居民，是愿意回鄉下鄉的創業就業人員。實施鄉村振興戰略，必須調動廣大農民積極性，激勵更多的鄉村建設者開拓進取，這要求必須增加更多的制度性供給，推行更有針對性的政策措施。

實施鄉村振興戰略，要以問題和任務為導向，以原則為底線，積極探索創新，強化制度性供給

實施鄉村振興戰略，既是我國解決三農問題而實行的惠農強農富農政策的繼承和發展，更是從體制機制上加大改革力度，在深刻認識新時代農情基礎上，把握鄉村振興戰略目標任務和基本原則，以問題和任務為導向，以原則為底線，積極探索創新，強化制度性供給，為實施鄉村振興戰略創造不竭動力。

堅定實施鄉村振興戰略，必須進一步加快城鄉融合發展，進一步鞏固完善城鄉一體和相互融合的基礎設施，縮小并最終消除城鄉間和農村地區間社會基本服務差距。多年來，通過以工補農、以城帶鄉，統籌城鄉發展和城鄉發展一體化，我國鄉村基礎設施建設持續加強，農村人居環境明顯改善，基本社會服務不斷向鄉村延伸，不僅多數公共品和公共服務已經在鄉村實現了廣覆蓋，而且鄉村道路等公共品和教育文化等部分公共服務供給正在提檔升級，這些變化充分表明新時期國家推進城鄉協調發展優先實現公共品供給和公共服務均等化取得了明顯成效，需要堅持。2018年中央農村工作會議提出各級黨委和政府要支持工業農業一起抓、堅持城市農村一起抓，在公共財政投入上優先保障，在公共服務上優先安排，將農業農村優先發展的要求進一步落到實處，這是構建城鄉融合發展體制機制的必然要求。

深化農村土地制度改革，實行土地所有權、承包權和經營權三權分置，完善承包地“三權”分置辦法，穩定承包權，第二輪土地承包到期后再延長30年。穩定承包權，促進農村勞動力更加合理地在城鄉和工農之間流動，促進小農戶有機地融入到現代農業發展中，健全利益聯結機制，從而形成新型農業經營體系。

土地承包期再延30年與農業適度規模經營之間是什么關系？無論從理論上，還是在實踐中，土地承包期與適度規模經營之間并不是簡簡單單的關系，更不是一一對應關系。土地承包期限是作為農村集體成員的農戶獲得承包經營權的期限。在我國農村承包土地“三權”分置安排下，土地經營權是可以獨立存在的。放活經營權，讓擁有承包地但不再依賴農業家庭經營收入的農民放心流轉土地。只要獲得經營權，就可以集中土地發展適度規模經營。承包期限并不構成土地規模經營發展的約束因素。農村土地二輪承包到期后再延30年，與農業適度規模經營發展是完全相容的，是不沖突的。當然，要讓農村土地二輪承包到期后再延30年在現實生活中成為推動農業適度規模經營的積極力量，還需要完善配套的改革和政策。

針對實施鄉村振興戰略發展新產業新業態和基本建設用地不易獲得的難題，要清除體制機制障礙，改進耕地占補平衡管理辦法，把實施鄉村振興戰略所需要的合理土地供給放在優先的位置，優先保證用地指標。

針對新型農業經營主體在發展鄉村產業中遇到的融資難融資貴難題，要健全適合農業農村特點的農村金融體系，強化金融服務方式創新，提升金融服務鄉村振興能力和水平。在深化農業補貼制度改革的進程中，重點將支持農業適度規模經營的補貼資金用于政策性農業擔保體系建設，當務之急是加快財政支持為主的農業信貸擔保公司向市縣延伸，發揮財政支農的乘數效應，放大財政投入效應，解決實施鄉村振興戰略面臨的資金不足問題。在加強農村金融信用體系建設的同時，應拓寬鄉村產業發展融資抵押擔保范圍，支持金融部門開展農業設施設備抵押貸款和生產訂單融資。深化農業保險改革，積極發展政策性農業保險，拓展農業保險覆蓋自然災害、新技術應用和市場價格波動等主要風險源，提高可以補償全部農業生產成本的保險補償水平，促進新型農業經營主體和適度規模經營持續發展。

完善農業支持保護制度，要改革完善財政補貼政策，更加注重支持結構調整、資源環境保護和科技研發等，探索建立糧食生產功能區、重要農產品生產保護區的利益補償機制。要深化糧食收儲制度和價格機制改革，最低限度降低財政補貼的市場扭曲效應，減少對市場的直接干預，保護生產者合理收益，為鄉村產業興旺營造公平競爭環境。

中央農村工作會議聚焦鄉村振興戰略，對實施鄉村振興戰略進行全面部署，意味著2018年及今后一個時期我國農業農村工作的總抓手是實施鄉村振興戰略，無論是農業農村科技工作，還是其他方面的工作，都應將思想統一到中央的部署上來，確保鄉村振興不斷取得積極進展。