加強開發區審計工作的思考

楊積平

開發區是我國實施區域發展戰略的主要平臺和推進工業化、城鎮化進程的核心支撐，在我國改革開放和社會主義現代化建設中發揮了重要的窗口、示范、輻射和帶動作用，增強了政府的財稅實力和區域經濟輻射帶動力，已成為地方經濟實現跨越發展的重要引擎。加強開發區審計工作，對于防范在開發建設和管理過程中出現系統性、潛在性風險，維護財經法紀和經濟秩序，進一步服務開發區經濟社會發展，具有十分重要的意義。

一、推動確立開發區審計部門的法律地位

目前，開發區審計工作體制有些是上級審計機關派駐，有些是開發區內部設立審計部門或與紀委監察部門合署辦公。這種審計體制、監督方式的不統一，或者審計主體法律地位不明確的局面，勢必造成一定時期內審計監督缺位或監督力度不夠、獨立性不強的問題。解決的路徑可以考慮：

一是開發區管委會上級政府審計機關（本文特指市州級或以上，下同）派駐審計機構。開發區管委會一般作為政府派出機構，其上級政府審計機關可以根據審計法中關于“審計機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以在其審計管轄范圍內設立派出機構，派出機構根據審計機關的授權，依法進行審計工作”的規定，在開發區設立派出機構。派出機構根據授權，履行審計職能，法律地位自然就明確了。

二是開發區管委會獨立設置審計部門，實行雙重管理，即業務上由上級審計機關指導，人財物由開發區管委會管理。這種體制必須明確審計部門向管委會主要負責人報告工作，由主要負責人分管審計工作；同時，明確審計部門依照國家審計法律法規開展審計工作，履行審計監督職能。

二、著力構建開發區“三位一體”審計監督體系

（一）推進審計全覆蓋。在各級審計機關年度計劃中，將開發區重大政策落實、財政財務收支、基礎設施建設、土地利用、環境生態保護、融資債務、科技創新等方面列入審計范圍，并將審計結果納入審計工作報告，實現對開發區經濟建設活動的全方位監督。

（二）完善內部審計體系。審計機關應指導開發區在有關部門、企業設置內部審計機構或配備專職人員，增強開發區自我監督能力。

（三）發揮社會審計作用。審計機關應加強對社會審計機構出具的審計報告的檢查，并合理利用其鑒證和咨詢成果。

通過“三位一體”的合力，實現審計資源優勢互補、成果共享互用、審計監督齊抓共管的良好局面，構建較為完善的審計監督體系。

三、正確把握開發區相關政策執行尺度與審計定位

開發區作為國家和區域對內對外開放的前沿，被賦予了更多的先行先試權和享受諸多優惠政策，可以說是國家和地方政策的試驗田。審計部門應充分認識開發區在區域經濟發展中的特殊性和地位，正確把握相關政策執行尺度，明確審計定位，做到不失位、不越位，既能有助于激發開發區發展活力，又能有效管控風險，真正為開發區發展保駕護航。

一要關注國家重大政策貫徹落實和掣肘開發區發展的制度性障礙。既要通過審計促進開發區把國家政策用實、用足，又要及時糾偏，防范開發區把優惠政策用過、用濫，真正讓各項國家政策落到實處。同時要發揮審計部門獨特優勢，通過梳理開發區經濟活動脈絡，關注政府性資金運行和公共資源的配置、土地和稅收等政策落實、國有資本運行和投融資質量、內部控制和風險管理，產業集聚、科技創新、吸納人才等情況。提示因制度缺陷或缺失形成的障礙，從體制機制層面提出建議，發揮審計為開發區提供決策參考的職能作用。

二要關注開發區系統性債務風險和重大融資安全。隨著國家不斷出臺對融資平臺的監管政策，各地開發區依靠融資平臺從銀行貸款融資、借新還舊維持資金鏈的方式難以為繼，紛紛轉向信托、BT（回購）、債券、融資租賃等方式。融資方式的多元化帶來交易主體的多樣性和交易環節的增多，融資風險逐步加大，政府債務風險隨之增高。審計部門要強化對開發區融資平臺的監督，及時發現風險點，揭示體制、機制和政策等層面存在的風險和問題并提出建議，規范開發區對融資平臺的監管，防范政府償債風險和融資安全。

三要關注國有資源的利用和環境保護。要關注各類國有資源的開發、利用，防止違規批地、變相低價出讓土地、過度開發等違法行為，促進開發區走高效合理、可持續、循環利用國有資源的路子。要關注環境保護，通過審計促進開發完善區內大型排污企業、化工單位等重點污染源的監控，有效防止污染事故，促進開發區逐步走向生產發展與生態優美并行的路子。

四要著眼政府財政性資金的使用效益。要跳出只著眼局部財務收支審計的圈子，從區域經濟戰略布局層面上分析開發區財政資金使用效益，重點關注基礎設施、產業引導、企業扶持、融資平臺、托管轄區社會事務等方面的財政性資金使用情況，有針對性的提出建議，促進完善支出結構，增強對重點領域、重點行業的支持力度，讓有限的財力用在刀刃上，起到四兩撥千金的作用。

四、創新審計監管方式方法

一要創新審計項目管理模式。按照計算機和大數據審計的思路，建立開發區“審計對象基礎信息數據庫”，將開發區內各類型審計對象的基礎信息全部進入數據庫，每年適時更新，為年度審計項目、工作方案制定及工作決策等提供依據。

二要創新現場審計管理方式。以審計開發區項目為依托，將財政、投資、經濟責任、績效、計算機審計進行“捆綁”，實行審計管理“一托N”工作法，建立績效評價體系。最大程度地利用審計資源，多維度揭示存在的違紀違規、損失浪費、管理不善、內控風險、績效不佳等問題，提出層次高、操作強、效果佳的審計意見和建議，實現“一審多果”。

三要創新審計質量控制辦法。推行審計質量定期檢查、專項督查、重大審計事項會審和審計質量責任追究等制度，強化質量控制，規避審計風險。完善審計整改督查機制，督促被審計單位對審計發現的問題進行深入整改，并從建章立制入手，從源頭上加強財政財務收支管理。

四要創新審計結果公告方式。把審計監督與社會監督特別是社會輿論監督結合起來，加大開發區審計結果公告力度，創新審計結果公告形式、內容和載體，探索建立特定審計事項階段性審計情況公告、重大違規違紀問題查處結果實時公告制度。