PPP模式在城市基礎設施建設中的運用

【摘 要】 文章闡述了PPP模式的概念及在我國的發展現狀，以甘肅省張掖市城市基礎設施建設中的PPP模式運用為例，解析了PPP模式發展的優勢以及存在的問題，有針對性地提出對策建議：通過招商引資或者政府對項目的補貼，增加項目資金量; 建立具有專業性的PPP項目研究室;政府制定與PPP模式項目建設相關管理規章制度。可以為PPP模式在城市基礎設施建設中的應用提供有益參考。

【關鍵詞】 PPP模式;城市基礎設施;運作模式;個案分析

一、問題的提出

PPP模式的全稱為Public-Private Partnership，簡單來說就是政府和社會資本的合作模式。它的本質是政府和私營部門通過設立合同達成長期的合作關系，從而共同建設基礎設施和提供公共服務。[1]在傳統方式下，項目從初期建設到后期提供服務都需要政府部門承擔全責;在PPP模式下，政府在這個過程中的身份進行了轉變，扮演著合作和監督的角色。

在美國，公共基礎設施領域主要依靠私營企業建設，同時也十分重視私人資金的投入。在美國的PPP模式中，政府扮演著建設基礎設施的所有者和監督者身份，由私人建設并從中獲取一定的收益。PPP模式在美國主要運用于交通、水電、教育等方面，私人部門在這些領域都有很大程度上的參與。2008年發生金融危機后，美國為了進一步節約政府的支出成本，在建設基礎設施過程中采用PPP模式，促使PPP模式在美國的快速發展。

在德國，PPP模式的發展相對穩定，政府會先在某個方面提出一個較為穩定且長久的大目標，之后通過一定方式引導企業參與，從而選出最終的投資者。德國運用PPP模式的項目主要存在于環保、交通、水資源等領域。例如在柏林主要運用于電動交通領域，法蘭克福則主要運用于環保、節電、垃圾處理和再利用以及水資源等領域。

在我國，PPP模式早在上個世紀八十年代就開始在城市基礎設施建設中應用，然而PPP模式在中國的發展速度遲緩，甚至在2009年至2013年間，出現了發展停滯不前的現象，究其主要原因，還是PPP模式的相關政策規定較少，沒有一定的法律保障和執行規章，導致一些大型項目在建設后期出現了問題，從而政府認為這種模式下的項目建設相比于傳統模式來說較為復雜，同時私營企業也擔心在建設過程中存在風險，PPP模式的發展因此受到了一定的限制。

中國共產黨第十八屆三中全會圍繞如何處理好政府和市場的關系，提出了“允許社會資本通過特許經營的方式參與城市基礎設施的投資和運營”的號召。[2]自此，我國迎來了PPP模式的復蘇，在北京、上海等大城市的帶動下，各個省市自治區紛紛開始了PPP模式的探索和運用。

PPP模式在首都北京開展迅速且成效顯著。北京市關于PPP模式在城市基礎設施建設以及提供公共服務等范圍內的運用頒布了相關政策作為實施依據。北京市主要通過先由政府提出宏觀的項目建議，在社會公開征集方案，由相關部門進行實施方案的編制，到項目的評估，再到選擇合適的投資商簽訂合同進行實施，涵蓋交通運輸、垃圾污水處理與再利用、教育、醫療、能源等多個方面。PPP模式在北京市的運用使得整個城市的治理水平得到了很大程度上的提升，同時優化了社會服務體制，提升為普通民眾提供相應社會服務的效率，促進了城市經濟的提高，完善了社會資本在北京市的投資機制。

PPP模式在上海的運用加快了整個城市的建設進程，也降低了基礎設施建設和運營的成本，提高了整體社會的公共服務能力和水平。上海市運用PPP模式的領域同樣廣泛，集中在軌道交通、環保、能源等基礎設施建設和社會公共事業領域。通過前期對項目的論證、對方案的編制以及進行初步的審核、合適伙伴的選擇和合同簽訂到中期的項目實施和監管到最終的項目接收，上海市的PPP項目實施步驟明確，效益明顯。

PPP模式在城市基礎設施建設上得到了廣泛的運用。[3]在關于城市基礎設施建設的原有模式下，市民存在著“搭便車”的想法，認為城市基礎設施是公共資源，應該由政府單獨負責建設并提供相應的公共服務，但是政府在基礎設施建設過程中存在著高額建設費用下的財政負擔、耗費時間、質量難以保證、經驗匱乏等諸多問題。PPP模式將社會資本的專業化技術和經驗引入到基礎設施建設中，解決政府在財政方面的困境，提高基礎設施的建設效率，同時幫助政府和私營部門在建設和維護社會公共產品過程中發揮自身作用，使資源實現真正的合理分配，為公民提供應有的社會福利。

因此，本文將在已有研究的基礎上，以甘肅省張掖市的城市基礎設施建設過程中的PPP模式應用為個案，就張掖市城市基礎設施建設中運用PPP模式存在的問題提出相應的對策建議。

二、張掖市城市基礎設施建設中的PPP模式運用現狀

2016年開始，張掖市逐漸開始了PPP模式在城市內基礎設施和公共服務領域的運用。張掖市作為甘肅省PPP模式推進的試點區，為了更好地發揮PPP模式在地方的作用，結合實際，因地制宜，建立市PPP中心，聯合市發展改革委員會、市財政局和縣（區）政府及其他相關單位，建立了相應的運行機制和制度體系。通過PPP模式的運用，促使民間投資主體更加多元化，為民間投資提供了渠道，將更多的社會資本引入到基礎設施建設中去。

張掖市PPP模式的運用領域很廣，包括市政建設、交通、養老、環保、教育、水利、文化等基礎設施建設和公共服務領域。據張掖市相關文件數據顯示，截至2016年底，張掖市政府聯合各縣區政府建立起一個PPP項目儲備庫，儲備項目超過500項，實施滾動儲備，動態管理。2016年，共推出50個示范項目，其中市級落地實施且在各相關領域具有一定影響力的示范項目有10個，各縣區均推出5個以上的示范項目。[4]2017年，PPP重點推進項目共有60項，如表1所示，由市直及一區五縣分擔完成，項目總投資共計3363961.5萬元，大部分的PPP合作項目采用BOT模式進行實施。

表1 張掖市PPP重點推進項目地區分布及投資量

地區 市直 甘州區 高臺縣 臨澤縣 山丹縣 民樂縣 肅南縣 合計

項目數（項） 10 10 7 14 8 7 4 60

項目投資量

（萬元） 1553475 847645 90773 442763 249776 148325 31205 3363961.5

其中，甘州區所負責的10個項目中包含有2項社會事業項目、4項文化旅游開發項目、1項農林水利與環境保護項目、2項市政公用事業項目、1項盤活存量項目。

圖1 甘州區負責重點推進PPP項目分類

同時，為了保障PPP模式在張掖市的全面運用，張掖市舉辦了近千人規模的專題培訓，邀請全國知名專家授課，使更多從事相關項目的人員積累相關專業知識;張掖市還專門組建了一支專家顧問團，由多名知名專家組成，涵蓋了各行各業的專業人才，對于要實施的PPP項目進行科學有效的前期咨詢和評估，設立了財務咨詢機構，加強專業隊伍的建設，讓PPP項目的建設運營更加專業，促使PPP模式在張掖市的順利進行。

通過對張掖市PPP模式運用的了解認識，筆者認為張掖市積極解放思想，轉變觀念，依照相關法律法規，遵循公開透明原則，將社會資本吸引到基礎設施建設中，使得公共利益達到最大化，促進了張掖經濟社會發展。

三、PPP模式在張掖市城市基礎設施建設中應用的案例分析

【案例】2016年底，張掖市利用PPP模式建設張掖至汶川國高（G0611）張掖至扁都口段公路，筆者將其作為個案進行分析，最終得出結論。

本項目所在區張掖市地處甘肅省的西北部，同時屬于河西走廊的重要節點。東邊接連武威，西邊接連酒泉和嘉峪關。南北長148公里，東西跨465公里。張掖市轄甘州區和高臺、臨澤、民樂、山丹、肅南裕固族自治縣1個區5個縣。

本項目路線起于張掖市甘州區，與G30連霍高速公路銜接，終點止于G227線甘青管養界（扁都口），與青海省擬建的張掖至汶川高速公路扁都口（甘青界）至門源（克圖）段公路相接，路線總體走向由北向南。項目建成后將形成北通新疆、內蒙，南至青海、四川的省際間快速大通道。本項目分別與連云港至霍爾果斯、北京至拉薩、烏海至瑪沁、成都至昌都等國家高速公路連接，是亞歐大陸橋上的重要通道，也是河西走廊經濟區和成渝經濟區聯系的重要紐帶。[5]

筆者對該個案主要通過宏觀環境、項目實施概括、項目交易結構、項目運作方式、項目風險識別、項目建設的必要性這六大方面進行論述分析。

第一，高速公路與普通民眾的日常生活息息相關，作為人們出行的一種重要交通方式選擇，同時還承擔著大型貨物運輸的任務。甘肅省近年來對于高速公路建設十分重視，公路里程逐年增加。如表2所示，甘肅省在2010年至2014年間，每年都建設了大量高速公路投入使用。

表2 甘肅省2010-2014年高速公路運營情況

年份

指標 2010 2011 2012 2013 2014

公路里程（公里） 118879 123696 131201 133597 138084

客運量（萬人） 51404 58355 61884 33556 36224

貨運量（萬噸） 24050 28790 39517 45072 50780

數據來源：甘肅經濟信息網：2015年全省數據

第二，項目的實施主體是政府部門和公司。張掖市人民政府對張掖市交通運輸局進行授權，因此本項目的實施主體是張掖市交通運輸局，代表政府行使簽訂合同、實施工作的權利，而社會資本來自于張掖交通建設投資有限責任公司，出資并持股，參與項目公司管理。項目實施需要進行一定的財務評價，財務評價期包含建設期和運營期兩部分。該項目的建設期是從2017年到2019年，共計3年，而運營期長達30年，所以對于該項目的財務評價期應為33年。

第三，項目交易結構方面，政府與民營企業聯合投資，成立公路建設項目公司，并由其負責項目建設、運營、移交工作。政府會對項目進行一定的資金補助，補助來源為車輛購置稅補助，同時社會資本也會投入一定的資金作為項目資本金。高速公路是經營性的收費公路，屬于經營性項目，因此當使用者的付費不能滿足項目成本時便會接受政府補貼。

第四，項目運作方式方面，該項目的建設以BOT模式為主。項目公司依據相關法律和簽訂的合同對項目進行定期檢查和維護以保證公路整體運營良好，同時項目公司強化道路中的收費站和服務區等公共服務水平，保證公路的良性發展，在合同期滿后將項目移交政府指定機構。

第五，項目風險識別方面，該項目在整個階段會面臨各種風險。主要包括收費標準、稅率及政策變動所帶來的政策風險;政府未及時補助及不能足夠補助所帶來的政府補償風險;項目未通過審核所帶來的項目審批風險;項目沒有按期竣工或因技術及運營管理方式不成熟所帶來的建設過程中的風險;遇到地震、泥石流、滑坡和罷工等災害或社會異常所帶來的不可抗力風險等。在項目實施過程中，政府和社會資本采用“風險由最合適方承擔”的原則，即在政府補助、項目審批等方面存在的風險由政府或委托機構承擔，建設過程中出現的風險則由社會資本所承擔，保證政府與社會資本雙贏。

第六，項目建設的必要性方面，該高速公路的建設可以促使國家及省際高速公路網的完善，保證省際間交通運輸的需要，同時還能滿足地方經濟發展的需要，通過旅游業帶動公路途經地經濟發展。由于張掖市位于絲綢之路無以替代的大通道上，具有重要的地理位置，建設這條高速公路還可以服務“一帶一路”戰略，推動絲綢之路經濟帶的發展。

四、張掖市城市基礎設施建設中運用PPP模式存在的問題與建議

1、存在的問題

自從2016年張掖市被確定為甘肅省PPP模式試點區以來，PPP模式在張掖如火如荼地發展著。雖然這種新模式在城市基礎設施建設方面帶來了諸多益處，但在張掖市運用該模式還是存在一定的問題，筆者認為可以概括為三個方面。

首先，區位因素與機會獲得的容易程度制約著張掖市PPP模式的發展。張掖市位于甘肅西部，地理位置較為偏遠，加之城市規模較小，社會資本并不是特別豐富。相對于諸如北京、上海等大城市進行PPP項目建設時可以較為容易地尋找合適的社會資本伙伴，這個任務對于小城市來說就十分困難了，因此會導致一些項目的資金鏈容易發生斷裂的情況，最終導致項目不能按期完成或保證質量地完成。

其次，相關資料與數據匱乏制約著張掖市PPP模式的發展。PPP模式在張掖市的發展到目前只有兩年的時間，相關的數據資料不夠全面，在項目建設前期需要進行項目論證，可用于借鑒的資料不夠會導致信息的缺失，最終使得整個項目不能順利進行。

最后，對模式認識不到位及不規范的管理制約著張掖市PPP模式的發展。有些PPP項目的管理不夠規范，急于求成，為了盡快完成任務減少一部分看似不重要的步驟，這就導致項目不能夠保證質量，并且在項目后期的維護過程中如果出現問題，責任方不明確，沒辦法及時解決問題繼續投入使用。

2、對策與建議

針對以上三點問題，筆者相應提出如下建議。

第一，針對資金量不足的問題，可以通過招商引資或者政府對項目的補貼，來增加資金量。尋找與項目相關的民營企業，對其進行實地考察簽訂合同后引入資金，積極爭取政府的項目補貼，保證項目順利完成。

第二，對于數據資料不足的問題，可以通過建立具有專業性的PPP項目研究室，對申報的項目及時進行登記報備，完成的項目進行績效評估，在項目審核完成的同時提供參考價值。在PPP項目研究室中保存規定時間內的項目相關數據資料，例如十年內的所有PPP項目的資料對于今后項目的選擇以及風險規避都有很大程度的幫助和借鑒。

第三，對于項目管理不規范的問題，依據已發布的政府文件制定相關建設和管理制度。在項目建設過程中，組建一支專門的管理小組，按照制定的制度對項目進行全程管理，在出現不規范的情況時及時發現并尋找解決方法，減少不必要的損失，保證項目的規范建設。

五、結語

PPP模式在張掖市城市基礎設施建設中運用以來，無論是從政府層面，還是社會資本層面都表現出了它的優勢，在幫助政府解決債務難題，促使投資方式合理化的同時，加快了政府職能的轉變，為社會資本提供了更多的機會，為民營資本在社會公共服務領域發揮作用開辟了一條穩定的渠道，提高了張掖基礎設施建設和公共服務提供的整體效率和水平。當然，PPP模式在城市基礎設施建設中的運用必定不會一帆風順，或多或少都會碰到一些困難和問題，而我們需要做的，就是找出應對這些問題的解決辦法，減少失誤發生的可能性，使得這個新模式可以不斷適應城市建設發展。

【參考文獻】

[1] 景鴻福. 積極推廣政府和社會資本合作模式 加快絲綢之路經濟帶甘肅段公路互聯互通建設[J]. 甘肅科技， 2015.31（12）2.

[2] 中共中央委員會. 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[Z]. 2013.

[3] 白銳. 城市基礎設施建設項目PPP模式應用研究[D]. 重慶：重慶交通大學，2012.17.

[4] 中共張掖市委辦公室. 張掖市推進政府與社會資本合作的通知及工作方案[Z]. 2016.

[5] 張掖市交通運輸局. 張掖至汶川國高（G0611）張掖至扁都口段公路采用政府和社會資本合作（PPP）模式項目實施方案[Z]. 2016.

【作者簡介】

王恕橋（1994.8—），蒙古族，甘肅張掖人，陜西師范大學哲學與政府管理學院研究生，研究方向：社會現代化.