對規范國庫集中支付業務的思考

趙志國　朱紅艷　范麗珍

（中國人民銀行酒泉市中心支行，甘肅酒泉735000）

[摘要]國庫集中支付改革是近年來財政國庫管理制度改革的重點，也是國庫系統順應信息化發展的有益嘗試。本文結合酒泉市實際，客觀分析了當前集中支付業務發展存在的問題，有針對性地提出對策建議，對今后做好集中支付也一定的借鑒意義。

[關鍵詞]金融 國庫 集中支付

一、國庫集中支付業務發展現狀

2004年3月，酒泉市建成國庫集中支付業務管理系統，標志著國庫集中支付業務在酒泉市正式開展。經酒泉市人民銀行和酒泉市財政局聯合招標，工商銀行酒泉分行被確定為第一批代理酒泉市財政國庫集中支付業務的代理銀行，負責辦理酒泉市市級及肅州區財政國庫集中支付業務。經過十多年的發展，目前全市4縣2市1區共有工商銀行、農業銀行、建設銀行、甘肅銀行、信用聯社、農商行等6家金融機構18個銀行機構網點代理國庫集中支付業務。

2016年末，酒泉市已納入國庫集中支付的預算單位951個，占全部預算單位的比例達99%以上，全市所有縣級以上預算單位、有條件的鄉鎮預算單位基本實現了國庫集中收付制度，資金范圍不僅涵蓋了一般預算資金、政府性基金、國有經營預算資金，還包括農村義務教育中央專項資金、民口科技重大專項資金等中央專項轉移支付資金。截至2016年末，全市各級國庫累計辦理集中支付業務188808筆，金額644368萬元，其中：辦理直接支付169941筆，金額636429萬元，授權支付18867筆，金額7939萬元。集中支付業務已成為財政支付業務的“主力軍”。

二、國庫集中支付業務操作中存在的問題

（一）人民銀行方面

1.柜面審核不到位，國庫事前監督“失控”。國庫業務人員在審核集中支付業務憑證時，通常將憑證的合規性作為審核的重點，比如要素是否齊全、印章是否清晰、清算資金是否在額度范圍內等，只要符合上述條件一般就予以清算，而實際情況是財政部門一方面將動輒上千萬甚至上億元的資金“源源不斷”的“暢通無阻”地撥付到財政專戶中，使得大量的預算資金游離于國庫之外，另一方面財政部門利用人民銀行柜面監督薄弱的“軟肋”，不按預算科目用款、隨意調配預算科目辦理集中支付業務，導致國庫監督作用難以有效發揮。

2.系統功能不完備，國庫統計數據“失真”。由于財政支出尚未實現電子化，支出數據無法直接傳輸到人民銀行國庫TCBS系統中，只能先導入到TBS系統中處理，而后在TCBS系統中統一集中在“21999其他支出”科目中反映，導致統計分析數據不能真實、準確、完整反映國庫支出全貌，影響了國庫資金運行情況分析質量和水平。

3.法律法規不健全，國庫監督管理“失威”。人民銀行國庫在對集中支付業務實施執法檢查時，由于缺乏強有力的法律法規支撐，對發現的問題往往找不到明確的執法依據，比如代理銀行違反“先支付，后清算”原則、零余額賬戶存在余額、甚至零余額賬戶核算與集中支付業務無關的其他資金等，對此人行只能督促整改。

（二）代理銀行方面

1.不主動作為的現象時有發生。因商業銀行自身經營性質是獲取最大利潤為經營目的，這就決定其在代理國庫集中支付業務時，為保證自身利益的持續獲得往往會積極主動密切配合財政部門，幫助財政部門規避國庫監管要求，對明知不能作為的不合規業務采取“睜一只眼，閉一只眼”的放縱態度，不利于業務合規開展。

2.墊付資金現象時有發生。因財政部門使用非法科目、清算資金超過相應用款額度、提交憑證時間超時等原因，使人民銀行無法及時準確清算資金，造成代理銀行墊付預算資金現象時有發生。

3.零余額賬戶無法清零現象時有發生。因最終收款人名稱與賬號不符等原因會導致撥付資金退回零余額賬戶，代理銀行對退回的資金本因退回人行國庫，國庫作入庫處理后再由財政重新辦理撥付，但由于代理銀行不及時處理，導致零余額賬戶無法清零現象時有發生。

4.業務差錯現象時有發生。代理銀行在申請代理國庫集中支付業務時，雖然都按規定向人民銀行提交相關的崗位責任制和業務操作規范，但在實際操作中，往往存在業務人員對崗位責任不清、業務規范不明導致業務差錯時有發生。

三、規范國庫集中支付業務對策建議

（一）建立完善國庫集中支付法規體系，推進國庫集中支付業務規范開展

規范國庫集中支付業務，必須建立一套集完善、規范、嚴密且操作性強的法規體系、建議盡快出臺《國庫集中支付業務管理實施細則》，明確財政部門、人民銀行、代理銀行的職責和權限，為財政部門、人民銀行、代理銀行辦理業務提供法規依據和保障。

（二）加快國庫集中支付改革創新模式，推進人民銀行直接辦理國庫集中支付業務進程

為盡快建立真正的“國庫一本賬”體系，適應國庫業務發展新形勢、新要求、新挑戰，建議逐步取消商業銀行代理中間環節，實現由人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業務，即由國庫直接將款項撥付給最終收款單位和個人，真正實現國庫收入統一入庫，支出統一從國庫撥付。

（三）加快財稅庫銀橫向聯網推廣力度。推進國庫收支業務全面實現電子化

加快推進財政支出無紙化推廣力度，充分利用財稅庫銀橫向聯網系統的優勢實現國庫集中支付額度、支付指令的下達、接收和資金劃轉的電子化，簡化集中支付的業務流程和賬務處理環節，提高國庫資金周轉效益。

（四）強化代理銀行監督管理，推進國庫集中支付業務規范開展

一是加大國庫柜面監督力度，對憑證的審核不僅要審核其合規性，更重要的是要將審核的重點放在資金流量和流向上，具體做法是對財政部門提供的集中支付明細清單信息要逐一仔細審核，一方面要重點關注大額資金的流向，看資金用途與其對應的預算科目是否匹配，是否存在錯用、亂用預算科目的問題，另一方面要重點關注流向財政專戶的資金，看是否依據操作規程，提供相關的文件或說明，否則拒絕清算。二是加大現場執法檢查力度，建立完善違規業務處罰機制。三是加大代理銀行資格認定、市場準人和考核評價機制，提高代理銀行業務管理水平。

（五）建立財政專戶備案制度。推進財政專戶的監督管理

配合財政部門加大對財政專戶的清理力度，建立財政專戶備案制度，即財政專戶的開立、變更、撤銷必須經人行國庫先行審核后支付部門才可辦理，其目的就是要將財政專戶管理及資金使用情況納入監督管理視野，做到開戶合規、用途合理、性質明晰、資金運轉規范、監管清晰明確。

（六）強化國庫人員隊伍建設。確保國庫集中支付有序開展

充分利用電子化、網絡化的信息交流平臺，加大對財政、代理銀行、人民銀行國庫培訓交流學習力度，使業務人員熟悉和掌握國庫集中業務的具體內容和操作流程，同時注重提高相關業務人員的職業操守和業務技能，確保國庫集中支付業務高效、規范開展。