供給側改革背景下政府引導基金的機制研究

孫菁菁

一、引 言

我國正處于轉型的關鍵期，并同時積極推進供給側改革，以改革為主線，擴大有效供給，滿足有效需求，提出去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。這需要我國大力發展戰略性新興產業，升級優化制造業，整合淘汰落后產能，實現資源優化配置與優化再生，進而實現整體產業結構的轉型與升級。

政府引導基金促使財政資金發揮其杠桿放大效應，增加創業投資資本供給，克服由市場配置造成的創業投資市場失靈問題。政府引導基金可充分發揮政府資金引導示范作用，加強供給側結構性改革，為國家創新驅動的經濟發展戰略服務，引導基金即具備常規基金的特點，又因政府政策性出資而增加了其安全性，通常能夠吸引大量的閑置資本進入所扶持領域，激勵新興產業的發展，宏觀調控市場經濟，同時也能兼顧社會資本的投資訴求。在2015年的全國財政工作會議上，原財政部部長樓繼偉提出，在今后的時期內，我國財政將依托供給側結構性改革，推動轉換經濟發展動力。其中一個重要的手段就是，調整優化財政支出結構，創新財政支出方式——市場化運營各類投資引導基金。要充分認識到發展政府引導基金的重要意義，發展政府引導基金是當前實施供給側結構性改革、促進產業邁向中高端的重要舉措。

二、政府引導基金發展現狀

（一）基本概況

2001年我國第一家政府引導基金——中關村創業投資引導基金成立。在此后的十幾年間，我國政府引導基金得到了快速的發展，尤其是2015年，國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金的設立，極大地帶動了各地設立政府引導基金的熱情，各級政府引導基金實現了井噴式的增長。根據清科研究院報告，截止至2016年，全國政府引導基金1047支，募集金額達33348.94億元。目前，我國政府引導基金的運作主要可以劃分為創業（創新）投資引導基金、產業投資引導基金、基礎設施和公共服務投資引導基金三大類型。由投中研究院數據可知，截至2016年底，全國目標規模百億元以上的引導基金共44只，其中，產業引導基金占比超過50%，創業（創新）投資引導基金占比超過25%。這就說明我國政府引導基金更側重于扶持新興產業發展，調整優化現存產業，促進供給側結構性改革的順利進行。

（二）區域分布情況

政府引導基金的區域分布情況基本符合當前我國區域經濟發展水平。北上廣等經濟發達地區由于風險投資和私募股權投資數量眾多、發展水平較好，其引導基金的發展速度更快。而一些二線城市的民營企業與工業園區聚集程度高，因此引導基金的發展勢頭也很好。中西部地區引導基金的起步相對較晚，數量較少。但這些地區引導基金都在穩步發展中，在數量和規模上逐步向發達地區靠攏。總體上，我國政府引導基金目前主要集中在長三角、環渤海地區和東南沿海地區，并逐漸向中西部地區擴散。

（三）發展特點

一是發展形勢大好，設立形式多樣，各級政府為推動、規范引導基金發展，相繼出臺了一系列相關鼓勵政策，同時地方政府結合政策導向需要和自身發展目標衍生出天使基金、產業基金、股權基金等形式；二是運作機制逐漸轉向市場化、專業化，根據市場需求進行項目篩選和日常運營，突出競爭機制，精準發揮政策導向功能，充分激發其杠桿作用；三是引導基金投資涉及領域廣泛，如：現代農業、先進制造業、“互聯網+”、文化體育、旅游產業、城市建設、醫藥產業、小微企業等。

三、政府引導基金促進供給側改革

（一）發揮財政杠桿作用，為供給側改革提供資金支持

無論是營造良好的宏觀經濟環境，實現產業結構的優化升級，釋放微觀市場主體活力，為社會提供更多的就業崗位，供給側改革的深化都需要大量的資金，但僅依靠財政資金是遠遠不夠的。有些扶持產業在初創期利潤很少，甚至沒有利潤，社會資本因其逐利的本能不會選擇進入這些產業。而政府引導基金通過市場化運作，盤活財政資金，以少量資金撬動大量的閑置資金，極大地釋放財政資金的杠桿與帶動效用，實現資本的有效供給。特別是在我國經濟增長持續下行，國內經濟結構失調的背景下，政府引導基金以國家信用為依托，將社會資本引入到國家政策扶持的行業，即實現了財政資金的保值微利，也為社會資本指明了投資方向，減少了投資風險，為新型創業企業增加了融資渠道，激發了市場的投資活力，更好地為供給側改革服務。

（二）提高財政資金使用效率，精準推進供給側改革

我國政府以前為了扶持產業發展，一般都是直接向企業或特定發放補貼，但政策效果并不好，而且有些企業為了拿到補貼無所不用其極，貪腐尋租現象頻發，甚至有些企業的設立目的就是獲得國家補貼。這造成財政資金的極大浪費，損害了資金分配的公平性。同時那些真正有經營能力的企業由于其收益的不確定性和對風險的考慮，銀行往往只會向其提供少量貸款，甚至零貸款。這無疑會造成企業流動資金短缺甚至資金鏈斷裂阻礙其發展，嚴重時還會引起破產。政府引導基金以有限合伙人方式加入創業風險投資機構或基金中，通過再設立子基金支持創業企業發展。政府一般負責引導基金的決策和管理，不參與日常運作，只起到監管的作用。引導基金的日常運作通常會委托專業機構管理，創投機構或基金負責資金的運用和投資決策。這就極大減少了政府的行政干預和腐敗尋租的發生，保證市場在資源配置中的決定性作用，擠壓了某些依靠財政補貼企業的生存空間，將政策目標與商業目標有機地結合起來，從而實現產業政策的有效落實，助力我國供給側改革大局。此外，引導基金的退出機制，既能實現財政資金的循環使用，提高其運行效率，又能實現財政資金的保值增值，增加其使用效果。

（三）推動經濟結構調整和產業升級轉型

2007年后不管是中央還是地方普遍開始設立自己的政府引導基金。近十年的實踐證明，政府引導基金是推動技術創新、產業升級轉型的有效手段之一。根據市場經濟規律來看，投資偏好回報期短的高收益行業。而國家產業調整轉型所需的產業大部分都是如生物醫藥、新能源、新材料與環保節能等高風險、投資收益回收期長的新興科技產業。引導基金地實力主要就是為新型科技產業提供有效的資金保障，同時可為傳統產業提供創新發展，共同推進邁向產業中高端。引導基金不僅解決了新興產業的資金問題，并籌集了足夠的資金，為產業升級轉型奠定牢固的基礎，按照國家發展的方向進行產業調整，帶領經濟走出“L型”。

（四）緩解市場失靈，優化資源配置。

現階段，我國社會資本往往都集中某一高增長產業或高收益、安全性強的企業，無法做到良好的優化利用。而中小微企業是我國創新創業的集中發生地，對我國實施創新驅動戰略有不可磨滅的作用。引導基金由于其自身帶有政府調控的基因，能夠彌補市場失靈帶來的資源配置不均衡。它可充分發揮政策導向功能，引領社會資本、金融資本投入到有發展潛力的中小微企業，解決中小微企業融資難問題，支持中小微企業持續創新發展，進而帶動產業整體創新能力的提高。

四、政府引導基金的運行機制

政府引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，不以盈利為目的，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。其基本特征有五條：一是由政府發起；二是政府可以獨立出資，也可與社會資本合資；三是政府與社會資本利益共享，風險共擔；四是市場化運作；五是顯著的政策引導性。

（一）引導基金的資金來源和規模

我國引導基金的資金來源主要為：支持創投企業發展的專項財政資金；引導基金的投資與擔保收益；存放于銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業和社會捐贈資金等。從上述來看，資金來源不包括社會資本、金融資本等市場化資本，這是為了保證資金能夠按照政策的規劃設計流動，確保引導基金的政策導向性。在實際情況中，我國政府引導基金的資金來源主要是當地財政部門籌措的財政專項資金。也有少數地方政府與國家政策性銀行共同出資設立引導基金，國家開發銀行是我國政府引導基金最主要的機構投資者，主要作用就是加快基金的設立和運行。

（二）引導基金的投資方式

根據規定，引導基金運作原則是“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”，其投資對象主要是在中國境內設立并備案的各類創業投資企業。基金本身不直接介入到創業投資業務活動中。

1、參股模式

參股模式中的階段參股投資是我國政府引導基金目前主流的運作模式。它是指引導基金以參股的方式與創業投資機構進行合作，并在約定的期限內退出。引導基金按照母基金的方式運作，與這些創業投資機構合作成立新的創投企業，即子基金，同時子基金也向社會募集資金，然后由子基金向選定的創業企業投資。在該模式下，引導基金對子基金僅出資占股，并不參與子基金的日常管理、投資決策，以出讓份額的形式退出。引導基金不能成為子基金的第一大股東，其認購比例一般不超過25%。

2、跟進投資模式

創業投資企業先選定投資目標公司，政府引導基金（跟投）與創業投資企業（領投）共同向其投資。通常來說，在創業投資企業（子基金）確定標的投資后或者實際對其投資一年內，引導基金（母基金）可以申請跟進投資，投資額度要小于子基金資金的50%，且每個項目不能超過300萬元人民幣。這可以視為政府直接投資行為，但對投資對象有嚴格的限定。跟進投資僅限于初創期創業企業或需要政府重點扶持鼓勵的高新技術創業企業。跟進投資股權委托其子基金管理，投資收益也由子基金使用，并且退出期不超過5年。

3、融資擔保模式

政府出資設立引導基金，為符合條件的創業投資企業提供信用擔保，幫助其獲得債權融資，而創投企業提供反擔保。從國外實踐經驗來看，該模式可分為兩種：一是引導基金直接給創業投資企業融資提供信用擔保。二是引導基金通過補貼的方式，引入專業擔保機構為創業投資企業進行擔保。該模式在國外發達國家運用較多。但該種模式對市場的要求較高，需要具備較為成熟的信用擔保體系和發達的經濟金融外部環境。因此在我國政府引導基金較少采用融資擔保模式。

4、風險補助模式

風險補助是政府對投資于初創期中小科技企業的創業投資企業給予一定的補助，用于彌補創投企業的投資損失。引導基金給予創業投資機構風險補助最高不超過實際投資額的5%，金額在500萬人民幣以下。風險補助多適用于小規模的區域性政府引導基金。

5、投資保障模式

創業投資機構選定有投資潛力的初創期科技型中小企業。引導基金可以給予選定企業金額在100萬元人民幣以內的投資前資助，用于補貼企業高新技術研發的費用支出。

表1 政府引導基金運作模式比較

投資保障 降低創投企業風險，引導創投資金投資。適用于中小型科技企業。

（三）引導基金的運營管理模式

1、政府成立決策機構

目前，各地引導基金設立大多采用了獨立事業法人形式，通過理事會或決策委員會來行使引導基金的決策權，亦有少部分以企業法人制（公司制）設立，通過董事會行使決策權。從全國整體來看，政府部門掌握著政府引導基金的決策權，但基金日常管理運行由專業的第三方機構負責。在實際中，引導基金主要由發改委和科技部門兩大系統管理。發改委主要負責保證引導資金投向符合當地產業政策，科技部門則管理引導基金在高新技術、科技型新興產業的投資活動。

2、靈活的日常管理方式

各地政府引導基金的日常管理模式各有不同。但當前管理模式主要有以下幾種：一是成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構。二是委托地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。三是委托地方國有創投企業負責引導基金管理運作。四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。五是委托外部專業管理機構負責引導基金管理。總體來說管理模式可分為公司制和委托制兩大類。公司制是政府注冊成立引導基金公司，以引導基金作為注冊資本，成為獨立法人為依托的實體基金，由引導基金公司依法自主管理運作，做出投資決策，并對自身行為負責。委托制是政府設立引導基金，委托專業機構管理，并由此機構與社會資本成立實體基金，代持政府份額。在我國多數引導基金采用委托制。

此外，引導基金也會要求管理機構與子基金制定托管銀行，進行資產保管、資金撥付和結算等日常工作，并對投資活動肩負一定的監督職責。

3、激勵措施與投資收益掛鉤

設立政府引導基金就是為了通過推進發展風投行業，扶持我國戰略性新興產業，以達到轉變經濟發展方式，完成產業優化升級的國家戰略目標。因此多數引導基金沒有無營利要求，管理機構大多也不會獲得業績分成。為激勵引導基金管理機構，我國一般是采用按照一定的投資收益比例獎勵基金管理費的方法，具體數額可與管理機構協定。

此外，少數引導基金還會根據約定比例的子基金收益獎勵基金管理機構，對高級管理人員做出一定的個人納稅返還獎勵。

（四）引導基金的退出方式

基于“保障政府資金”和“讓利于民”，引導基金退出應以公共財政的原則和其運作要求，確定合理的退出方式價格。我國對退出期限沒有硬性規定，基于“讓利于民”原則，各地大多鼓勵引導基金盡快退出，一般期限為5—10年。引導基金的退出方式主要有四種：

1、公開上市

公開上市就是通過在公開的證券交易所進行上市交易。企業發展到成熟期，公司業績符合標準，內部治理機制較為完善，為獲得進一步發展的資本，往往會選擇公開上市，成為上市公司，形成良好的品牌聲譽，吸引更多的社會資本投資以謀取行業領先地位。公開上市主要包括首次公開發行（IPO）及新三板掛牌。

首次公開發行又稱IPO，是指企業通過發展達到一定上市條件，就可以首次在公開的證券交易所上市并面向全體公眾發行股票，將引導基金持有股權轉化為公眾持股，實現股權的增值并順利退出。這是能使雙方利益都最大化的退出方式。而對于一些發展程度沒有那么好但也具有一定發展潛力的企業，引導基金可以通過新三板掛牌，完成股權的退出。企業可以依托新三板市場吸引創投資金和銀行貸款，擴寬融資渠道，同時接受全國中小企業股份轉讓系統的監督，完善自身內部治理結構。

2、股權轉讓

股權轉讓是指政府引導基金將其子基金所持有的股份轉讓給交易對手方，實現引導基金的合理退出。相對于公開上市，這種退出方式時間周期短，較為便利。它主要包括并購重組退出、二次出售和股份回購等。

（1）并購重組

企業為謀求更好的發展，會進行并購重組。企業通過將企業股權放給第三方或直接與第三方合并，從而第三方控制企業或產生新企業。企業依靠并購可實現與第三方經營共享、財務共享和技術共享。在此過程中，引導基金可根據實際情況適時推出。目前，并購逐漸成為引導基金退出的主要方式，一是因為退出階段靈活，在各個時期均可；二是并購價格相對較高，可迅速收回引導基金的投資基金。

（2）二次出售

二次出售是指政府產業引導基金將其子基金股權在私募二級市場上轉讓給其他投資者。二級市場存在著大量的交易者及中介機構。這一方式退出方式增強了引導基金的流動性同時實現價值地增值，提升了財政資金的使用效率。

（3）股份回購

企業管理層或原始股東預期企業未來發展前景好，并有意愿增持股份，政府引導基金可將股份轉讓給他們，這就是股份回購。通常而言，引導基金轉股給管理層應是管理層收購；引導基金轉股給其他原有股東才是股份回購。

3、破產清算

由于企業經營不善或受到巨大市場沖擊而導致企業難以為繼。引導基金的子基金會啟動破產或清算程序來完成退出，引導基金可收回部分或全部投資成本。在此情況下，為減少財政資金損失，引導基金具有優先清算權。

五、政府引導基金在運行中存在的問題

（一）基金規模偏小，資金渠道狹窄

清科研究數據顯示，截至2016年第一季度，我國政府引導基金共有1157支，70%的基金規模在10億人民幣以下。由此可見，我國政府引導基金規模普遍偏小，雖然也有一定的資金放大功能，但因基數小，放大倍數也有限，難以形成規模效益，直接降低對戰略性產業的支持力度。這一現象產生的主要原因是政府引導基金資金來源渠道單一。我國資本市場發展不成熟，社保基金、保險公司等穩健的機構投資者在私募股權基金投資占比較低，而由于政府引導基金的投資周期長，上市公司缺少投資意愿，因此十之八九的政府引導基金資金依賴地方財政資金，剩下的一小部分來自如國家開發銀行、進出口銀行等政策性銀行。除此之外，由于其政策性限制，引導基金多集中在本地投資，而各地項目質量良莠不齊，優質項目短缺，難以吸引本地區外的投資者。所以說，政府引導基金的資金來源渠道十分狹窄。

（二）基金管理分散，缺少統籌規劃

盡管目前政府引導基金數量越來越多，規模越來越大，缺乏系統性的全面頂層管理制度，缺乏統一的基金管理機構。管理的過度分散，引導基金的運行效果與設立初衷難免會出現偏差。第一，引導基金設立缺少統籌規劃，容易出現投資目標范圍交叉或空白現象，造成公共資源的分配不均與浪費。第二，基金的重復設立，造成資金使用分散，難以發揮凝聚效應，同時創業企業在尋求幫助時，無法清楚區分各個基金的差別，很難尋找到最合適的融資來源。第三，基金種類繁雜，基金與管理機構又要一一對應，增加了不必要的管理費用。

（三）行政干預基金決策突出

出于保證財政資金安全的目的，政府引導基金的管理模式的設置與國有企業管理模式類似，在投資決策上設置了重重的決策審批程序，降低了引導基金的運作效率和投資的科學性，同時由于時間過長而延誤投資時機。基金進行投資決策要求其管理機構必須要具有一定的專業能力，應委托專業機構進行管理，以確保基金運行管理的專業化、市場化。而對于采用委托管理方法的引導基金而言，政府手中往往也持有“一票否決權”，限定一些條條框框，也使其運作方式無法真正市場化，造成政策目標不明確，基金效率低下、管理機構缺乏積極性等后果。

（四）政策性目標與商業目標存在沖突

政府引導基金的設立目的是通過基金運作，政府引導社會資本進入政府鼓勵發展的行業，沒有利益追求目標，只看重政策實施效果。而管理機構篩選優質創投企業，監督子基金投資決策和管理運作情況，子基金負責甄選優質投資項目并進行運作，這兩者追求的都是使得子基金投資效益最大化，子基金股東利益最大化。政策性目標與商業性目標難以平衡，導致在投資策略、收益及風險控制上都存在一定分歧。若過度強調政策導向目標，引導基金往往會增加對投資區域、投資行業及比例做出限制，造成社會資本和基金管理機構沉重的資金成本負擔。若過分偏向商業化目標，引導基金則會背離其設立初衷，無法為扶持產業提供資金支持。目標差異甚至沖突，增加基金管理難度，降低對基金管理機構激勵作用。同時，為使引導基金在實踐中不偏離其政策目標，引導基金對子基金在注冊地、投資領域、投資地域增加了很多限制條件，在一定程度上制約了子基金的發展，進而也會影響了子基金政策目標的實現。

（五）后續監測和信息披露制度不完善

引導基金在設立初期宣傳力度極大，但在完成投資目標后，對子基金的投后監管和信息披露力度卻十分有限，僅涉及投資子基金數量、子基金投資項目數量。而所選子基金或所投項目的發展情況，引導基金投資收益和退出方式，扶持企業發展狀況、科研成果及上市情況等信息非常匱乏，進而無從了解到子基金的運作效果、退出等情況。

缺失的監管部門，不規范的信息披露，這意味著項目投資責任無法準確落實到相關部門上，基金管理者缺乏動力，極大降低了引導基金的運行效率。況且創投行業本身較為復雜，存在相當高的風險，引導基金同時又需要將政策目標與商業目標相平衡。完善監管和信息披露制度不僅增強對政府引導基金的監督，而且也有利于廣泛宣傳引導基金，吸引相關創投機構和創業企業，提高引導基金的競爭力。

（六）缺乏合理的激勵機制

1、引導基金管理機構缺乏激勵

一方面，按照我國相關規定，以獨立事業法人性質設立的政府引導基金，不可能對管理機構實現貨幣和實物獎勵，就只有職務晉升這一種獎勵方式，但管理崗位數量都是有限的，無法達成激勵效果，嚴重降低了管理機構的積極性，也難以吸引優秀人才。另一方面，少數的公司制引導基金雖然有一定的自主權，但其管理機構與政府的關系也是千絲萬縷的，政府一定程度上可以影響到公司決策。公司制引導基金的激勵制度運行就收到了政府限制，政府要求投資要具有政策導向性，對實現基金利益最大化可能造成阻礙，管理機構激勵效果不足。此外，我國目前缺乏可量化引導基金政策效果考核標準和完善的考核體系。引導基金無法設置其具體的發展目標，整體運作失去奮斗動力，不能實現管理團隊的激勵機制。

2、引導基金投資機構缺乏激勵

引導基金投資機構無法分成基金經營成果，而且我國尚未建立政策性目標與商業性目標統一的綜合績效評價體系，因而多以基金管理費的方式激勵投資機構。從以上可看出，我國政府引導基金缺乏多元化激勵投資機構的手段，無法完善激勵機制，降低了引導基金的運行活力。

（七）引導基金退出機制不健全

引導基金退出不僅能將母基金股權資本轉化為真實收益，也實現子基金投資收益。這不但促進了引導基金的資本流動和再投資，而且加快資本的循環再利用，更好發揮引導基金的杠桿作用，同時激勵了創業投資機構，帶動其他資本投資的積極性，進一步推動引導基金規模擴大。我國缺乏引導基金退出的實際經驗導致關于引導基金退出方面的規定比較籠統，就退出時間、退出條件、退出價格、退出決策等方面并未做出詳細規定，退出機制設計也過于粗略。例如：期限短無法真正達到扶持創業企業發展的目的，資本使用效率低下；期限長又會使部分引導基金因利潤較高、風險低而不愿退出，減弱了引導基金的引導作用。相關退出機制的不完善無法激勵引導基金自發性退出，難以充分實現引導基金政策導向和杠桿放大作用。

（八）政府引導基金缺乏專業管理團隊

一方面，多數政府引導基金管理委員會成員大多出身于不同政府職能部門，本身不具備足夠的專業管理知識和經驗，更是缺乏專業金融和管理能力來甄選合作創投機構，篩選投資項目，實施投后監督管理。另一方面，雖然隨著引導基金的不斷完善，政府逐漸意識到基金需要專業管理機構來管理才能最大的發揮其應有的作用。但我國金融業起步發展時間較晚，專業化的投資管理人才一直處于供不應求的狀態，大部分優質人才又都集中在一線城市。同時投資行業人員流動速度又快，若缺少良好的激勵政策和足夠上升空間，人才很難會留下。

六、完善政府引導基金運行機制的建議

（一）擴展基金融資渠道

我國政府引導基金應采取多元化策略籌集資金，擴寬基金融資渠道，嚴格推進基金市場化發展。政府財政資金作用定位于引導其他資本和放大資金，在引導基金中占比不宜過多，以防擠占其他資本的份額。財政資金應依托政府的強制力和公信力，使得金融資本和社會資本能夠認可母基金的資產管理能力和投資選擇能力，從而吸引其出資，擴大基金募集規模。為提高募資能力，基金在成立初期可以先同有相當規模實力和風險抵抗能力的專業運作機構進行合作，實現優勢互補和資源共享。同時根據本地產業發展狀況并結合自身扶持政策，政府培養和發展一部分機構投資人，吸納發展較好的大型企業參與母基金設立。另外，降低基金準入門檻，鼓勵如社保基金、養老基金、保險公司等各種機構投資者共同加入設立母基金，積極爭取國外資本，擴大基金來源。

（二）建立統一的基金管理機構，完善基金統籌協調

中央和各級政府引導基金相關管理部門和財政部門，應完善引導基金的頂層制度建設和統籌規劃，并設立統一的基金管理機構，結合國家和地方產業布局，加強與相關部門協調機制建設，科學分配和調整不同引導基金的覆蓋領域，避免存在基金重復設立或設立空白情況，確保財政資金的可持續性。此外，積極探索和發展不同的引導基金運作模式，合理壯大引導基金規模，制定引導基金的長期發展規劃，推進創新驅動發展戰略支持產業轉型升級。

（三）建立市場化投資決策機制

基金管理機構本身擁有一整套的工作體系和流程，包括投資企業篩選、協商簽約、投資組合管理監測及風險監控等。基金投資決策應由管理機構根據基金章程或合伙人協議自主決定投資方向、投資企業、投資階段及退出時機。政府的政策性訴求應通過協議與子基金發展目標相融合。在實際運作過程中，政府不必參與子基金的投資決策與日常管理，更不宜與被投資企業產生聯系。引導基金目標復雜，要兼顧政策需求、安全性、收益性和流動性，在不同的階段政府對引導基金的要求也有不同，在初期更注重政策需求，到了年度末時又會強調安全性和收益性，從而促使政府違約，干預投資決策。市場化投資決策機制能夠減少管理機構未來運營的不確定性，降低投資項目、企業篩選難度，有利于管理機構迅速、準確地進行投資決策。

（四）完善內部機制，化解發展目標沖突

引導基金與社會資本和基金管理機構存在明顯的訴求偏差。引導基金屬于政策性基金，設立宗旨是為了扶持和發展本地新興科技企業。社會資本和基金管理機構目的主要是追求利益最大化。所以為解決內生動力分散，就一定要強化引導基金內部體制機制建設，從而推動基金整體遵循政策導向齊心協力進行投資。一是設置較低收益分成比例和風險補償機制，以平衡社會資本和創投機構投資所產生的高風險和彌補其風險損失。二是依據投資項目的風險程度，對其進行差異化管理。初創期企業投資風險高，成熟期企業則投資風險低，因此在實際的基金運行中就應該對其設置不同的考核指標、構建區別化的分紅和獎勵制度。對于投資于初創期企業的引導基金就要給予管理機構更高的獎勵，給予社會資本更多的分紅。三是政府要多方位支持新型科技企業發展。除引導基金外，政府財政部門還應該出臺相關財稅支持優惠政策，幫扶被投資企業發展，降低基金投資風險。

（五）建立全面的績效考評機制

只有進行準確、科學的績效考評，引導基金才能實施合理的獎優懲劣的激勵約束措施，保證引導基金健康發展。根據引導基金的特殊性，應設置差異化的考評指標，建立區別于財政的考評體系。由于各地引導基金的功能定位不同，考評指標應根據實際所達到的政策效果和經濟效益結合實際投資風險和企業發展程度進行合理量化設置，確保指標多元化能真正考核基金運行管理水平。另外，引導基金有些投資項目存續期較長，投資項目多樣，不能注重一時的虧損，要從長的時間維度和項目的整體業績進行綜合考評。對于優質基金，可增加以后年度的子基金預算規模，并讓出一定比例經濟效益作為獎勵；反之，應加大懲罰力度并限期整改，在以后年度重點監督指導其發展，母基金不再繼續給予參股支持。

（六）建立健全的風險防控體系

首先，政府應在政策上明確規定引導基金除規定的產業外，不得在競爭性領域內設立基金，同時在基金合約中應嚴格規定：引導基金不得投資于二級市場、房地產市場，對外投資不承擔無限連帶責任，不得向其他出資人承諾本金不受損失或最低收益。其次，政府應建立信息監督公開系統，完善風險防控體系，實時跟蹤基金投資運行狀況，掌握投資資金使用情況，加強對投資項目的風險識別、預估和預警，一旦發現違規操作或扶持企業經營出現重大變化可能基金帶來投資損失的，要及時督促其整改或啟動緊急管理程序，最大化避免或降低損失。

（七）健全引導基金退出機制，促進基金循環使用

要考慮市場運轉規律，以激勵社會資本為原則，科學合理設定基金參股年限。引導基金既能達到政府扶持新型產業發展的目的，又能更多地讓利于社會資本和金融資本，吸引更多的資本參股，充分發揮引導基金的杠桿放大作用。退出價格要依據第三方審計機構的市場估值，再由被投資企業的股東會確定最終退出價格。退出機制的設計還應將退出期限、退出收益與投資期限、投資收益掛鉤，正確引導自發的退出機制，確保引導基金讓利于民。引導基金退出后獲得收益的應考慮將其凈收益的一部分用于獎勵基金管理機構和跟投創投公司，一部分作為風險補償其他機構，剩下的留存用于引導基金滾動投資。

（八）選拔和培養優秀人才

第一，政府要制定長期的培養計劃，在財政部門和各級政府引導基金中加強開展基金、投資等相關金融業務培訓，切實提高財政部門、引導基金管理人員的整體知識水平和業務工作能力，提升引導基金人才隊伍水平。第二，通過市場化的激勵機制，對外招聘、引進有能力并且經驗豐富的基金經營管理人才，刺激基金管理換發新的活力。同時要制定合理的內部激勵制度，將人才長久地留在引導基金管理機構中，防止人才的流失。

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