排污權交易及環境污染第三方治理的杭州實踐

從2006年起杭州開始探索排污權交易制度，目前已建立較為完善的制度體系。杭州市在環境污染第三方治理領域率先開展市場化建設和運營，形成了一系列可復制、可推廣的“杭州模式”。各地在借鑒和推廣杭州典型案例時應當根據不同責任主體、不同領域與行業特點，開展差異性、競爭性的第三方治理

根據國家發改委《關于開展生態文明先行示范區建設（第一批）的通知》（發改環資〔2014〕1667號），杭州市被列入國家第一批生態文明先行示范區。國家在通知中指定杭州市需開展兩項體制機制創新任務，即“發展節能環保市場，推行排污權交易、環境污染第三方治理等制度”和“建立資源環境承載能力監測預警機制”。排污權交易和環境污染第三方治理制度是我國環境資源領域的重大機制創新和制度改革。加快推進制度創新任務，積極深化和完善杭州市推行排污權交易及環境污染第三方治理制度，對于促進污染物排放總量持續減少和推動社會資本參與環境治理具有重大影響和意義，是杭州開展生態文明示范區建設力爭有所破解的制度領域之一。

杭州經驗

（一）排污權交易

杭州市是全國第一批排污權試點城市。早在2006年杭州就開始排污權交易探索工作，成立了杭州主要污染物排污權交易領導小組，并先后建立了排污權交易中心（設置在市環保局監測中心站）和排污權登記中心（設置在杭交所），出臺了《杭州市主要污染物排放權交易管理辦法》《杭州市污染物排放許可管理條例》《杭州市主要污染物排放權交易實施細則（試行）》《關于開展環境資源配置量化管理推動經濟創新發展的實施意見》《杭州市人民政府關于杭州市主要污染物排放總量控制配額分配方案的批復》《杭州市主要污染物排放總量控制配額分配方案》等32個法律法規、相關政策文件，納入了“杭改十條”和“杭法十條”的重點任務部署，從組織、制度、落實上對排污權交易進行了根本性規范和持續發展規劃，并完善了交易審核辦法、信息披露辦法、資金結算辦法和交易流程等。發布了排污權交易市場參考價（化學需氧量2-8萬元/噸、二氧化硫2萬元/噸、氨氮2萬元/噸、氮氧化物3萬元/噸），目前已完成1017家企業的排污權初始登記和繳費工作，累計繳款金額11.19億元，實施排污權競價交易15次，累計交易金額1.63億元。

排污權交易雖然是一項全國性的環保管理機制，但是應當結合當地實際，發揮出當地特色，才能確保這項制度發揮出最大功效。對此，杭州在國家的大框架下，專門對排污權交易進行了優化和改良，立足杭州實際情況，有其自身的特色和亮點。

一是排污權長期有效，無年限。針對其他省、市五年有效期的年限設計，杭州無年限模式是經過深思熟慮的。杭州目前規定排污權登記年限為20年，20年內排污權交易、回購均不會折舊，無需重復繳款。排污權長期有效可以體現排污權作為產權的稀缺性，作為企業重要資產的一部分，可以更好地惠及企業，讓企業吃上定心丸，不會每年增加企業負擔，同時還能避免與現階段企業繳納的排污費重復。當然，這也與杭州市自身的財政實力和管理理念息息相關。

二是交易在第三方平臺進行。杭州市排污權交易平臺從一開始就設在杭州產權交易所，充分利用了產權交易所在價值發現、綜合信息、增值服務、交易成本等方面的平臺優勢，從技術手段上保證排污權交易的公開公平公正和安全的進行。從周邊省市近幾年的情況來看，大趨勢是作為國有資產進入公共資源交易中心進行交易。可以說，杭州這一步走得很有預見性。

三是初始登記和交易全覆蓋。杭州市排污權交易覆蓋了所有工業企業，包括了重點工業企業、非重點工業企業，甚至還預留了10%以上的政府儲備量用于發展，實現“分田到戶”、全覆蓋，避免出現賬目不清，這為下一階段真正實現二級市場交易奠定了扎實的基礎。

四是登記功能、交易模式新穎。杭州在全國范圍內首先推出排污權登記確權，將原來零散的、個別的排污權交易向集中化、信息化、制度化與規范化轉變，為后續排污權的交易、抵押融資、回購等功能奠定基礎。同時，杭州改變國內常規交易模式，首次通過打通排污權一級和二級市場，創建二級市場與一級市場排污權共存的“一級半市場”，企業優先政府出讓排污權，大大提高了企業治污減排的積極性。此外，利用互聯網技術，實現報名、審核、報價、資金結算、登記等全流程在線操作，企業足不出戶便可在網上完成排污權各項事宜，并實現了全流程網絡化應用及與環保部門數據的實時對接共享。

（二）環境污染第三方治理

國務院辦公廳出臺的《關于推行環境污染第三方治理的意見》（國辦發[2014]69號）提出了推行環境污染第三方治理的總體要求，直接推動“第三方治理”進入環保實踐。隨后，各省紛紛出臺實施意見，貫徹落實環境污染第三方治理模式。杭州市民營經濟發達，市場經濟氛圍濃厚，憑借市場化改革領先、體制機制靈活等優勢，率先在城市污水、垃圾等基礎設施領域引入社會資本，開展市場化建設和運營，其中好的做法和案例值得參考和借鑒。

PPP模式是新建環境基礎設施第三方治理的有效手段。政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。優先選擇價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定的環境基礎設施項目，如廢水處理、垃圾處理、固廢處置、河道治理、土壤修復等。

典型案例：杭州九峰垃圾焚燒發電工程案例（PPP）。杭州九峰垃圾焚燒發電工程項目采用政府和社會資本合作（PPP）模式，由光大國際集團公司、市環境集團公司、余杭城市建設集團公司按照70∶20∶10的股權比例出資建設。PPP模式解決了政府融資的困難，減輕了財政負擔，同時也促使政府從治污者向監管者角色轉換，更加有利于區域環境保護。

TOT模式是現有環境基礎設施第三方治理的主要途徑。TOT模式是指政府對其建成的基礎設施在資產評估的基礎上，通過公開招標向社會投資者出讓資產或特許經營權，投資者在購得設施或取得特許經營權后，組成項目公司，該公司在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費回收投資并取得合理的利潤。合同期滿后，投資者將運行良好的設施無償地移交給政府。杭州市已建成了不少環境公共基礎設施，包括污水處理廠、熱電廠、垃圾填埋場、垃圾焚燒場等。

典型案例：杭州七格污水處理廠一、二期委托運營（TOT）。杭州七格污水處理廠一、二期運營采用TOT模式，2002年杭州天創水務有限公司以轉讓—運營—移交方式取得七格污水處理廠25年特許經營權。七格污水處理廠一、二期正式運營以來，由于完全市場化的操作，運營效果良好，做到了運營商盈利、政府負擔不加重、老百姓得到實惠，實踐證明該模式是一個成功的典范。

國企改革試點創新是激發社會資本投身第三方治理的有力舉措。國辦發[2014]69號文提出，選擇有條件的地區和行業，就第三方治理制度和模式進行改革示范。2015年6月，國家發改委等四部委發出開展環境污染第三方治理試點示范工作的通知，決定在城鎮污水垃圾處理等環境公共基礎設施，以及工業園區和重點企業污染治理領域，開展第三方治理試點，形成可復制、可推廣的管理制度和典型模式。

典型案例：杭州市環境集團列入國家第三方治理改革試點。根據國家關于環境污染第三方治理試點示范工作的安排，杭州市將開展既有城鎮污水垃圾處理設施運營體制改革和升級改造示范，試點示范的任務：一是對專門從事環境服務、杭州市城市建設投資集團出資設立的國有獨資企業——杭州市環境集團的運營體制進行股份制改革。采取“股份制改革+特許經營+機制創新”等主要舉措，激發社會資本進入污染治理市場的活力，將杭州市環境集團真正轉變為第三方治理企業，形成權責明確、制約有效、管理專業的市場化運行機制。二是加大社會資本投入，加快對杭州市的污水、垃圾處置設施進行升級改造，進一步擴大第三方治理市場，提高第三方治理的水平、能力與效益。通過試點，完善杭州市的垃圾、污水處理設施建設投融資、收費付費定價、特許經營等與第三方治理相關的機制，探索由國有企業改制后開展特許經營等模式，推進全市共計總投資65.5億元的14個第三方治理項目建設，從而有效解決杭州市環境公用設施的建設運營問題。

農村污水設施第三方運維是鞏固治污水成效的保障措施。“五水共治”全面推進了杭州市農村生活污水治理，而推進農村污水設施第三方運維則是鞏固農村治水成效、確保設施長期穩定有效運行的保障手段。

典型案例：淳安縣農村污水分片委托運維。為確保農村生活污水治理設施建設成果，淳安縣從2015年3月起，對2014年建成的農村污水處理設施引入市場專業化運維公司對其進行日常運行維護。全縣按鄉鎮劃分成四個區塊，縣環保局與中標運維公司簽訂運維服務合同書，污水處理設施資產歸屬鄉鎮政府、行政村，運維公司負責日常運行與維護。運維公司從2015年3月起分兩批接管通過縣級綜合驗收的261個污水處理站，各運維公司正常開展日常運維巡查工作，配備村級巡視員256人。為了確保農村生活污水治理設施成效，2015年縣治污辦、環保局分三次對已移交運維的項目組織開展進行專項考核督查，大部分終端池運行正常，處理效果初步顯現。

政府購買服務是推進咨詢服務領域第三方治理的有效途徑。根據財政部、民政部、國家工商總局以財綜〔2014〕96號印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》，推廣和規范政府購買服務，更好發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。在基本公共服務的環境治理及環保技術性服務等領域積極推進，具體為各類監測、環保技術咨詢、環境污染治理、生態修復等。

典型案例：杭州市環境監測中心站自動監測站點委托運維。2013年開始杭州市水質自動站和環境空氣自動監測站均委托第三方實施運維。將原有的運維人員從繁重的儀器日常維護工作中解放出來，更加偏向數據的審核、處理、上報等工作。市本級7個水質自動站和13個環境空氣自動監測站2013年起委托第三方企業（杭州旭東升科技有限公司、美國賽墨飛世爾科技中國有限公司等）運維，將自動站站的一些常規的運維，設備修理，更換、維護等工作交由第三方管理。委托合同每年一簽，每季度對運維工作進行考核，依據考核結果結算運維費用。通過對站點的不定期巡查，考核數據有效獲取率，質控檢查，實樣比對的合格率對運維方進行打分，用以結算委托費，進而對運維效果進行評估和控制，以達到對自動站的運維工作的把控和監管。

工業園區是實現環境污染第三方治理的主戰場。工業園區是推行環境污染第三方治理的重點領域，典型的合作模式BOT、BOO、TOT。杭州擁有不少塊狀經濟特色的工業園區，如富陽造紙園區、建德電鍍園區、蕭山印染工業園區等，園區內生產企業的廢水、廢水類別相似，成分相近，采用第三方集中處理模式后，將有效降低治污成本、監管成本和提升治污效率。

典型案例：富陽清園城市綜合污水處理有限公司（BOO）案例。富陽市清園城市綜合污水處理公司位于富陽市春江街道八一村，是富陽采用BOO投資方式建設的首個民營公用環保基礎工程，承擔著富陽市造紙工業園區部分造紙企業的工業污水集中處理任務。工程于2006年6月5日正式投入運行。項目采用“獨立核算、自負盈虧、自行償還”的市場化運作，即政府出臺“保本微利”“特許經營”的政策，以確保企業的正常運營。它打破了長期來實行的環保基礎設施建設由政府來全包的局面，拓寬環保項目建設的融資渠道，解決了長期來環保基礎設施建設資金不足、運營效率低下的兩大難題。

專業化規范化的運維是破解城市環境難題的利器。餐飲油煙問題、建筑工地揚塵、汽修廢氣等點多面廣的污染問題是城市管理面臨的普遍難題，而開展專業化的運維或監管則是破解這些難題的利器。

典型案例：杭州市上城區以油煙在線智能監控促第三方運維服務提升。上城區針對餐飲企業多，于2010年引入油煙在線監控系統，對餐飲企業油煙排放行為實行實時監控，從而促進油煙凈化設施治理和運維單位質量和服務雙提升。監控系統通過紅、黃、綠三色標識，定性地反映餐飲企業油煙排放情況，并實時監控凈化器和風機開啟時間、運行等情況。截止到目前共對區內162家餐飲企業實施安裝了在線監控系統。通過油煙在線監控系統，提升了餐飲企業環保理念，提升了凈化器產品質量，提升了運維企業的服務品質，提升了運維企業的服務品質，轉變了油煙排放監控方式。油煙在線智能監控實現了監管方式的轉變，從原來定期檢查到現在實時監控、有問題隨時出動的轉變。

點對點的服務方式將是未來企業治污的發展方向。隨著社會分工的細化和各行業專業化程度提升，排污企業將污染治理內容從企業管理剝離出來，委托第三方專業機構進行治理將是未來企業治污的發展方向。

典型案例：下沙玫琳凱-金源維拓廢水處理合作案例。玫琳凱（中國）化妝品有限公司是美國玫琳凱公司于1995年在中國設立的一家獨資子公司，主要從事“玫琳凱”品牌化妝品的生產和銷售。企業廢水治理委托“上海金源維拓環境保護設備工程有限公司”進行設計和設施建成后的運維，企業僅對其運營過程進行監督和必要的指導。雙方以合同形式約定明確相關責任。玫琳凱中國與系統運營商簽訂1+1合同，即設定關鍵績效指標，根據該供應商在現場的服務表現，每年對其績效進行量化考核，考核合格，合同順延一年，考核不合格，合同隨即終止。自2006年7月到2014年7月，金源維拓在八年的運營服務過程中，COD去除率一直保持在87%以上，排水COD濃度均值小于140mg/L。

表1 典型案例適用領域及治理模式建議

典型案例的適用和推廣

各地在借鑒和推廣杭州典型案例時應當根據不同責任主體、不同領域與行業特點，開展差異性、競爭性的第三方治理。對于以政府為責任主體的環境公用設施，PPP模式是應對增量的有效手段，而TOT模式及特許經營、委托經營是解決存量的有效舉措，對區域環境治理、環保“三同時”竣工驗收檢測等，采用政府購買服務的環境績效合同管理等形式。對于政府和企業為共同責任主體的工業園區或“小散”企業，可委托第三方環境企業開展集中式的環境綜合服務。對于熱電、水泥、造紙、印染、化工等重點工業企業，采用委托治理和委托運營的方式，按合同確定收費或投資回報。詳見表1。

杭州市推行排污權交易及環境污染第三方治理有不少成功經驗，但是，如果排污權的法律地位不明確、核定規范和交易體系不統一，該項制度很難有新發展。而這些都需要進行頂層設計或由上級政府部門來確定，期待能盡早明確。環境污染第三方治理方面，各地在借鑒和推廣時應當根據不同責任主體與領域行業特點，選擇合適的第三方治理模式。在土壤修復、區域流域環境綜合整治、生態建設與修復、資源保護等盈利模式比較模糊的領域，難以找到第三方治理經驗，未來需要加大對這些領域的引導和扶持。此外，進一步創新機制實現治理責任的轉移和分擔是推動第三方治理的內在動力。