“營改增”對中央與地方利益博弈的影響

(蘇州大學 東吳商學院 江蘇 蘇州 215021)

2012年1月1日起，交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)營改增試點在上海正式開展。2016年5月1日生活服務業(yè)、金融業(yè)、建筑和房地產(chǎn)業(yè)納入營改增試點范圍，至此營改增基本完成。“營改增”大范圍開展對中央和地方的利益博弈產(chǎn)生了重大的影響。正確分析“營改增”對中央與地方利益博弈的影響，對推進“營改增”順利進行、完善我國財稅體制等方面具有重要有意義。

一、“營改增”前后地方政府的可控收入項目分析

(一)中央與地方的主要收入概述

分稅制是與市場經(jīng)濟以及公共財政相適應的財政管理體制。改革前，增值稅為中央與地方共享稅種，國內(nèi)增值稅收入的75%歸中央政府，25%歸地方政府；進口環(huán)節(jié)的增值稅收入則全部歸中央政府所有。除鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅歸中央政府外，其余營業(yè)稅均歸地方政府所有，因而營業(yè)稅是地方財政收入的主體稅種。

“營改增”將地方政府的主體稅種變?yōu)橹醒肱c地方的共享稅種，且地方政府只能分得改動后稅種收入的25%，地方政府將面臨收入減少的問題。由于從營業(yè)稅上獲得的收入減少，理性的地方政府會通過增加其他的可支配收入項目來增加收入。

(二)影響中央與地方收入的因素分析與其可控收入項目的確定

在現(xiàn)行稅制下，除營業(yè)稅和國內(nèi)增值稅的25%外，歸地方政府所有的收入項目為：企業(yè)所得稅，個人所得稅，房產(chǎn)稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，城市維護建設稅，耕地占用稅，資源稅，契稅，煙葉稅，車船稅，印花稅，非稅收入。在這些收入項目中，企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅、城市維護建設稅等項目，由于客觀經(jīng)濟因素決定了其征稅對象大小，政府依據(jù)固定稅率征收，其征收額大小受政府控制的程度較低，故將其列為政府無法支配的收入項目。另外的一些諸如車船稅、煙葉稅、其他稅種收入等項目由于其收入較少，為了分析簡單，亦不將其列入政府的可支配收入項目。在確定了政府的可支配收入項目之后，為了分析各可支配項目對政府財政收入的重要性，我們來分析各個可支配項目收入占財政收入的比例。

“營改增”于2012年開始推行，為分析“營改增”前后地方政府可支配收入項目發(fā)生的變化情況，我們將“營改增”實施前的2011年作為分析對象。2011年地方政府財政收入總額為52547.11億元，其中營業(yè)稅收入為13504.44億元，占其財政收入的25.7%；國內(nèi)增值稅5989.25億元，占其財政收入的11.4%。政府可以通過各種手段促進收入增加的收入項目(房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、資源稅、契稅、非稅收入)總額約占地方財政收入的38.5%。

2011年中央政府財政收入為51327.32億元。我們認為國內(nèi)增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅主要受客觀經(jīng)濟因素的影響，中央政府無法單獨控制這些稅種的稅源變動狀況，但是政府可以通過各種手段促進車輛購置稅、關(guān)稅、非稅收入等的增長，這些項目相加約占中央政府財政收入的14.3%①。

二、“營改增”對中央與地方利益博弈的影響

我們已經(jīng)假定政府無法單獨控制增值稅與營業(yè)稅的稅源，從而將政府的行為選擇限制在其可控制的收入項目上(即假定增值稅與營業(yè)稅為一個常量，而可控收入項目則具有較大的變動空間)。由于營業(yè)稅與增值稅的稅源與客觀經(jīng)濟增長狀況聯(lián)系密切，事實上，在編制預算之前，政府可以根據(jù)對國民收入的預測狀況，合理的估計出營業(yè)稅與增值稅的收入狀況，因此將營業(yè)稅與增值稅設為常量，在經(jīng)濟意義上也容易理解，該常量代表政府事前對該稅種收入的估計值。在此基礎上，政府可以通過各種手段調(diào)控可支配收入項目有較大幅度的變動。

假定中央政府的財政收入為y1，地方政府的財政收入為y2，V1為由中央政府所得的國內(nèi)增值稅，V2為由地方政府所得的增值稅；X為政府不加政策干預時可支配收入項目的收入；B為營業(yè)稅；T1中央政府的其他收入項目，T2為地方政府的其他收入項目；TR為中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付。則根據(jù)以上分析，可設定中央與地方政府的收入模型為：

y1=V1+d1X+T1-TF

y2=V2+B+d2X+T2+TF

其中d1、d2代表可支配收入項目的彈性，即政府在施加干預后能促進可支配收入項目發(fā)生多大程度的變動。通常認為d>0,即政府通過各種措施促進可支配收入項目的稅源增加，從而增加可支配收入項目收入，但不采取措施抑制可支配收入項目的增長(d=d1、d2)。

為了分析的方便，另設V為國內(nèi)增值稅總額，則V1=0.75V，V2=0.25V。則上述模型變?yōu)椋?/p>

y1=0.75V+d1X+T1-TF

y2=0.25V+B+d2X+T2+TF

值得注意是，T1、T2(其他收入項目)是指船舶噸稅、證券交易稅等對財政收入貢獻較小的稅種，由于其收入很少，為了分析方便，將其忽略，則收入模型進一步簡化為：

y1=0.75V+d1X-TF

y2=0.25V+B+d2X+TF

以幾何圖形表示上述模型，

其中y1、y2為“營改增”之前中央政府和地方政府的財政收入，這兩條線與45°線分別相交于A、B兩點，表示在“營改增”之前中央政府與地方政府的收支平衡點?！盃I改增”將地方政府的主體稅收來源(營業(yè)稅)變?yōu)橹醒肱c地方政府的共享稅種，且中央享有這部分收入的75%，地方享有這部分收入的25%，因此y1向上平移，代表中央政府收入增加；y2向下平移，代表地方政府的收入有較大幅度的下降。平移后的兩條線分別記為y1′、y2′，這兩條線與45°線交與A′、B′兩點，代表“營改增”之后中央政府與地方政府的收支平衡點。

由于在一定時期內(nèi)，政府的開支會隨時間推移逐步增加，即使收入減少，由于事權(quán)不變，支出在一段時間內(nèi)不會降低。上圖中F代表“營改增”之后，地方政府收入減少、支出不變形成的赤字。在假定其他因素都不變的情況下，為了促進財政收支平衡，地方政府會促使可支配收入項目X由C增長至D。由于地方政府的可支配收入項目主要是房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、資源稅、契稅、非稅收入等，結(jié)果就是房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展、資源消耗加快、非稅收入增多等。由于這些產(chǎn)業(yè)并非未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，且諸如土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)具有不可持續(xù)性，非稅收入增加則導致納稅人對政府財政監(jiān)管的困難增加，這些因素疊加最終將導致國民經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量下降。

三、關(guān)于完善“營改增”的政策建議

(一)增加中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付

針對“營改增”造成的地方財政收入下降的局面，一個潛在的解決措施是增加中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付。如果增加的轉(zhuǎn)移支付等于“營改增”之后地方政府收入減少的部分，則地方政府的收入將維持不變，在維持收支平衡的情況下，地方政府促使可支配收入增加的動機將下降。

(二)加強對地方可控收入項目的監(jiān)督管理

如上文分析，在收入減少的情況下，地方政府將通過增加可控收入項目來保證正常的財政開支。為防止地方政府增加可控收入項目帶來的一系列問題，必須加強對地方政府可控收入項目的監(jiān)督管理。

(三)完善財稅管理體制，培養(yǎng)地方主體稅種

為保證“營改增”的順利推進，必須加快財稅管理體制改革。在正確定義中央與地方政府的職責范圍的前提下，重新按稅種劃分中央與地方的財政收入。此外，應當借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過試點開征財產(chǎn)稅，將財產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種。

【注釋】

①以上數(shù)據(jù)均來源于《國家統(tǒng)計年鑒2012》

[1]董仕軍、黃明錦、季曉瑋.“營改增”對廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的影響及政策建議[J].經(jīng)濟研究參考,2013.11

[2]常晉.“營改增”對交通運輸業(yè)的稅務影響及對策研究[J].中國外資，2013.02

[3]諸葛丹.“營改增”對上海交通運輸業(yè)的影響及對策[J].財會研究，2013.02

[4]孫巧平.營改增試點對物流企業(yè)的影響及對策[J].經(jīng)濟論壇，2013.03