特朗普政府的印太戰略構想及其對地區秩序的影響

【內容提要】21世紀第二個十年，美國政府的亞洲戰略逐漸實現了從亞太到印太的戰略過渡，其顯著標志是特朗普政府于2017年底提出了美國的印太戰略構想。這一戰略構想不僅明確將中國視為美國頭號戰略競爭對手，還從經濟與安全兩個層面對中國進行牽制與防范，強化美國在印太地區的經濟與安全存在，維護美國地區霸權，重塑地區秩序。盡管這一戰略構想還處于摸索、落實階段，但已經對中美關系及地區秩序造成了顯著的負面沖擊，值得高度重視。

【關鍵詞】特朗普政府;印太戰略;中美關系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2018.12.004

冷戰后美國政府亞洲戰略的變化，始于小布什時期，在奧巴馬時期穩步推進，到2017年底特朗普政府提出印太戰略構想至今，基本上完成了從亞太到印太的戰略過渡。這一冠以“印太”名頭的亞洲新戰略，將中國視為美國的頭號戰略競爭對手，著重從經濟與安全兩個層面對中國進行正面回應，以維護美國在印太地區的經濟與安全利益，塑造有利于美國的印太秩序。

從亞太到印太：

演進背景與動因

廣義來說，亞太地區覆蓋東亞、東北亞、東南亞、南亞、南太平洋乃至美洲大陸西海岸。但是，在美國的戰略棋盤里，亞太通常是指東亞太平洋地區，具體來說主要包括東北亞、東亞、東南亞及南太平洋地區，并不包括南亞地區。例如，美國政府于1987年首次發布的《國家安全戰略報告》，就將東亞太平洋地區與南亞中東地區分列為兩個不同的戰略區域，前者主要包括東北亞、東亞、東南亞及南太平洋地區，南亞則與中東同屬于一個戰略區域。[1]直到克林頓政府1999年12月發布的《國家安全戰略報告》，都一直沿用這一戰略劃分。[2]

小布什執政后，基于三方面原因，使得這一傳統戰略劃分開始發生變化。一是“9·11”恐怖襲擊事件。這一史無前例的恐怖襲擊使得小布什政府認識到，盤踞在中東地區的恐怖組織才是美國當前乃至今后相當長時期面臨的最主要國家安全威脅，而傳統的大國競爭已經退居幕后。[3]二是中國在東亞地區影響力迅速上升。經過20多年的改革開放，中國不僅國力蒸蒸日上，而且地區影響力日益上升。在2000年總統大選期間，小布什曾公開宣稱中國是美國的戰略競爭對手，要防范來自中國的戰略威脅。三是印度國力逐漸上升并開始將目光投向東南亞、東亞。20世紀90年代初，印度政府為擺脫國內日益嚴峻的經濟危機，開始啟動印度版的“改革開放”，重振印度經濟;同時，提出“東向政策”，主動加強與東南亞、東亞地區的經濟合作，搭乘地區經濟發展順風車。[4]這一內一外兩大政策舉措，取得了成效。

小布什政府2002年9月發布的《國家安全戰略報告》，體現了上述變化。一是將反恐視為美國全球戰略的重中之重，突出中東地區在美國全球反恐中的重要地位。二是將南亞與中東地區進行剝離，突出中東，同時傳統的南亞與東亞的地理分割被忽略。三是將印度與中國、俄羅斯一道，視為可以在反恐等全球性問題上進行合作的新興力量。四是強調發展與印度關系的重要性，認為印度具有成為21世紀偉大民主國家的潛力，致力于推動美印關系轉型。[5]

出于上述戰略認知變化，小布什政府在加大反恐力度、強調與中俄等大國進行合作的同時，也在悄悄重啟美印關系，提升印度的大國地位。其中最突出的表現是2005年，美印兩國就民用核技術合作達成共識，開啟了美印戰略合作新時代。需要強調的是，在小布什時期，盡管美國政府已經認識到發展與南亞大國印度關系的重要性，也采取了切實步驟推進美印關系發展，但依然沒有明確將南亞與東亞整合為統一的戰略區域，形成后來的大亞太概念，即印太概念。

但是，到了奧巴馬時期，美國政府開始將印度洋與太平洋及其沿海地區視為一個統一的戰略區域，提出印太概念，強調南亞與東亞、印度洋與西太平洋之間的戰略聯系與紐帶關系，以取代傳統的不包括南亞及印度洋區域的亞太概念。奧巴馬政府提出印太并淡化傳統亞太概念的背后有著一系列戰略考量。一是傳統的亞太概念，被認為過于以中國為中心，無形中提高了中國的國際地位。[6]二是傳統的亞太概念忽視了南亞大國印度，不利于印度融入亞太大家庭。印度幾度提出希望加入亞太經合組織，卻一直未能如愿，就在一定程度上說明了這一問題。三是隨著美國對中國戰略疑慮上升，特別是奧巴馬政府提出“亞太再平衡戰略”后，發展與南亞主要大國印度的政治安全關系，就成為這一戰略的一個重要支撐。以印太代替亞太，提升印度在亞太地區的大國地位，可以有效制衡中國的地區影響與抱負。四是隨著中國海軍實力快速上升及南海問題等海洋爭端的升溫，美國日益擔心中國的海洋抱負及其對美國亞太海上霸權的影響。以印太替代亞太，將印度洋與太平洋視為一個統一的海上戰略空間，可以借助印度的海上力量平衡中國海上影響，甚至可以在側翼對中國海上交通線的安全構成威脅。

2010年10月，時任美國國務卿希拉里在夏威夷發表美國亞洲政策演說，首次提出印太概念。她指出，“鑒于印太盆地對于全球貿易和商業的重要性”，美國將按照“政治可持續、運行靈活及地域分散”三項原則重新調整在印太地區的軍事部署，加強與澳大利亞、新加坡、泰國、菲律賓及印度的海上軍事合作。[7]2011年11月，希拉里在《外交政策》發表文章，再次強調印太地區對于美國戰略的重要性。她指出，從印度次大陸到美國西海岸的橫跨太平洋和印度洋的廣闊地區正在被航運和戰略日益緊密地聯系在一起。為維護地區和平及確保美國在該地區的戰略利益，美國將調整在印度洋和太平洋區域的軍力部署，將印太兩洋區域整合為一個統一的、可操作的概念體系。[8]2013年3—4月，美國太平洋司令部司令塞繆爾·洛克利爾在美國國會兩院聽證會上，具體論證了“印度—亞洲—太平洋”區域在美國全球戰略中的重要性、面臨的挑戰以及奧巴馬“亞太再平衡戰略”將要采取的舉措。[9]奧巴馬政府2015年發布的《國家安全戰略報告》，雖然仍沿用了傳統的亞太概念，但是已經將印度納入亞太地區，強調要繼續加強與印度的戰略與經濟伙伴關系，支持印度作為地區安全提供者的角色，認為印度的“東向政策”與美國的“亞太再平衡戰略”存在戰略重合。[10]

應該說，奧巴馬時期，美國的亞太戰略在地理空間上已經實現了由傳統的東亞太平洋地區向印度太平洋地區的跨越，并且明確提出了印太概念。但是，在官方的文件和語境中，亞太依然是個更為常用的術語。奧巴馬政府力推的“亞太再平衡戰略”，依然以亞太冠名。奧巴馬政府的遮遮掩掩，到特朗普執政后發生了徹底改變。

特朗普政府的

印太戰略構想

特朗普堪稱“逢奧（巴馬）必反”，無論內政還是外交，凡是奧巴馬推行的，必先除之而后快。但在對中國的戰略判斷、對印太地緣戰略重要性的認識方面，特朗普政府與奧巴馬政府并無實質性不同。如果說有不同，那只是對中國的看法更為負面，對中國的戰略判斷更為悲觀，對印太地區地緣戰略重要性有著更為清晰的認識。

2017年12月，特朗普政府發布任期內第一份《國家安全戰略報告》，極力渲染中國對美國的戰略威脅，并且以官方文件的形式第一次較為明確地提出了美國的印太戰略構想。報告宣稱，大國競爭時代已經重新來臨，中國和俄羅斯是國際體系的修正主義國家和美國的戰略競爭對手。報告指責中國試圖在印太地區取代美國，推廣國家驅動的經濟模式，重塑地區秩序。報告明確以印太概念替代傳統的亞太概念，提出了美國在印太地區的戰略框架，即所謂的“自由開放的印太”戰略構想。[11]此后，美國副總統、國務卿以及國防部長都在不同場合對特朗普的印太戰略構想進行了進一步闡釋，同時在官方話語中開始以印太代替傳統的亞太概念。

綜合特朗普政府發布的多份戰略文件及領導人在不同場合的講話，可以看出，特朗普政府的印太戰略，有以下幾方面的側重點。

第一，視中國為美國在印太地區的主要戰略威脅。特朗普政府發布的《國家安全戰略報告》的地區戰略部分，將中美在印太地區的地緣政治競爭，描繪成“自由”與“壓迫”兩種不同世界秩序的競爭，指責中國正通過經濟、政治及軍事手段“威逼利誘”地區國家，迫使其考慮中國的政治和安全議程，對地區國家的主權及美國的經濟與安全利益構成挑戰。報告極盡誣蔑中國之能事，如稱經濟上，中國的基礎設施投資及貿易戰略強化了中國的地緣政治野心;安全上，中國在南海的島礁建設等“軍事化”舉措危及貿易的自由流動，“威脅”到他國主權，削弱了地區穩定。報告妄稱，中國這些行動的根本目的在于，建立地區支配地位，挑戰美國霸權，危害印太國家主權。[12]美國國防部2018年年初發布的《2018美國國防戰略報告》，也明確將中國視為美國的戰略競爭對手。[13]

第二，通過經濟和安全兩手應對中國挑戰，維護美國在印太地區的利益。特朗普的“自由開放的印太”戰略構想，具有經濟與安全兩大維度。經濟上，提出美國印太戰略的經濟倡議，與中國的“一帶一路”倡議進行正面競爭。2018年7月31日，美國國務卿蓬佩奧在出席首屆印太商業論壇時，正式公布了特朗普政府的印太戰略的經濟倡議。蓬佩奧表示，從美國西海岸延伸至印度西海岸的印太地區，對美國外交政策至關重要。為推進美國在印太地區的經濟利益，蓬佩奧宣布，美國將提供1.13億美元的資金用于支持該地區的數字經濟、能源及基礎設施建設。10月5日，特朗普簽署了國會兩院通過的“建設法案”，該法案對美國的對外發展金融融資模式進行大膽改革，一方面將美國的對外發展金融資金規模提升到600億美元，另一方面改革美國對外發展金融模式，特別是整合美國私人資本及美國國際開發署的發展援助能力，提升對發展中國家的投資與開發。為此，美國成立了一個隸屬于國務院的新發展金融機構——美國國際發展金融公司（USDFC），以代替海外私人投資公司（OPIC），加大對印太沿線國家的發展援助及基礎設施建設的支持。[14]

安全上，美國獨自或與盟友一道，對中國在南海地區的行動進行“關注”與干預，并密切監視中國在印度洋沿線地區的活動。自2017年5月至今，特朗普政府已經在南海地區進行了八次“航行自由行動”，此外還八次派遣飛機及航母到南海地區“秀肌肉”。[15]不僅如此，特朗普政府還邀請日本、澳大利亞乃至英法等域內外國家在南海地區進行“航行自由行動”;與日本、澳大利亞、印度等國在南海地區進行聯合軍演，聯手向中國施壓。特朗普政府高官借助香格里拉對話會、東盟防長擴大會、東盟領導人會議及亞太經合組織領導人非正式會議等場合，渲染中國在南海地區的行動，強調美國在南海地區擁有的“航行自由”權利。特朗普政府高度重視印度的作用，積極發展與印度的防務安全關系，繼續賦予印度“主要防務伙伴關系”地位，與印度簽署一系列雙邊軍事協議，將印度打造成“印度洋的凈安全提供者”，試圖以印制華，對中國在印度洋沿線的海上活動構成牽制。為體現美國在安全上對印太地區的高度重視，特朗普政府于2018年5月31日正式宣布，將美國的太平洋司令部更名為印太司令部。

第三，雙邊軍事同盟及美日印澳四國合作機制，是實施印太戰略的重要依托。作為精明的商人和處處以“美國第一”為行動指南的特朗普，在執行印太戰略構想時，除了依靠美國自身經濟與軍事實力外，還把借助盟友和伙伴的資源作為推行印太戰略的重要依托。特朗普政府開始復活10年前的美日印澳四國安全合作機制，并將其作為應對中國海上安全挑戰的重要抓手。無論在經濟還是安全領域，美國都把亞太雙邊軍事同盟以及與印度日益上升的安全伙伴關系，作為推進印太戰略構想的重要抓手。此外，美日印澳四國安全合作機制也被美國寄予厚望，希望能夠成為推進其印太構想特別是海上安全構想的重要支撐。復活后的四國安全合作機制，盡管進展緩慢，但在當前印太地區局勢變動的背景下，其動向還是值得關注。

特朗普政府印太戰略構想的

主要特點

相較于奧巴馬政府的“亞太再平衡戰略”，特朗普政府的印太戰略具有鮮明的自身特色。

第一，針對中國的意圖更加明顯?！皝喬倨胶鈶鹇浴彪m然實際針對中國，但奧巴馬政府每次談論時相對含蓄。奧巴馬本人及其政府高官甚至在多個場合強調，“亞太再平衡戰略”并非針對中國，相反，美國歡迎一個和平、繁榮和穩定的中國，與中國接觸是這一戰略的重要組成部分。[16]特朗普的印太戰略則公開宣布中國是美國的戰略競爭對手，認為過去對華接觸政策已然失敗，要改弦易轍。特朗普政府高官在各種場合直言不諱地大談中國“威脅”，強調中美之間的戰略競爭。美國國防部長馬蒂斯在2018年6月召開的香格里拉對話會上，極力渲染中國在南海的“軍事化”。[17]美國副總統彭斯在同年10月發表的對華政策演說中，更是對中國進行了言辭激烈的批評，宣稱中國的“一帶一路”在沿線國家投下“債務陷阱”，在南海島礁進行“軍事化”建設，破壞地區穩定，并試圖將美國從西太平洋驅趕出去。[18]

第二，更具有戰略對抗性。特朗普政府的印太戰略不僅對華言辭激烈，將與中國的競爭渲染為“自由”與“壓迫”的斗爭，而且還采取了一系列具有針對性和對抗性的“對沖”舉措。經濟上，針對中國“一帶一路”倡議，特朗普政府拋出了美國印太戰略的經濟倡議，并伙同日本與澳大利亞建立三邊伙伴關系，加強三國在印太基礎設施建設及融資領域的協商與合作，對中國進行競爭與拆臺。安全上，美國不僅加大了在南海地區“航行自由行動”的頻次，而且也更具有對抗性。[19]特別是重新啟動了美日印澳四國安全磋商機制，加強四國在海上安全領域的合作與協調，鉗制中國意味明顯。

第三，經濟要素更為突出。奧巴馬政府推行“亞太再平衡戰略”，經濟上的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）雖然搞得轟轟烈烈，但雷聲大雨點小，其重點實際在安全特別是海上安全領域。奧巴馬執政時期，南海問題迅速竄熱，與其強烈“關注”和“熱炒”密不可分。特朗普政府的印太戰略構想，雖然海上安全、南海等問題依然是重要組成部分，但是經濟才是主角。特朗普政府不僅極力抹黑中國的“一帶一路”倡議，而且還推出了針鋒相對的美國印太戰略的經濟倡議、美日澳三邊印太基礎設施建設伙伴關系，并成立美國國際發展金融公司，加強對印太地區基礎設施投資的力度和支持，顯示出其在經濟領域與中國在印太地區進行爭奪與角逐的強烈意愿和決心。

第四，具有較濃厚的意識形態色彩。雖然特朗普被認為是“商人總統”，緊盯著經濟利益，對輸出意識形態或民主自由興趣索然，但是其印太戰略卻彌漫著濃濃的意識形態氣息。特朗普不僅將中美之間的競爭描繪為“自由”與“壓迫”的斗爭，還將其印太戰略構想冠以“自由與開放”之名。在這一標簽下，美國與中國的競爭，已不再是單純的經濟或安全利益競爭，而是兩種不同發展模式的斗爭，這成為特朗普政府籠絡盟友、脅迫地區國家站隊的得力工具。更為嚴峻的是，它可能會進一步放大、激化中美之間的分歧與矛盾。

特朗普政府印太戰略構想

對地區秩序的影響

自2017年底特朗普政府提出印太戰略構想至今，雖然時間不長，各種舉措也還處于醞釀、提出和初步落實階段，但目前來看，至少對地區秩序產生了如下消極影響。

第一，顯著激化中美矛盾，加劇中美戰略競爭。特朗普政府對中國的重新定位和對華接觸政策的質疑，放大中美經貿問題并升級為中美經貿摩擦，抹黑中國“一帶一路”倡議，炒作南海“軍事化”，提出具有明顯針對性的美國印太戰略的經濟倡議等言行，極大侵蝕了中美之間脆弱的戰略互信基礎，加大了中國對美國對華戰略意圖的疑慮，也極大壓縮了中國對美采取和緩姿態及外交善意的回旋空間。特朗普導致中美雙方朝著對立、對抗的方向升級，并從經濟領域向人文交流、科技合作以及外交、安全領域外溢。[20]

第二，擾亂地區經濟秩序。印太地區是當前全球經濟最具活力的地區之一，也是地區經濟一體化、互聯互通快速推進的地區。中國的“一帶一路”倡議如果順利實施，無疑會進一步推動地區互聯互通，為地區經濟發展及一體化進程提供新動力。但是，美國對“一帶一路”倡議的抹黑與拆臺，不僅對中國“一帶一路”倡議的推進平添阻力，還可能因中美之間的惡性競爭而導致地區國家無所適從，擾亂相關國家的經濟發展與規劃，更打亂了地區互聯互通的進程與節奏。

第三，惡化地區安全環境。2016年下半年以來，在中國及東盟的共同努力下，特別是中國與菲律賓就南海爭議問題的雙邊磋商以及中國與東盟就南海行為準則的會談相繼取得重要進展后，南海問題正在逐漸降溫。[21]然而，特朗普政府刻意渲染中國在南海的“軍事化”行動，裹挾其他國家與美國一道在南海地區強推“航行自由行動”，并復活美日印澳四國安全合作，顯然不利于南海局勢的降溫，相反是在有意制造對立，惡化地區安全環境。

第四，加劇地區國家“選邊站”壓力。特朗普政府對中國“一帶一路”倡議的刻意抹黑，提出競爭性的印太基礎設施建設倡議，實際上是要求印太國家在中美之間“選邊站”。同時，在安全上的拉幫結派，無異于在中美之間劃上一條隔離線，壓縮地區國家的外交回旋空間與舒適度，也導致和強迫其“選邊站隊”。

關于特朗普政府印太戰略構想對地區秩序的影響，還需要進一步觀察。畢竟，這還只是戰略構想，也僅僅提出兩年時間。未來如何發展演進，還有很多未知數，除了美國，印度、日本都可能是不確定因素。當然，中國也需要未雨綢繆，主動塑造。

【本文是國家社科基金一般項目“美國印太地區安全布局困境及中國應對之策研究”（項目批準號：14BGJ049）、教育部人文社會科學重點研究基地復旦大學美國研究中心重點項目“美國亞太聯盟戰略新動向及發展趨勢研究”（項目批準號：15JJD810007）及教育部人文社科基地重大項目“中國崛起背景下的中美戰略互動研究”（項目批準號：17JJDGJW002）的階段性成果】

（作者系復旦大學美國研究中心教授）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] The White House， National Security of the United States， January 1987， pp.9-19.

[2] The White House， A National Security Strategy For A New Century， December 1999， pp.29-49.

[3] The White House， The National Security Strategy of the United States of America， September 2002， pp.1-31.

[4] 趙干城：《印度“東向”政策的發展及意義》，載《當代亞太》，2007年第8期，第10—16頁。

[5] 同[3]。

[6] Christian Shepherd and Sanjeev Miglani， “Indo-Pacific？ Not from Where China Is Sitting”， https：//www.reuters.com/article/us-usa-china-indo-pacific/indo-pacific-not-from-where-china-is-sitting-idUSKBN1DA1YH.

[7] Hillary R. Clinton， “America's Engagement in the Asia-Pacific”， https：//2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/10/150141.htm.

[8] Hillary R. Clinton， “America's Pacific Century”， Foreign Policy， November 2011， pp.57-63.

[9] House Armed Services Committee， “Statement of Admiral Samuel J. Locklear， U.S. Navy Commander， U.S. Pacific Command， before the House Armed Services Committee on U.S. Pacific Command Posture”， Washington D.C.， March 5， 2013， pp.1-39; Senate Armed Services Committee， “Statement of Admiral Samuel J. Locklear， U.S. Navy Commander， U.S. Pacific Command， before the Senate Armed Services Committee on U.S. Pacific Command Posture”， Washington D.C.， April 9， 2013， pp.1-39.

[10] The White House， The National Security of the United States of America， February 2015， pp.1-31.

[11] The White House， The National Security of the United States of America， December 2017， pp.1-55.

[12] 同[11]， pp.45-47。

[13] Department of Defense， Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America， January 2018， pp.1-11.

[14] OPIC， “The BUILD ACT”， https：//www.opic.gov/build-act/overview.

[15] 筆者根據多份美國媒體報道統計得來。

[16] The White House， Office of the Press Secretary， “Remarks by President Obama and President Xi of the People's Republic of China in Joint Press Conference”， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/09/25/remarks-president-obama-and-president-xi-peoples-republic-china-joint.

[17] US Department of Defense， “Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue”， https：//dod.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.

[18] The White House， “Remarks by Vice President Pence on the Administration's Policy Toward China”， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china/.

[19] 韋宗友：《特朗普政府南海政策初探》，載《東南亞研究》，2018年第2期，第124—134頁。

[20] 韋宗友：《特朗普政府國家安全戰略與中美關系的未來》，載《當代美國評論》，2018年第1期，第33—49頁。

[21] Pia Ranada， “PH， China Sign Deal on Oil， Gas Development”， https：//www.rappler.com/nation/217100-philippines-china-memorandum-understanding-oil-gas-development; 王毅：《“南海行動準則”單一磋商文本草案形成，證明中國與東盟國家有能力達成共同遵守的地區規則》， https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/xghd_673097/t1582564.shtml.