人口政策變動(dòng)下主城區(qū)基礎(chǔ)教育資源配置

圖/王瑤

黨的十九大報(bào)告提出，要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，并強(qiáng)調(diào)要辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。基礎(chǔ)教育是杭州“十三五”基本公共服務(wù)清單的重點(diǎn)內(nèi)容，圍繞“學(xué)有所教”和提供更好的教育的目標(biāo)，研究生育政策、戶籍制度改革政策、人才政策等政策變動(dòng)因素對(duì)杭州基礎(chǔ)教育資源配置的影響，提前預(yù)判影響程度、謀劃應(yīng)對(duì)之策對(duì)提升杭州基本公共服務(wù)水平，提高教育發(fā)展質(zhì)量具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

人口政策變動(dòng)對(duì)基礎(chǔ)教育資源配置的影響

（一）生育政策的影響分析

2015年10月，國(guó)家正式提出實(shí)施“全面二孩”生育政策，即堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。杭州2016年1月啟動(dòng)“全面二孩”生育政策。分析生育政策調(diào)整前后全市戶籍人口出生情況，2013-2016年全市戶籍人口出生率分別為10.07‰、12.62‰、9.81‰、12.83‰，生育政策變化對(duì)杭州新出生人口并沒有產(chǎn)生爆發(fā)式增長(zhǎng)的影響。從后文的預(yù)測(cè)可知，“十三五”后期出生人口將有一個(gè)小高峰。作為人口政策的重要組成部分，生育政策的調(diào)整直接影響未來(lái)一段時(shí)期出生人口的變化，進(jìn)而影響學(xué)齡人口數(shù)量，對(duì)基礎(chǔ)教育資源的配置提出新需求。

（二）戶籍制度改革政策的影響分析

2016年6月，杭州出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，提出在戶籍制度配套改革中，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，其中基礎(chǔ)教育資源是改革的重點(diǎn)之一。按照基礎(chǔ)教育各學(xué)段招生政策規(guī)定，招生對(duì)象除戶籍學(xué)齡人口外，符合條件并持有居住證的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女同樣具有就學(xué)資格，戶籍制度改革將對(duì)基礎(chǔ)教育資源配置產(chǎn)生重大影響。

（三）人才政策的影響分析

近年來(lái)，杭州實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略，先后出臺(tái)“人才新政27條”和“人才若干意見22條”，加大了引進(jìn)人才的力度，其對(duì)基礎(chǔ)教育資源配置的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：首先，人才安置過(guò)程中需解決隨遷子女來(lái)杭就讀問(wèn)題，這將引起學(xué)齡人口數(shù)量發(fā)生變化，進(jìn)而影響基礎(chǔ)教育資源在量上的供給；其次，高層次人才接受過(guò)良好教育、思想觀念較為超前，對(duì)其子女接受教育的質(zhì)量一般具有較高要求，這對(duì)基礎(chǔ)教育資源在質(zhì)上的提升提出新需求。

基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口變化趨勢(shì)判斷

通常意義上，我國(guó)將幼兒教育、小學(xué)教育、普通初中教育、普通高中教育、職業(yè)高中教育界定為基礎(chǔ)教育的研究范圍。本文將學(xué)齡人口進(jìn)行如下劃分：幼兒教育學(xué)齡人口（3-6歲）、小學(xué)教育學(xué)齡人口（7-12歲）、普通初中教育學(xué)齡人口（13-15歲）、普通高中和職業(yè)高中教育學(xué)齡人口（16-18歲）。數(shù)據(jù)來(lái)源僅限杭州市主城區(qū)，即上城、下城、江干、拱墅、西湖、濱江六個(gè)區(qū)，其中包含下沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和西湖風(fēng)景名勝區(qū)。

（一）現(xiàn)階段學(xué)齡人口發(fā)展規(guī)律

基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口增長(zhǎng)較快，學(xué)前和小學(xué)教育階段尤為明顯。從在校生規(guī)模來(lái)看，2010-2016年主城區(qū)幼兒園和小學(xué)在校生數(shù)占各學(xué)段在校生總數(shù)的比例維持在70%以上，主城區(qū)低齡段的在校生數(shù)量占比相對(duì)較大，一定程度上表明目前幼兒園和小學(xué)教育階段的學(xué)齡人口較多。從在校生數(shù)增長(zhǎng)情況來(lái)看，基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口在近兩年總體處于較快增長(zhǎng)區(qū)間，其中幼兒園和小學(xué)教育階段學(xué)齡人口增長(zhǎng)尤為顯著，2010-2016年幼兒園和小學(xué)在校生數(shù)年均增速分別為6.2%和7%。

基礎(chǔ)教育非戶籍學(xué)齡人口在主城區(qū)集聚，義務(wù)教育階段尤為明顯。比較2016年主城區(qū)基礎(chǔ)教育分學(xué)段戶籍人數(shù)與在校生數(shù)可知，主城區(qū)基礎(chǔ)教育各學(xué)段在校生數(shù)多于適齡戶籍人口數(shù)，該現(xiàn)象在義務(wù)教育階段（小學(xué)、普通初中）尤為顯著。

（二）中長(zhǎng)期學(xué)齡人口變化趨勢(shì)判斷

本文主要采用年齡移算法對(duì)中長(zhǎng)期（2016-2030年）全市學(xué)齡人口數(shù)量進(jìn)行推演，以近三年基礎(chǔ)教育分學(xué)段的主城區(qū)在校生數(shù)占全市在校生數(shù)的平均占比分別作為中長(zhǎng)期（2016-2030年）分學(xué)段的主城區(qū)學(xué)齡人口數(shù)占全市的比例，假設(shè)中長(zhǎng)期（2016-2030年）分學(xué)段的主城區(qū)學(xué)齡人口數(shù)占全市的比例不變。實(shí)際推算中，結(jié)合浙江大學(xué)的已有研究成果①浙江大學(xué)米紅等，《杭州市“十三五”人口發(fā)展趨勢(shì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響研究》，杭州市發(fā)改委2015年招標(biāo)課題。，推算并預(yù)判中長(zhǎng)期（2016-2030年）主城區(qū)學(xué)齡人口大致變化趨勢(shì)。

基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口規(guī)模呈緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。僅從生育政策變化的影響來(lái)看，“十三五”時(shí)期主城區(qū)基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口（3-18歲）數(shù)量總體增長(zhǎng)較快，2020年后增速逐步放緩，至2028年達(dá)峰值63.1萬(wàn)人。若同時(shí)考慮主城區(qū)外來(lái)人口不斷集聚的實(shí)際情況，“十三五”時(shí)期主城區(qū)學(xué)齡人口增速或?qū)⒏哂陬A(yù)期，基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口增長(zhǎng)拐點(diǎn)很可能早于2028年。

基礎(chǔ)教育分學(xué)段學(xué)齡人口規(guī)模呈差異化發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)生育情況預(yù)測(cè)的未來(lái)學(xué)齡人口結(jié)果顯示，2023年前主城區(qū)幼兒園學(xué)齡人口快速增長(zhǎng)，2023年達(dá)峰值21.95萬(wàn)人，之后逐年下降；主城區(qū)小學(xué)學(xué)齡人口的拐點(diǎn)大致出現(xiàn)在2028年，最高值為28.51萬(wàn)人，2016-2022年為緩慢增長(zhǎng)期，2023-2028年進(jìn)入快速增長(zhǎng)期，之后總量開始下降；主城區(qū)初中學(xué)齡人口總量在2028年前基本處于平穩(wěn)增長(zhǎng)區(qū)間，2028年后增幅加大；主城區(qū)高中學(xué)齡人口在2016-2019年間有小幅下降趨勢(shì)，2019年后總體呈平穩(wěn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

完善主城區(qū)基礎(chǔ)教育資源配置的對(duì)策建議

關(guān)注學(xué)齡人口增長(zhǎng)拐點(diǎn)，完善基礎(chǔ)教育資源供需匹配。密切關(guān)注出生人口增加的短期性和流動(dòng)人口隨遷子女增加的長(zhǎng)期性對(duì)基礎(chǔ)教育資源在量上的影響，其中短期性和長(zhǎng)期性的疊加影響是“十三五”時(shí)期主城區(qū)基礎(chǔ)教育資源高效供給需重點(diǎn)考慮的因素。在僅考慮年齡增長(zhǎng)變化的前提下，由于人口發(fā)展的慣性作用，2023年幼兒園學(xué)齡人口峰值將推動(dòng)小學(xué)、初中、高中階段就學(xué)人數(shù)增長(zhǎng)拐點(diǎn)的到來(lái)。因此，相關(guān)部門需順應(yīng)人口發(fā)展的慣性，把握各類教育階段的人口數(shù)量拐點(diǎn)，更加合理地做好教育資源供給側(cè)改革。

科學(xué)規(guī)劃學(xué)校配套建設(shè)，加大學(xué)校教學(xué)設(shè)施人口承載力。根據(jù)基礎(chǔ)教育各學(xué)段學(xué)齡人口規(guī)模在2023年后陸續(xù)達(dá)到峰值的實(shí)際情況，科學(xué)調(diào)整各類教育設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮教育資源的規(guī)模效應(yīng)。統(tǒng)籌安排新建幼兒園數(shù)量，妥善解決好2023年前幼兒數(shù)量快速增長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育資源需求的階段性釋放與后期幼兒數(shù)量回落對(duì)學(xué)前教育資源需求的逐步收縮兩者間的矛盾。大力推進(jìn)規(guī)劃確定的105所城區(qū)義務(wù)教育規(guī)劃配套學(xué)校建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)校和政府雙向聯(lián)動(dòng)，確保2020年全部竣工，積極應(yīng)對(duì)中長(zhǎng)期基礎(chǔ)教育資源供給結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題。

推進(jìn)基礎(chǔ)教育全域一體化，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育資源均衡分布。從頂層設(shè)計(jì)上，制定出臺(tái)引導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化配置基礎(chǔ)教育資源的政策。結(jié)合杭州城市綜合承載力和人口發(fā)展目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)布局帶動(dòng)人口向周邊區(qū)縣市遷移，做好產(chǎn)業(yè)承接地基礎(chǔ)教育資源的合理配置，緩解主城區(qū)流動(dòng)人口隨遷子女不斷集聚的壓力。大力推進(jìn)全域新名校集團(tuán)化行動(dòng)，探索不同層級(jí)、不同區(qū)域之間共建共享優(yōu)質(zhì)教育資源的路徑，實(shí)現(xiàn)杭州全域內(nèi)基礎(chǔ)教育資源的優(yōu)化配置。

關(guān)注流動(dòng)人口子女分布，重點(diǎn)完善普通（職業(yè)）高中教育。由于受高中招生政策對(duì)招生對(duì)象的限制，完成義務(wù)教育的在杭流動(dòng)人口隨遷子女面臨“現(xiàn)實(shí)出口”問(wèn)題，應(yīng)妥善處理好“教育政策限制”與“人力資本提升”的關(guān)系。建議有關(guān)部門可根據(jù)杭州城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與流動(dòng)人口子女區(qū)域分布，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)同步規(guī)劃和拓展職業(yè)教育資源，做大做強(qiáng)中等職業(yè)教育，提升該群體的人力資本積累。

以國(guó)際化和信息化為著力點(diǎn)，提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量和內(nèi)涵。結(jié)合公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育、國(guó)際教育的需求，找準(zhǔn)訴求點(diǎn)、補(bǔ)短板、找差距，不斷縮小公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育期待與教育質(zhì)量現(xiàn)實(shí)之間的差距。加強(qiáng)城市國(guó)際化與教育國(guó)際化的有機(jī)互動(dòng)，加強(qiáng)教育國(guó)際化示范校建設(shè)、支持引進(jìn)海外優(yōu)質(zhì)教育資源參與辦學(xué)，全面提升教育國(guó)際化水平。大力推進(jìn)“教育云”、名師公開課、云學(xué)堂、數(shù)字化學(xué)習(xí)等重點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)揮教育信息化的支撐和帶動(dòng)作用，探索新型教學(xué)模式。