農村土地承包經營權抵押貸款的供給與需求分析
——以天津市為例

王翌秋， 王昊宇

(南京農業大學金融學院，江蘇南京 210095)

通信作者：王昊宇，碩士研究生，主要從事家庭金融、農村金融與保險研究。E-mail：1227027562@qq.com。

21世紀以來我國面臨著諸多挑戰，其中“三農”問題大概是最嚴峻的一個。“三農”問題能否順利解決將直接決定我國當前的宏觀經濟，對我國現代化建設有著重大的影響，而完善的涉農貸款將是解決“三農”問題不可或缺的一部分。然而在現實生活中，涉農貸款卻一直處于“貸款難，難在無抵押”的局面中，隨著農業現代化進程的不斷推進，農民對資金的需求日益旺盛。為了解決這一問題，農村土地承包經營權抵押貸款這一金融創新應運而生。在2006年就有很多省(市、區)作為試點地區開始進行農村土地承包經營權抵押貸款的實踐，很多學者也根據各個試點的實際情況做了大量的分析。經過將近9年的實踐，2014年1月中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，首次提出賦予農民對承包地承包經營權抵押及擔保權能。

筆者在對文獻進行梳理時發現，天津市經濟基礎良好，已實現金融機構涉農縣(市、區)全覆蓋，而且農村土地已開始進行大規模的流轉。這些都表明天津市農村地區已經具備了推行土地承包經營權抵押貸款的基本條件。天津市人民政府辦公廳在2014年3月出臺了《關于開展農村土地承包經營權林權農業設施等確權登記和抵押融資工作的意見》，并在天津市挑選了經濟較發達的村鎮開始進行土地承包經營權抵押貸款業務，但目前為止卻很少有學者去研究天津市開展此項業務的情況，所以綜合考慮，筆者認為以天津市作為調研對象具有極強的現實意義。

1 文獻回顧

1.1 開展農村土地承包經營權抵押貸款必要性和可行性的研究

農村土地承包經營權屬于農村土地使用權的范疇，具體是指農村土地承包方對依法承包的土地享有使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，自主組織生產經營和處置土地產出物品的權利以及承包地被依法征用、征收或占用后獲得相應補償的權利[1]。土地承包經營權抵押是指土地承包經營權人依照法律規定，在不轉移土地占有的情況下，將土地承包經營權作為債權的擔保；當債務人不履行債務時，債權人有權依法處分該土地承包經營權，并享有以所得價款優先受償的權利[2]。農村土地承包經營權抵押貸款是指借款人在不改變土地所有權、承包權性質，不改變農村土地農業用途的條件下，將農村土地承包經營權及地上附著物作為抵押擔保，向銀行申請辦理的借款業務。

學者們關于農村土地承包經營權抵押貸款是否應該開展學術討論意見不一。反對者認為，由于我國目前沒有良好的社會保障體系和失業保障體系，所以土地承包經營權擔負更多的是社會保障職能和失業保障職能，而且土地承包經營權抵押貸款會導致權利的流轉，這可能會引起大量農業用地轉為商業開發用地，不利于保護耕地[2]。然而也有一些學者持不同意見，李宏偉認為，從法律角度來講土地承包經營權抵押貸款是完善承包經營權物權屬性的必然要求，從農村經濟發展角度來看是幫助農民增收的有效途徑[3]。許聰等也認為，開展農村土地承包經營權抵押貸款有利于農村承包地上的投資，會使農戶福利變好[4-6]。孫晏儒等指出，農村土地承包經營權抵押貸款業務將會解決銀行向農戶提供貸款無擔保的問題，有利于銀行業務的發展[7]。林樂芬等對江蘇省泰州市農村農戶進行了土地承包經營權抵押貸款的意愿調查發現，當地農戶雖然普遍缺少抵押擔保，但融資需求卻很強烈，且農戶對于土地承包經營權抵押貸款的推出需求迫切[8]。劉貴珍在對豫北某市1 050戶農戶的調查中發現，當地農村金融機構網點萎縮、農戶融資意愿強烈但卻很難融資，且農戶有意愿抵押土地承包經營權[9]。韋福認為，土地承包經營權是具有經濟價值的，也就是說它具有交換價值，因此農村土地承包經營權抵押貸款是可以開展的[2]。這些學者都認為，開展農村土地承包經營權抵押貸款是必要且可行的。

1.2 國外農地金融制度對我國的啟示

雖然農村土地承包經營權抵押貸款這一業務極具我國特色，但在對文獻的梳理中筆者發現，許多實行市場經濟制度的國家在農地金融制度改革中都考慮到了農村土地經營權的抵押問題。李世平通過對歐洲、北美洲(美國)、亞洲(日本)等國農地金融制度的構建演變、組織形式、特點等基本情況進行分析，認為我國的農地金融制度建設應遵循“土地公有制原則”“政府支持原則”“合作原則”“群眾自愿、典型示范原則”，并針對我國國情提出可以利用我國農業發展銀行和農村信用合作社來構建農業金融體系[10]。賈洪文等通過對比分析德國、美國、日本和我國臺灣地區農地抵押貸款模式的異同點，提出我國政府要對農地抵押提供法律依據，并建立完善的金融體系及配套設施[11]。

1.3 國內學者對農村土地承包經營權抵押貸款情況研究

基于上述學者對國外農地抵押制度的比較分析，一些學者也開始對我國各試點地區農村土地承包經營權抵押貸款情況進行探討。許聰等總結出各試點地區農村土地承包經營權的抵押模式，如遼寧省法庫縣運用的是“公司+專業合作社+金融機構”的經營模式，以該合作社入股土地的使用權作為抵押物獲取貸款；山東省壽光市采用“農戶+村委會+金融機構”的經營模式，以土地使用權抵押借款等[12-13]。桂澤發通過對甘肅省慶陽市農地抵押貸款現狀分析發現，有關該地區開展農村土地承包經營權抵押貸款的制度尚停留在政策層面，尚未實現真正法律意義上的抵押[14]。王平等通過對重慶市開縣的調查發現，該地區的農戶社會保障體系尚未建成，同時農地產權關系不明晰，農村土地價格評估難[15]。白璞通過對云南省建水縣調查發現，當地缺少一個由下至上、網絡化、多功能的中介服務體系(土地流轉平臺)且貸款風險管控難[16]。陳曉夫等對湖北省天門市做調查時也發現，該地最大的問題就是土地權屬不明晰，缺少相對獨立的土地價值評估機構及科學的土地價值評估標準[17-18]。黃惠春等也從江蘇省的實踐發現，完成農地抵押須要該地具備較高的經濟發展水平、規模較大的農業生產經營主體、成熟的農村金融市場以及較強的地方政府財政實力等條件[19]。惠獻波在對遼寧省法庫縣實地考察時發現，該地從多角度控制農戶的失地風險。首先，充當農戶貸款的抵押物是經營權；其次，農戶向金融機構抵押的土地面積不能超過自有耕地的70%而且抵押融資期限不能超過5年；最后，一旦農戶不能按期償還貸款，金融機構在處理抵押的土地經營權時，原土地承包人具有優先取得權[13]。通過對文獻的梳理可以看出，農村土地承包經營權抵押貸款是我國的特色金融產品，各地區農戶對開展此項業務的意愿很強烈，但是具體的開展實施卻存在很多問題，而且每個試點所暴露出的問題不盡相同。

2 天津市農村土地承包經營權抵押貸款開展的現狀

2.1 試點地區背景介紹

天津市是中華人民共和國直轄市，位于華北平原海河五大支流匯流處，東臨渤海，北依燕山，同時天津市還是夏季達沃斯論壇常駐舉辦城市，是擁有金融全牌照的城市之一。據統計，截至2013年末，城市居民人均可支配收入為32 658元，農村居民人均可支配收入為15 405元，城市居民人均消費性支出為21 850元，全市農業總產值為412.36億元。全市于2013年新增農民專業合作社2 136家，法人金融機構12家。同時天津市的村鎮銀行已累計達到13家，已實現涉農縣(市、區)全覆蓋。

從天津市的社會保障體系來看，全市參加基本養老保險的有627.1萬人，其中參加城鎮職工基本養老保險的有 520.7 萬人，參加城鄉居民養老保險的有106.4萬人。參加醫療保險的有1 001.5萬人，其中參加城鎮職工基本醫療保險的有493.1萬人，參加城鄉居民醫療保險的有508.4萬人。特別是在2004年天津市就針對失地農民建立了專項社會保障制度——失地農民社會保險制度，而且在2014年天津市出臺了《天津市城鄉居民基本養老保險實施辦法》，此辦法中再一次完善了對失地農民的保障制度。

根據世界銀行的研究表明，當區域人均GDP大于1 000美元時，農村土地規模生產的價值開始體現，農村土地使用權就有了較大規模流轉的根本動力[8]。由此可見，天津市農村地區已經具備了開展土地承包經營權抵押貸款的基本條件。而且從上述統計數據也可以看出，天津市已實現金融機構涉農縣(市、區)全覆蓋。所以，中央政府選擇了天津市作為試點地區，但不可否認的是再發達的城市都會有落后的縣(市、區)，于是政府利用“先富帶后富”的方法選擇了天津市各方面條件較好的縣(市、區)——天津市寶坻區大白莊鎮作為先行試點。

大白莊鎮位于天津寶坻區南部，全鎮總面積為81.6 km2，幅員之廣，居全區各鄉(鎮)第3位。該鎮是人少地多的農業大鎮，以種植業為主。該鎮經濟基礎較好，全鎮鎮村及股份制企業眾多，同時該地區商業銀行眾多，而且已有超過7成農戶流轉過土地，說明該試點地區農業產業化、規模化發展較好，適合開展農村土地承包經營權抵押貸款。為了更深層次地了解農村土地承包經營權抵押貸款在天津市的供給與需求情況，本研究將從商業銀行及農戶2個視角探討該問題。

2.2 商業銀行視角下對農村土地承包經營權抵押貸款的供給分析

當得知目前天津市被允許開展農村土地承包經營權抵押貸款時，筆者決定從商業銀行角度分析此項業務的開展情況。筆者在2015年初開始閱讀相關文獻，搜集各商業銀行的相關信息發現，采取問卷調查的方式調查銀行不太現實，所以決定采取電話咨詢及面談的形式，針對各商業銀行信貸部人員進行訪談。筆者于2015年2月對天津市各主要商業銀行(包括中國銀行、中國農業銀行、中國工商銀行、中國建設銀行、中國交通銀行、中國郵儲銀行、天津銀行、天津農商銀行、寧夏銀行、天津津南村鎮銀行等10家商業銀行)將近15名信貸人員進行電話咨詢及面談式調查，談話是根據筆者之前設計好的問題進行的。通過對這10家商業銀行的走訪，筆者發現了一些問題。

2.2.1 商業銀行對農村土地承包經營權抵押貸款的了解程度 調查結果表明，商業銀行對農村土地承包經營權抵押貸款了解不深。商業銀行是開展此項業務的關鍵，各商業銀行應該在天津市人民政府辦公廳出臺政策后，積極制定各商業銀行內部的實施細則，但從表1可以看出，在這10家商業銀行中僅有5家聽說過農村土地承包經營權抵押貸款這項業務，占比50%。可見，金融機構對該項業務重視程度不夠，同時也可看出天津市政府對該項業務宣傳不到位。

表1 商業銀行對農村土地承包經營權抵押貸款的了解程度

2.2.2 商業銀行農村土地承包經營權抵押貸款業務的開展情況 商業銀行農村土地承包經營權抵押貸款業務的開展情況并不理想。由表2可以看出，被調查的10家商業銀行中僅有2家開展過此項業務，分別是中國農業銀行和天津農商銀行。但截至2015年2月底，中國農業銀行天津分行僅接受了客戶申報，還未上報總行進行審批。通過與中國農業銀行天津分行三農業務部門人員的溝通，筆者了解到由于天津市剛成為農村土地承包經營權抵押貸款的試點地區，關于這項業務的政策條文都還不成熟，具體關于這項業務的準入條件也還沒有最終確定下來，所以目前這項業務只能接受受理卻無法審批。而天津農商銀行的情況比較特殊，天津農商銀行早在2011年就提出了該項業務，并專門設立了農貸業務中心支持該涉農貸款，但結果并不理想。經過調查發現，2011年天津市還沒有出臺任何關于農村土地承包經營權抵押貸款的政策，而且也不具備可以開展此項業務的基本條件，所以當時天津農商銀行雖然提出要開展該種金融創新，卻也無從下手。天津市雖然在2014年出臺了關于農村土地承包經營權抵押貸款的政策，但迫于以往的壓力，天津農商銀行選擇先靜觀其變，并宣布于2015年1月1日起取消該項業務。

表2 商業銀行是否已開展農村土地承包經營權抵押貸款業務

2.2.3 商業銀行開展農村土地承包經營權抵押貸款意愿調查 通過對商業銀行開展此項業務的情況調查發現，中國農業銀行和天津農商銀行是開展過此項業務的，于是筆者對其他8家商業銀行進行了開展農村土地承包經營權抵押貸款意愿調查。由表3可以看出，商業銀行開展農村土地承包經營權抵押貸款業務的意愿普遍不強。各商業銀行當被問及“貴行是否在未來有意愿開展此項業務”時，只有中國工商銀行1家給出了明確答案，表示未來希望開展農村土地承包經營權抵押貸款。但其他商業銀行的開展意愿卻不強，一些商業銀行認為該項業務風險太大且沒有銀行做成功過，所以對該問題回答“視情況而定”，也有一些商業銀行因為對這項業務不了解所以對該問題避而不答，這也反映出金融機構對該業務的開展不積極。

表3 商業銀行對開展農村土地承包經營權抵押貸款業務意愿調查

2.2.4 遏制商業銀行開展農村土地承包經營權抵押貸款業務的原因

2.2.4.1 沒有土地價值評估機構，土地價值評估難 被調查的10家商業銀行都認為目前天津市沒有較規范的土地價值評估機構，沒有較成熟的土地價值評估體系是當前開展此項業務受阻的主要原因。雖然天津市早就有價值評估機構，但對于土地這一部分還處于空白摸索階段，正如中國交通銀行所反映的問題是“目前天津市沒有明確規定的土地價值評估機構，沒有中間機構，土地的價值無法確定，如何用承包經營權進行抵押”。中國工商銀行也反映抵押的前提是必須明確抵押物的價格，但目前沒有上級下發的正式文件明確指出如何進行土地價值評估，也沒有模型去借鑒，所以目前土地的價值無法認定。同時，目前唯一開展農村土地承包經營權抵押貸款的中國農業銀行也表示現在開展此項業務困難重重，最主要的是無法評估土地的價值。

2.2.4.2 產權交易所不成熟，土地產權不明晰 中國工商銀行、天津農商銀行以及天津津南村鎮銀行等3家銀行都提出了關于土地承包經營權確權的問題。這些銀行都表示天津市剛剛成立產權交易所，各項事務還未完全開展起來，商業銀行沒有得到產權交易所有關農村土地承包經營權確權工作完成情況的任何信息，所以從商業銀行的角度看，目前天津市的農村土地承包經營權歸屬問題還不明晰。

2.2.4.3 開展農村土地承包經營權抵押貸款業務面臨多種風險 筆者調研發現，目前商業銀行面臨著法律風險、經營風險以及流動性風險。中國工商銀行提出目前可以開展此項業務的規定只停留在政策層面，法律層面的內容說得很模糊，主要問題在于流轉范圍不明確。《農村土地承包法》明確指出，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的農村土地可以以抵押方式進行流轉，但沒有明確規定以家庭承包方式取得的土地承包經營權是否可以進行抵押[20]。而《物權法》又明確指出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。這樣農村土地承包經營權中的重頭戲——以家庭承包方式取得的權利受到了嚴格的限制，商業銀行由于怕承擔法律風險，也都不敢開展此項業務。同時中國交通銀行也指出，一旦產生不良貸款，銀行自身資產將受到影響，這樣銀行將會面臨經營風險。而天津市津南村鎮銀行也提出此項業務的抵押物是土地的承包經營權，一旦出現不良貸款，銀行很難處置這種權利，這樣一來銀行將會面臨流動性風險。

2.3 農戶視角下農村土地承包經營權抵押貸款的需求分析

當得知目前天津市被允許開展農村土地承包經營權抵押貸款時，筆者決定從農戶的角度分析此項業務的開展情況。在2014年筆者就開始閱讀相關文獻并對其他試點農戶的情況有了基本的了解，結合天津市的實際情況，筆者設計出具有天津市特色的調查問卷。筆者于2015年2月對天津市寶坻區部分村鎮進行了隨機抽樣式問卷調查，此次調查的村鎮主要包括大白莊鎮甜水井村、大白莊鎮大劉坡村、大白莊鎮張狼莊村等3個村。本次調查共發放62份問卷，收回有效問卷56份，有效率為90%。本次主要從以下3個部分對受訪農戶進行調查。

2.3.1 農戶基本信息介紹 被調查的56戶農戶以男性為主，大都在45歲以上，每戶平均擁有耕地面積為0.24 hm2，家庭平均常住人口為3.69人。由表4可知，在被調查者中，從事的職業以純農業勞動者、半工半農、服務業為主的占82.14%；從文化水平來看，初中學歷的農戶占44.64%，無受教育經歷、小學、高中、大專及以上的占比分別為5.36%、17.86%、16.07%、16.07%；從農戶收入狀況看，人均年收入在10 000元及以下的占32.14%，10 001～20 000元的占41.07%，20 001～30 000元的占10.71%，30 001元及以上的占16.07%；從農戶經濟支出情況看，經濟支出在20 000以下的占71.43%，20 001～50 000元的占23.21%，50 001～100 000 元的占3.57%，100 000元以上的占1.79%。

表4 農戶基本信息

2.3.2 農村土地承包經營權確權工作完成情況 在對商業銀行的調查中發現，有3家商業銀行都提出了土地承包經營權權屬不明晰的問題，而在對文獻進行梳理中筆者也發現，農村土地承包經營權確權是進行農村土地承包經營權抵押貸款的基本前提之一。所以，筆者也對大白莊鎮農戶進行了土地承包經營權確權工作完成情況的調查。由表5可以看出，試點地區的農村土地承包經營權確權工作完成良好。在被調查的56戶農戶中，40戶完成確權頒證工作，即已拿到土地承包合同及土地承包經營權證，占 71.43%；而未完成確權頒證工作的有16戶，占28.57%。

表5 農戶確權工作完成情況

結合之前對商業銀行的調查發現，雖然確權頒證工作已完成超過七成，但因缺乏相對成熟的產權交易中心及電子化的信息登記制度，農戶是否已確權并沒有記錄到系統中，商業銀行也無法看到農戶土地承包經營權的相關信息。

雖然從總體來看已有超七成的農戶完成了確權頒證工作，但分村后發現，大劉坡村與張狼莊村被調查的農戶均完成了確權頒證工作，但甜水井村被調查的16戶農戶中僅有1戶只完成了確權工作，并沒有拿到證書，而其他的15戶卻連最基本的確權也沒有完成(圖1)。結合對各個村的經濟發達情況分析可以看出，在3個村中甜水井村經濟水平最低，農戶人均收入最低，經濟基礎決定一切，由于經濟發展落后，農戶普遍素質不高，對土地流轉的合同意識淡薄，有時甚至依賴于口頭約定，導致甜水井村在確權頒證工作中處于不利地位。

2.3.3 農戶借款情況及對金融機構滿意程度分析

2.3.3.1 農戶借款情況 由表6可以看出，被調查的56戶農戶中，每年平均有20 000元及以下借款的農戶有51戶，占91.07%；每年平均有20 001～50 000元借款的農戶有5戶，占8.93%。當被問到“通常您的借款用于何處”時，回答“用于生產方面”的有28戶，占50%；回答“用于生活方面(衣食住行、子女上學、保險娛樂)”的有28戶，占50%。當被問到“您的借款通常來源于何處時”，有55.36%的農戶回答愿意向銀行(信用社)貸款，但同時也有44.64%的農戶更傾向于民間借貸(親戚朋友、金融公司等)。

表6 農戶借款情況

但若從各個村農戶借款情況來看，甜水井村有75%的農戶選擇民間借貸，25%的農戶選擇金融機構貸款；張狼莊村有55%的農戶更傾向于民間借貸；但同時也發現大劉坡村有高達90%的農戶首選金融機構貸款(圖2)。結合對各個村的經濟發達情況分析可以看出，經濟水平最低的甜水井村很難在金融機構貸到款項，于是便傾向于更加簡單省事的民間借貸。同理，在3個村中大劉坡村是最發達的村子，所以當地的農戶更愿意向金融機構貸款，因為這樣農戶可以借到更多的款項并有實力償還。

2.3.3.2 農戶借款需求情況 由表7可以看出，農戶借款需求不高，被調查的56戶農戶中有35戶農戶不需要借款，占62.50%；有14戶農戶選擇視情況而考慮借款，占25.00%；有7戶農戶需要借款，占12.50%。

表7 農戶借款需求

從各個村農戶貸款需求來看，大白莊鎮甜水井村有4戶有貸款需求，大白莊鎮張狼莊村有3戶有貸款需求，大白莊鎮大劉坡村被調查的20戶農戶目前無一戶有貸款需求(圖3)。從上文敘述中可知，在3個村中大劉坡村經濟最為發達，人們生活富裕，而甜水井村經濟較為落后，人們生活較為窘迫，所以對貸款的欲望也最強烈。這說明收入水平越低的農戶對資金需求越旺盛，貸款欲望越強烈。

2.3.3.3 農戶對金融機構的滿意程度 由表8可知，農戶對金融機構滿意度不高。雖然沒有人選擇“不滿意”， 但卻僅有12.50%的農戶選擇了“非常滿意”。說明農戶實際上并不能從金融機構獲得最大利益，對現有金融機構支農的做法并不完全贊同，換句話說，金融機構目前推出的一系列支農的金融創新產品不能滿足農戶的融資需求，所以現在亟須一種新的金融產品來解決農戶融資難這一難題，這時農村土地承包經營權抵押貸款這一金融創新應運而生，同時也反映出目前在天津市開展此項業務是有一定意義的。

表8 農戶對金融機構的滿意程度

2.3.4 農戶參與農村土地承包經營權抵押貸款的意愿分析

2.3.4.1 農戶對農村土地承包經營權抵押貸款的了解程度 由表9可以看出，農戶對農村土地承包經營權抵押貸款了解不深。雖然銀行開展農村土地承包經營權抵押貸款業務1年，但當被調查者被問到“您是否聽說過農村土地承包經營權抵押貸款”時，有58.93%的農戶還未聽說過“農村土地承包經營權抵押貸款”。這反映了天津市政府對該項業務重視程度不夠，宣傳不到位；同時也能看出商業銀行，尤其是已開展農村土地承包經營權抵押貸款的中國農業銀行對這項業務也不積極，宣傳不到位。

表9 農戶對農村土地承包經營權抵押貸款業務的了解程度

2.3.4.2 農戶對開展農村土地承包經營權抵押貸款的支持情況 由表10可以看出，大部分農戶對農村土地承包經營權抵押貸款的開展持支持態度。被調查的56戶農戶中有38戶的農戶表示支持，占受調查總農戶的67.86%，有18戶表示不支持，占32.14%。而在聽說過農村土地承包經營權抵押貸款的23戶農戶中，有21戶表示支持，占91.30%。這反映出農戶認為開展農村土地承包經營權抵押貸款項業務是有意義的，對這項業務的未來是有信心的。

當被問及“您是否愿意用您的土地承包經營權作為抵押進行貸款”時，有19戶表示愿意，占受調查總戶數的33.93%。

表10 農戶對農村土地承包經營權抵押貸款業務的支持程度

而在聽說過農村土地承包經營權抵押貸款的23戶農戶中，有13戶表示愿意，占比56.52%，有7戶表示不愿意，占 30.43%，有3戶表示無所謂，占13.04%(表11)。在未聽說過農村土地承包經營權抵押貸款的33戶農戶中，有6戶表示愿意，8戶表示不愿意，19戶表示無所謂(表12)。總之，在聽說過農村土地承包經營權抵押貸款的農戶中，有超五成農戶愿意用土地承包經營權作為抵押進行貸款，說明農戶參與農村土地承包經營權抵押貸款意愿強烈。

表11 聽說過農村土地承包經營權抵押貸款業務農戶的意愿調查

表12 未聽說過農村土地承包經營權抵押貸款業務農戶的意愿調查

2.3.4.3 部分農戶不愿參加農村土地承包經營權抵押貸款的原因 經調查發現，農戶不愿意用土地承包經營權作為抵押進行貸款的主要原因為視土地為最后的生活保障，不愿冒險。由圖4可看出，在不愿意用土地承包經營權作為抵押進行貸款的15戶農戶中，有8戶農戶是因為“土地是最后的生活保障，不愿冒險”，占53.33%；有6戶農戶是因為“生活富足，不需要借款”，占40.00%；有1戶農戶因為“金融機構貸款難，不愿嘗試”，占6.67%。由此發現，超五成農戶不愿把土地承包經營權作為抵押進行貸款都是出于“土地是最后的生活保障，不愿冒險”的考慮。可見在大多數農戶的心中，土地是他們安身立命的根本，無力償還貸款而失去土地的風險是他們無力承受的。雖然隨著農村經濟的進一步發展，土地在農民收入構成中的重要性明顯下降，即土地的保障功能已不如原先強大，而且天津市早就針對失地農民建立了專項社會保障制度——失地農民社會保險制度；但經過實踐，農民失地后要辦理“農轉非”等手續，這種手續耗時長且麻煩，所以失地農民享受到真正意義上的社會保障時間久，這一段時間的社保空缺可能會給失地農戶造成無法估量的損失。而且出于對農民會有失去土地和社會保障的擔憂，村集體往往不會同意承包經營權人以承包經營權設定抵押，這也是當初國家制定《物權法》時明確指出耕地使用權不得抵押的用意所在。

3 結論與政策建議

3.1 基本結論

本研究用描述統計的方法分析天津市農村土地承包經營權抵押貸款的供給與需求情況，結果表明，在天津市開展此業務是有一定意義的，但可操作性不足。從商業銀行角度來看，由于政府宣傳力度不夠，商業銀行對農村土地承包經營權抵押貸款業務了解不深；同時，由于目前缺乏農村土地承包經營權價值評估機構及成熟的產權交易所，且商業銀行開展農村土地承包經營權抵押貸款業務會面臨法律、經營及流動性風險，所以商業銀行參與農村土地承包經營權抵押貸款業務的積極性不高。從農戶角度來看，由于政府宣傳力度不夠，農戶對農村土地承包經營權抵押貸款業務了解也不深；雖然農戶借款需求不高，但對參與農村土地承包經營權抵押貸款業務的意愿強烈，同時調查數據也反映出失地農戶社會保障體系的漏洞在影響著部分農戶參與此項業務的意愿。

3.2 政策建議

為了更好地在天津市推動農村土地承包經營權抵押貸款業務，筆者結合本研究分析結果提出以下政策建議。

3.2.1 加大宣傳力度 通過調研發現，不管是從商業銀行角度還是從農戶角度來看，對農村土地承包經營權抵押貸款了解不深是制約此業務發展的一個重要原因，為此建議天津市政府可以廣泛運用廣播、板報、宣傳單、咨詢臺等多種方式，向商業銀行宣傳農村土地承包經營權抵押貸款業務，強調政府可以幫助商業銀行一起抵御風險，盡可能減少商業銀行的顧慮。同時，政府和商業銀行也要積極向農戶宣傳農村土地承包經營權抵押貸款，使更多農戶了解該項業務并接納它。

3.2.2 完善農村土地承包經營權抵押貸款的配套機制 首先，建議天津市政府加快確權頒證工作進程，保證每戶農戶都已確權且拿到了土地承包合同及承包經營權證。同時，天津市政府還要推進產權交易所及農村土地登記信息電子化數據庫的建設，并逐步建立數據庫共享機制，實現數據的實時更新。其次，建議天津市在政府部門的主導下，建立起科學的評估體系，建立土地價值評估機構。在評估時可考慮收益法或成本法或者還可效仿國有土地出讓的競價方法，用拍賣的方式決定土地的價值。

3.2.3 加快相關法律的修訂 建議對《物權法》《農村土地承包法》和《擔保法》等現有法律進行修訂，允許借款人用以家庭承包方式取得的土地承包經營權進行抵押貸款，從根本上消除土地承包經營權抵押貸款的法律障礙。

3.2.4 建立貸款風險補償機制 建議天津市政府可以從財政上對辦理農村土地承包經營權抵押貸款業務的商業銀行進行一定的風險補償，建立土地農村承包經營權抵押貸款風險補償專項資金，以一定的比例對商業銀行貸款損失進行風險補償。

3.2.5 加快建設農村社會保障體系 建議盡快完善失地農民社會保險制度，并做好與現有城鄉養老保險制度時間銜接工作，保證失地農戶隨時都可享受到社會保障。

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