讓欺凌遠離學生：《加強中小學生欺凌綜合治理方案》內容解析與實踐要點

為建立健全防治中小學生欺凌綜合治理長效機制，經國家教育體制改革領導小組會議審議通過，2017年12月22日，教育部等十一部門聯合印發《加強中小學生欺凌綜合治理方案》。2017年12月27日上午，教育部專門召開新聞發布會，正式發布方案并介紹有關情況。本期我們特別邀請參與方案制定及新聞發布會的中國教育學會中小學安全教育與管理專業委員會理事長、北京教育學院科研處處長李雯教授對方案進行解讀，并就方案的落實提出建議，以推動各責任主體明晰職責、相互聯動，確保將中小學生欺凌防治工作落到實處。

摘要由教育部等十一部門聯合印發的《加強中小學生欺凌綜合治理方案》為學生欺凌的有效預防與處置提供了政策依據和實踐指導。《方案》力求以系統建構和綜合治理破解學生欺凌這一實踐難題。其突出特點體現在五方面：澄清認識與解決問題并重，積極有效預防與依法依規處置并重，明確實踐舉措與建立工作機制并重，職責分工和工作要求并重，學校、家長、社會各方力量整合。學生欺凌綜合治理的落實，需要學校、家長、各級教育行政部門、地方人民政府等不同責任主體相互協作，齊抓共管。

關鍵詞校園欺凌；學生欺凌；學校安全；綜合治理；《加強中小學生欺凌綜合治理方案》

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2018）02-0026-05

學生欺凌是影響廣大中小學生健康快樂成長的多發事件和難點問題，學生欺凌預防和處置是中小學安全工作的薄弱環節和重要內容。由教育部等十一部門聯合印發的《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《方案》）為學生欺凌的有效預防與處置提供了重要而明確的政策依據和實踐指導。本文梳理了《方案》發布的相關背景，分析了其主要內容和突出特點，并提出了地方人民政府、教育行政部門、學校和家長等四個責任和行為主體相互聯動，齊抓共管推進學生欺凌綜合治理的落實建議。

一、《方案》發布的實踐背景：回應中小學生欺凌的嚴峻現狀

《方案》的發布有著非常具體和值得關注的實踐背景。

1. 中小學生欺凌事件不容忽視

（1）世界難題：全世界每年有2.46億兒童遭受校園欺凌

在全世界范圍內，學生欺凌及其應對是中小學安全工作中一個非常重要的難題。2017年1月17日，聯合國教科文組織在韓國首爾發布了全球校園欺凌現狀最新報告，報告認為，全世界每年有將近2.46億兒童和青少年因體貌特征、性別與性取向、種族與文化差異等遭受欺凌。[1]2016年，聯合國兒童基金會與聯合國秘書長特別代表辦公室合作，收集了全球十萬多名青少年有關欺凌經歷的看法，90.00%認為欺凌是值得關注的問題，2/3報告曾經遭受過欺凌，40.00%以上因為害怕或者羞恥而沒有告訴任何人自己曾經受到欺凌，1/4不知道遭受欺凌之后應該告訴誰。[2]

（2）中國現狀：校園欺凌發生率不容忽視

就我國的情況而言，2017年5月，中國應急管理學會中小學校園安全專業委員會發布了《中國校園欺凌調查報告》，報告顯示，中小學生受欺凌的發生率為25.80%。[3]2016年，一項針對全國29個縣104825名中小學生的抽樣調查發現，校園欺凌的發生率為33.36%，其中經常遭受欺凌的比例為4.70%，偶爾遭受欺凌的比例為28.66%。[4]2016年另外一項針對四川、河北兩省138所農村寄宿制學校17841名小學生的調查發現，校園欺凌的發生率為16.03%。[5]2015年中國青少年研究中心的調查顯示，中小學生中經常遭受欺凌的比例為6.10%，偶爾遭受欺凌的比例為32.50%。[6]

2017年，21世紀教育研究院發布的《教育藍皮書》對北京市12所高中、初中和小學的學生欺凌現象展開調查，調研顯示，46.20%的學生有被故意沖撞的經歷，有6.10%的學生幾乎每天都遭受身體欺凌；40.70%的學生有被叫難聽綽號的經歷，有11.60%的學生幾乎每天都遭受語言欺凌；18.60%的學生有被同學聯合起來孤立的經歷，有2.70%的學生幾乎每天都在經歷這種關系欺凌。[7]

根據教育部統計年報，截止到2015年底，我國共有義務教育階段學校24.29萬所，在校學生1.4億人，高中教育階段學校2.49萬所，在校學生4047.69萬人。[8]我國有著全世界最大規模、最大體量的基礎教育，如果以20%的比例來估算全國中小學遭受校園欺凌的學生，那么，全國1.8億多名中小學生中，遭受校園欺凌的中小學生大約為3600萬人。對于發生在這么龐大人群的有諸多不良影響和嚴重后果的校園欺凌事件，我們沒有理由不重視，沒有理由不嚴肅應對和處置。

2. 對中小學生欺凌的治理受到普遍關注

近些年來，中小學生欺凌事件及其治理在我國受到普遍關注。2016年全國“兩會”期間，中小學生欺凌成為人大代表、政協委員非常關注和熱議的話題。2016年4月底，國務院教育督導委員會辦公室向各地印發《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，要求各地各中小學校針對發生在學生之間，蓄意或惡意通過肢體、語言及網絡等手段，實施欺負、侮辱造成傷害的校園欺凌進行專項治理。2016年11月，教育部等九部委聯合印發《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，要求加強教育預防、依法懲戒和綜合治理，切實防治學生欺凌和暴力事件的發生。2016年12月中旬，國務院教育督導委員會辦公室印發《中小學（幼兒園）安全工作專項督導暫行辦法》，推動建立科學化、規范化、制度化的中小學（幼兒園）安全保障體系和運行機制。2017年2月17日，教育部陳寶生部長在全國學校安全工作電視電話會議的講話中提出，要做好學校安全工作的“一二三四”，其中“三”是突出三項治理，包括防溺水事故專項治理、交通安全專項治理和學生欺凌與暴力專項治理。

在這樣的背景下，《方案》的發布有著非常重要的意義。《方案》是針對當前中小學生欺凌嚴峻現狀的及時回應，也是基于中小學生欺凌應對乏力的有效回應。endprint

二、內容解析：系統建構+綜合治理，為學生欺凌治理提供實踐指導

《方案》主要包括指導思想、基本原則、治理內容及措施、職責分工、工作要求五方面內容。其內容系統、表述明確，實踐針對性和操作性都比較強，在學生欺凌的理性認識、學生欺凌的實踐處置、學生欺凌綜合治理的保障機制等諸多方面實現了突破，為教育管理實踐中對學生欺凌事件進行有效處置提供了重要指導。《方案》的突出特點是：在整體思路上注重系統建構，在具體措施上注重綜合治理，力求以系統建構和綜合治理破解學生欺凌這一實踐難題。這個突出特點主要體現在以下五方面。

1. 澄清認識與解決問題并重

當前應對學生欺凌的實踐中主要有兩個困擾，一是對學生欺凌的認識不清、認識混亂，二是解決學生欺凌實際問題的措施不力、實效不強。很多時候，措施不力、實效不強往往是因為認識不清和認識混亂導致。《方案》同時注重學生欺凌的認識問題和實踐問題，在澄清認識的基礎上提出各項應對措施。

《方案》沒有使用人們通常表述的“校園欺凌”這個核心概念，而是用“學生欺凌”來表述。《方案》首先開宗明義對學生欺凌的內涵進行了明確界定，指出：“中小學生欺凌是發生在校園（包括中小學校和中等職業學校）內外、學生之間，一方（個體或群體）單次或多次蓄意或惡意通過肢體、語言及網絡等手段，實施欺負、侮辱，造成另一方（個體或群體）身體傷害、財產損失或精神損害等的事件。”同時指出，“在實際工作中，要嚴格區分學生欺凌與學生間打鬧嬉戲的界定，正確合理處理”。這是政府文件中第一次對學生欺凌進行明確界定，為辦學實踐中認識和判定學生欺凌澄清了認識、提供了依據。這樣的界定明確了三個要點：一是明確了學生欺凌的范圍，是發生在校園內外、學生之間的事件；二是明確了學生欺凌的構成要素，包括發生的單次或者多次、主觀上的故意、表現的多種形式、損害的多個方面等四個要素；三是強調學生欺凌與學生之間打鬧嬉戲的區別。這樣的界定對于在實踐中判定什么是學生欺凌、什么不是學生欺凌提供了明確的標準，澄清了大家對于學生欺凌的認識。此外，在界定學生欺凌構成要素時，明確提出單次或者多次以各種方式蓄意傷害他人造成一定損害的事件都是學生欺凌，這一點特別有意義。因為不管是反復發生還是偶然發生或者單次發生的欺凌事件，其性質都是欺凌，都應該嚴肅、認真對待和處理，這樣也有助于我們在實踐中提早干預學生欺凌事件，避免事態發展和惡化。

2. 積極有效預防與依法依規處置并重

應對學生欺凌包括兩方面工作，一個是提前預防，另一個是發生后的處置。預防的要點是積極預防和有效預防，處置的要點是依法依規、有理有據。《方案》同時注重應對學生欺凌的積極有效預防和依法依規處置。

其一，《方案》中提出“指導學校切實加強德育”“嚴格學校日常管理”“組織開展家長培訓”“定期開展排查”等四個方面的預防措施，分別從學生教育、學校管理、家長培訓、隱患與問題排查等四個角度切入，積極有效預防學生欺凌。

其二，《方案》中提出“嚴格規范調查處理”“妥善處理申訴請求”“強化教育懲戒”等三個方面的處置舉措，抓住了學生欺凌事件處置中的調查、申訴和懲戒等三個關鍵環節，確保了學生欺凌事件處置的依法依規。在“強化教育懲戒”舉措中，又分別針對“情節輕微的一般欺凌事件”“情節比較惡劣、對被欺凌學生身體和心理造成明顯傷害的嚴重欺凌事件”“屢教不改或者情節惡劣的嚴重欺凌事件”“涉及違反治安管理或者涉嫌犯罪的學生的欺凌事件”等四種不同損害程度的欺凌事件分別明確了相應的處置辦法，既清楚明確、區別對待，又系統全面、富有針對性。

3. 明確實踐舉措與建立工作機制并重

學生欺凌是多發、頻發的學校安全難題，學生欺凌治理也是一個持久的治理過程。在這個過程中，既要明確實踐舉措，又要建立工作機制。從持久治理和提升實效的角度來看，建立工作機制更為重要。《方案》在明確實踐舉措的同時，特別注重工作機制的建立。

其一，強調建立跨部門聯動機制。《方案》由教育部等十一部門聯合發布，各部門職責清楚，分工合作，形成了齊抓共管的良好工作格局。

其二，強調建立長效機制。《方案》明確提出了“完善培訓機制”“建立考評機制”“建立問責處理機制”“健全依法治理機制”等四個工作機制，分別從人員能力建設、考核評價倒逼、問責機制強化、依法治理提升等四個視角強化了學生欺凌實踐治理措施的實效性。

其三，明確學生欺凌治理的負責機構和人員安排。《方案》明確提出，學校必須成立“學生欺凌治理委員會”，并明確其成員構成；各地教育行政部門要明確“具體負責防治學生欺凌的工作處（科）室并向社會公布”。通過學校和教育行政部門明確機構、落實人員的明確舉措，切切實實把學生欺凌事件的處置工作落到實處。

4. 職責分工和工作要求并重

學生欺凌治理需要全社會的共同努力，需要不同行為主體的齊抓共管。整合各部門力量的關鍵是明確各自職責形成治理合力、明確工作要求提升工作質量。《方案》把明確職責分工和提出工作要求有機結合起來，明確提出教育部等十一個部門治理學生欺凌的工作職責，形成一個分工明確、措施完整、相互銜接的職責分工體系。同時又按照職責履行實際推進的具體進程和核心要點提出了“深入細致部署”“加強督導檢查”“及時全面總結”“強化宣傳引導”等四個方面的關鍵要求。特別是，明確要求各地各有關部門要“明確學生欺凌治理的負責人和具體聯系人，結合本地區、本部門實際制定具體實施方案，落實工作責任”。同時要求省級防治學生欺凌工作負責人和聯系人名單要報送國務院督導委員會辦公室。這樣，把治理學生欺凌的橫向要素、縱向進程有機結合起來，有助于各個部門的職責分工在實際的工作進程中得以扎扎實實地落實。

5. 學校、家長、社會各方力量整合

學生欺凌的發生與學生、學生家長、學校和社會各界等不同層面的因素有關。因此，治理學生欺凌不能簡單地從欺凌事件的外在行為表現入手，也不能指望靠一招半式就解決問題，而是要從不同層面追根溯源，通過分析、明確和干預引發欺凌事件的不同層面的原因，來尋求解決問題的有效突破。《方案》充分整合了學校、家長和社會各方的力量，使得各方力量在治理學生欺凌中形成了時間上連續、空間上銜接、作用發揮上互補等良好局面。endprint

三、落實建議：各盡其責+系統治理，形成齊抓共管的工作格局

學生欺凌是一個復雜的社會問題，需要協調社會各方力量，用立體的架構和系統的方法進行綜合治理。學生欺凌的綜合治理意味著不同責任主體的齊抓共管、不同工作要素的齊頭并進、不同工作環節的有機整合、不同推進視角的有效配合、不同價值追求的共同推進。因此，要切實落實學校、學生監護人、各級教育行政部門、地方人民政府等不同責任主體對于學生欺凌事件的主體責任，發揮各自作用，相互協作進行學生欺凌事件的綜合治理。

1. 學校：學生欺凌治理的核心力量

作為學生欺凌治理的核心力量，學校負責學生欺凌治理各項常規工作的落實，其主要舉措包括以下七方面。

第一，學校要通過問卷調查、訪談、實際觀察等方式開展本校學生欺凌實際調研，形成調研報告，系統了解學校學生欺凌實際發生情況、師生對學生欺凌的認識情況和治理學生欺凌的困難與誤區等，為學生欺凌有效治理提供扎實基礎。

第二，學校要對照《方案》內容，仔細檢查本校學生欺凌治理的實施情況，診斷實踐工作的薄弱環節、漏洞和盲點，梳理改進工作要點清單。

第三，學校要成立由校長負責，由少先隊大中隊輔導員、教職工、社區工作者和家長代表、校外專家等人員（高中階段吸納學生代表參與）組成的學生欺凌治理委員會，具體負責學生欺凌事件的應對和處置。

第四，學校要制定學生欺凌有效治理的專項年度實施方案，或者把學生欺凌有效治理工作納入學校年度工作計劃之中。

第五，學校要在指導思想和整體規劃上把學生欺凌預防與學校德育工作有機整合起來，建立“一體兩翼”預防學生欺凌教育體系。“一體”是指通過預防學生欺凌專題教育強化意識、提高認知和訓練能力；“兩翼”是指通過法制教育使學生提高遵紀守法的意識，養成規范做事、規矩做人的好習慣，通過心理健康教育糾正認知偏差、加強心理疏導。

第六，學校要優化、細化學生常規管理工作，通過科學有效的學生常規管理，建立良好的學生行為規范和校園生活秩序。

第七，學校要有機整合家長和社區的力量，家、校、社區密切配合，共同做好學生欺凌的有效治理。

2. 家長：學生欺凌治理的重要合作伙伴

監護人是學生教育的第一責任人，是學生欺凌治理的重要合作伙伴，其主要舉措包括以下三項。

第一，家長要充分重視學生欺凌的預防和處置，與學校積極配合做好各項工作。

第二，家長要主動了解和學習關于學生欺凌預防與處置的理論知識和實踐技能，并在日常家庭生活和親子活動中教育和引導孩子。

第三，家長要關注和關心孩子的日常行為表現和心理狀況，發現問題苗頭及時了解溝通和跟進干預，與學校密切配合，幫助和指導孩子有效預防和處理欺凌事件。

3. 教育行政部門：學生欺凌治理的管理主體

教育行政部門是學生欺凌治理的管理主體，對學生欺凌治理情況進行監控和支持，其主要舉措包括以下六項。

第一，教育行政部門要對照《方案》內容，仔細檢查區域內學生欺凌綜合治理的實施情況，診斷實踐工作的薄弱環節、漏洞和盲點，梳理改進工作要點清單。

第二，教育行政部門要明確學生欺凌綜合治理的負責部門、負責人和聯系人，并面向學校和社會公布。

第三，教育行政部門每年要制定切實可行的學生欺凌綜合治理實施方案，落實崗位職責，明確工作任務，建立工作流程，確定考核指標。

第四，教育行政部門要把學生欺凌綜合治理納入教育行政干部、校長、教師年度培訓的內容體系之中，并責成區域內培訓部門設計和開展專項培訓，或者在常規培訓項目中納入學生欺凌綜合治理的內容。

第五，教育行政部門要把學校開展學生欺凌綜合治理的實際情況和成效納入對學校的年終考核評估體系之中，提升學校學生欺凌綜合治理的實際成效。

第六，教育行政部門要主動聯系相關部門共同推進工作，形成部門聯動、齊抓共管、綜合治理的工作格局。

4. 地方人民政府：學生欺凌治理的有力保障

地方人民政府是學生欺凌治理的有力保障，負責集中和協調社會相關部門的力量共同治理學生欺凌，其主要舉措包括以下四項。

第一，地方人民政府要高度重視學生欺凌事件及其綜合治理，要切實認識學生欺凌事件發生情況的嚴峻挑戰和綜合治理學生欺凌的重要意義，要把學生欺凌綜合治理作為促進和保障區域內中小學生健康快樂成長的重要工作。

第二，地方人民政府要采取有效措施，積極組織協調十一個部門按照要求認真履行各自在綜合治理學生欺凌事件中的職責。

第三，地方人民政府要定期組織學生綜合治理聯席會議，共同商議和解決部門聯動推進學生欺凌綜合治理實踐中遇到的新問題和新情況。

第四，地方人民政府督導部門要把學生欺凌綜合治理實施情況和成效納入常規教育督導體系中，提升區域內學生欺凌綜合治理的實際成效。

參考文獻：

[1] 聯合國教科文組織.2017年全球校園欺凌報告[EB/OL].（2017-01-17）[2017-01-05]. http：//www.un.org/chinese/News.

[2] The Office of Special Representative of the Secretary-General on Violence against Children. Ending the torment：tackling bullying from the schoolyard to cyberspace[R].The Office of the SRSG on Voilence against Children，2016.

[3] 中國應急管理學會校園安全專業委員會.中國校園欺凌調查報告.[EB/OL].（2017-05-20）[2017-01-05].http：//news.youth.cn/ jsxw/201705/t20170521_9827602.htm.

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[7] 楊東平.中國教育發展報告（2017）[M].北京：社會科學文獻出版社，2017.

[8] 中華人民共和國教育部.2015年全國教育事業發展統計公報[EB/ OL].[2017-01-05].http：//www.moe.gov.cn.endprint