失地農民戶籍制度改革的必要性分析

(湘潭大學公共管理學院 湖南 湘潭 411100)

一、是加快城鄉一體化建設的重點領域

推動城鄉一體化進程，加快構建城鄉一體化發展體制機制，必須加快戶籍制度改革。我國戶籍制度造成了城鄉對立的格局，限制農村人口向城市的非農化轉移，把農民束縛在土地上，農村逐漸成為城市工業部門的生產要素來源地，為城市建設完成原始積累，也由此形成了現代工業部門與傳統農業部門的差距，城鄉二元的經濟結構逐漸形成；與此同時，隨著工業和農業兩種生產方式衍生出的工業部門和農業部門、由兩種戶籍類型形成的兩種身份和兩種社會地位以及社會管理方式差異化的出現，城鄉二元政治結構形成；伴隨著城鄉二元經濟結構以及城鄉二元政治結構的不斷形成與深化，城鄉二元社會結構也逐漸形成，借助戶籍類型的劃分，形成了城鄉二元分割的就業制度、教育制度、住房制度和醫療保障制度；城鄉二元文化結構主要體現為城鄉生活理念、價值觀念以及消費觀念的差異上，嚴格的戶籍制度將農民束縛在土地上，自給自足的生產生活方式形成的價值觀念難以適應現代社會的發展，尤其是土地被征收以后他們很難融入現代社會。可以說，現有的戶籍制度是造成四重城鄉二元結構的直接原因，也是制約城鄉一體化發展的“瓶頸”，加快戶籍制度改革，引導和鼓勵人口合理有序流動，也必然成為推進城鄉一體化發展的重要切入點。

二、是維護失地農民權益的迫切需要

以戶籍制度為基礎的城鄉二元社會結構是造成失地農民權益受損的體制根源，國家以這種戶籍類別的劃分為平臺，對社會資源進行著傾斜性的配置，它將城市和農村劃分為了兩個不同世界，造成了失地農民在就業、教育、醫療和社會保障方面與城鎮居民的不平等。①加快推進戶籍制度改革，是維護失地農民權益的迫切需要。受戶籍制度影響的二元勞動力市場使得他們很難享有與城里人相同的就業機會和薪酬待遇，只能從事一些技術含量低、就業環境差、勞動強度大的工作，他們在就業市場中處于明顯的劣勢，如果不能在城市很好的就業，他們也不能像農民工一樣回到農村進行農業生產；教育資源的不均衡意味著農村孩子一出生就無法和城市孩子享有一樣的受教育機會，隨遷子女也無法享受與常住戶籍人口子女同等的升學待遇；醫療和住房的差別待遇、失地農民社會保障的缺失、跨省遷移的社保對接問題都是擺在失地農民面前的挑戰。推進戶籍制度改革，使進城務工的失地農民真正的享受到與城市居民同等的福利待遇，是維護失地農民合法權益的迫切需要。

三、是推進新型城鎮化建設的關鍵環節

城鎮化作為我國實現工業化、現代化過程的集中反映，主要是指人口向城鎮集中的過程。這個過程主要表現在兩個方面，一方面是城鎮數目的增多，另一方面是城市人口規模不斷擴大。人口城鎮化是衡量城鎮化水平的重要指標，是新型城鎮化戰略的重要內容。如下圖1所示，自2010年到2015年五年間，我國常住人口城鎮化率已從49.95%上升到56.10%，上升了6.15個百分點，但戶籍人口城鎮化率從33.47%上升到39.90%，上升了6.43個百分點。五年間，兩者差距從16.48個百分點縮小至16.2個百分點，相當于每年平均縮小0.14個百分點，這對于我國龐大的人口基數來說是微不足道的，而且從圖中的斜率來看，兩者仍有進一步擴大的趨勢，這種現象在個別省份更加突出。造成這一現象的原因是城鎮人口長期多于城鎮戶籍人口，由于戶籍制度的約束，盡管進城務工者被統計為城市人口，卻不能平等的享受到城市的各類公共服務，盡管他們也具備城鎮生存發展的條件，卻不能成為真正的城鎮居民。這些數據表明，我國城鎮化進程中，“候鳥式遷徙”現象突出，“離鄉不離土”的問題沒有得到真正解決，戶籍制度改革勢在必行。

圖1 近年來我國戶籍人口與常住人口城鎮化率比較

數據來源：中國統計年鑒(2017)

四、是優化勞動力資源合理配置的內在要求

人力資源的自由化是實現市場配置勞動力資源的前提，但是我國現行的戶籍制度與這種自由化存在沖突，這直接導致人力資源的嚴重浪費，一邊是勞動者“就業難、收入低”的問題，一遍是企業“招工難、用工荒”的現象，使得我國勞動力成本逐漸加大，市場配置勞動力資源的功能缺失問題不斷凸顯，我國豐富的人力資源形成的勞動力成本的比較優勢受到挑戰。對于大學生來說，由于戶籍限制，不能享受跟當地人同樣的福利待遇，他們就會到其他可以滿足自己需求相對欠發達的城市中去，他們的能力和價值都沒有得到最大程度的發揮。另外，我國的戶籍制度衍生的城鄉分割勞動就業制度，是城市就業歧視的根源。各地政府和用工單位在實際操作中堅持“先城市在農村”“先本地再外地”的就業指導原則，使得農村轉移勞動力被排斥在城市正規就業領域之外。但是事實上，以企業和市場機制做出的判斷和篩選往往比這種行政傾向更加科學，一個人即使其教育水平、投資水平并不高，但是卻正是符合企業用工需要的，那他們就該被當作城市的“緊缺人才”來對待。只有這種以企業和市場的需要來配置勞動力資源，才能充分發揮我國人力資源優勢，實現勞動力資源配置效率的最大化。

【注釋】

①劉珺,宋周.《城鄉一體化中農民社會權益保障研究》(第一版)[M].科學出版社,2014,(3):43-44.

[1]林浩.《中國戶籍制度變遷——個人權利與社會控制》[M].社會科學文獻出版社,2016,11.

[2]王兆林.《戶籍制度改革中農戶土地退出行為研究》[M].中國社會科學出版社,2014,8.

[3]錢源.我國戶籍制度改革面臨的問題與對策研究[D].華中師范大學,2015.

[4]齊佳音.我國戶籍制度改革研究[D].吉林大學,2015.

[5]蔡昉.防止城鎮化逆轉要靠戶籍制度改革[N].社會科學報,2016-02-18001.