對規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)的思考

趙志國　朱紅艷　范麗珍

（中國人民銀行酒泉市中心支行，甘肅酒泉735000）

[摘要]國庫集中支付改革是近年來財政國庫管理制度改革的重點(diǎn)，也是國庫系統(tǒng)順應(yīng)信息化發(fā)展的有益嘗試。本文結(jié)合酒泉市實(shí)際，客觀分析了當(dāng)前集中支付業(yè)務(wù)發(fā)展存在的問題，有針對性地提出對策建議，對今后做好集中支付也一定的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]金融 國庫 集中支付

一、國庫集中支付業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

2004年3月，酒泉市建成國庫集中支付業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，標(biāo)志著國庫集中支付業(yè)務(wù)在酒泉市正式開展。經(jīng)酒泉市人民銀行和酒泉市財政局聯(lián)合招標(biāo)，工商銀行酒泉分行被確定為第一批代理酒泉市財政國庫集中支付業(yè)務(wù)的代理銀行，負(fù)責(zé)辦理酒泉市市級及肅州區(qū)財政國庫集中支付業(yè)務(wù)。經(jīng)過十多年的發(fā)展，目前全市4縣2市1區(qū)共有工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、甘肅銀行、信用聯(lián)社、農(nóng)商行等6家金融機(jī)構(gòu)18個銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)代理國庫集中支付業(yè)務(wù)。

2016年末，酒泉市已納入國庫集中支付的預(yù)算單位951個，占全部預(yù)算單位的比例達(dá)99%以上，全市所有縣級以上預(yù)算單位、有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位基本實(shí)現(xiàn)了國庫集中收付制度，資金范圍不僅涵蓋了一般預(yù)算資金、政府性基金、國有經(jīng)營預(yù)算資金，還包括農(nóng)村義務(wù)教育中央專項資金、民口科技重大專項資金等中央專項轉(zhuǎn)移支付資金。截至2016年末，全市各級國庫累計辦理集中支付業(yè)務(wù)188808筆，金額644368萬元，其中：辦理直接支付169941筆，金額636429萬元，授權(quán)支付18867筆，金額7939萬元。集中支付業(yè)務(wù)已成為財政支付業(yè)務(wù)的“主力軍”。

二、國庫集中支付業(yè)務(wù)操作中存在的問題

（一）人民銀行方面

1.柜面審核不到位，國庫事前監(jiān)督“失控”。國庫業(yè)務(wù)人員在審核集中支付業(yè)務(wù)憑證時，通常將憑證的合規(guī)性作為審核的重點(diǎn)，比如要素是否齊全、印章是否清晰、清算資金是否在額度范圍內(nèi)等，只要符合上述條件一般就予以清算，而實(shí)際情況是財政部門一方面將動輒上千萬甚至上億元的資金“源源不斷”的“暢通無阻”地?fù)芨兜截斦糁校沟么罅康念A(yù)算資金游離于國庫之外，另一方面財政部門利用人民銀行柜面監(jiān)督薄弱的“軟肋”，不按預(yù)算科目用款、隨意調(diào)配預(yù)算科目辦理集中支付業(yè)務(wù)，導(dǎo)致國庫監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。

2.系統(tǒng)功能不完備，國庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)“失真”。由于財政支出尚未實(shí)現(xiàn)電子化，支出數(shù)據(jù)無法直接傳輸?shù)饺嗣胥y行國庫TCBS系統(tǒng)中，只能先導(dǎo)入到TBS系統(tǒng)中處理，而后在TCBS系統(tǒng)中統(tǒng)一集中在“21999其他支出”科目中反映，導(dǎo)致統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)不能真實(shí)、準(zhǔn)確、完整反映國庫支出全貌，影響了國庫資金運(yùn)行情況分析質(zhì)量和水平。

3.法律法規(guī)不健全，國庫監(jiān)督管理“失威”。人民銀行國庫在對集中支付業(yè)務(wù)實(shí)施執(zhí)法檢查時，由于缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)支撐，對發(fā)現(xiàn)的問題往往找不到明確的執(zhí)法依據(jù)，比如代理銀行違反“先支付，后清算”原則、零余額賬戶存在余額、甚至零余額賬戶核算與集中支付業(yè)務(wù)無關(guān)的其他資金等，對此人行只能督促整改。

（二）代理銀行方面

1.不主動作為的現(xiàn)象時有發(fā)生。因商業(yè)銀行自身經(jīng)營性質(zhì)是獲取最大利潤為經(jīng)營目的，這就決定其在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時，為保證自身利益的持續(xù)獲得往往會積極主動密切配合財政部門，幫助財政部門規(guī)避國庫監(jiān)管要求，對明知不能作為的不合規(guī)業(yè)務(wù)采取“睜一只眼，閉一只眼”的放縱態(tài)度，不利于業(yè)務(wù)合規(guī)開展。

2.墊付資金現(xiàn)象時有發(fā)生。因財政部門使用非法科目、清算資金超過相應(yīng)用款額度、提交憑證時間超時等原因，使人民銀行無法及時準(zhǔn)確清算資金，造成代理銀行墊付預(yù)算資金現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.零余額賬戶無法清零現(xiàn)象時有發(fā)生。因最終收款人名稱與賬號不符等原因會導(dǎo)致?lián)芨顿Y金退回零余額賬戶，代理銀行對退回的資金本因退回人行國庫，國庫作入庫處理后再由財政重新辦理撥付，但由于代理銀行不及時處理，導(dǎo)致零余額賬戶無法清零現(xiàn)象時有發(fā)生。

4.業(yè)務(wù)差錯現(xiàn)象時有發(fā)生。代理銀行在申請代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時，雖然都按規(guī)定向人民銀行提交相關(guān)的崗位責(zé)任制和業(yè)務(wù)操作規(guī)范，但在實(shí)際操作中，往往存在業(yè)務(wù)人員對崗位責(zé)任不清、業(yè)務(wù)規(guī)范不明導(dǎo)致業(yè)務(wù)差錯時有發(fā)生。

三、規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)對策建議

（一）建立完善國庫集中支付法規(guī)體系，推進(jìn)國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范開展

規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)，必須建立一套集完善、規(guī)范、嚴(yán)密且操作性強(qiáng)的法規(guī)體系、建議盡快出臺《國庫集中支付業(yè)務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》，明確財政部門、人民銀行、代理銀行的職責(zé)和權(quán)限，為財政部門、人民銀行、代理銀行辦理業(yè)務(wù)提供法規(guī)依據(jù)和保障。

（二）加快國庫集中支付改革創(chuàng)新模式，推進(jìn)人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)程

為盡快建立真正的“國庫一本賬”體系，適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展新形勢、新要求、新挑戰(zhàn)，建議逐步取消商業(yè)銀行代理中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)由人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，即由國庫直接將款項撥付給最終收款單位和個人，真正實(shí)現(xiàn)國庫收入統(tǒng)一入庫，支出統(tǒng)一從國庫撥付。

（三）加快財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)推廣力度。推進(jìn)國庫收支業(yè)務(wù)全面實(shí)現(xiàn)電子化

加快推進(jìn)財政支出無紙化推廣力度，充分利用財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)國庫集中支付額度、支付指令的下達(dá)、接收和資金劃轉(zhuǎn)的電子化，簡化集中支付的業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理環(huán)節(jié)，提高國庫資金周轉(zhuǎn)效益。

（四）強(qiáng)化代理銀行監(jiān)督管理，推進(jìn)國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范開展

一是加大國庫柜面監(jiān)督力度，對憑證的審核不僅要審核其合規(guī)性，更重要的是要將審核的重點(diǎn)放在資金流量和流向上，具體做法是對財政部門提供的集中支付明細(xì)清單信息要逐一仔細(xì)審核，一方面要重點(diǎn)關(guān)注大額資金的流向，看資金用途與其對應(yīng)的預(yù)算科目是否匹配，是否存在錯用、亂用預(yù)算科目的問題，另一方面要重點(diǎn)關(guān)注流向財政專戶的資金，看是否依據(jù)操作規(guī)程，提供相關(guān)的文件或說明，否則拒絕清算。二是加大現(xiàn)場執(zhí)法檢查力度，建立完善違規(guī)業(yè)務(wù)處罰機(jī)制。三是加大代理銀行資格認(rèn)定、市場準(zhǔn)人和考核評價機(jī)制，提高代理銀行業(yè)務(wù)管理水平。

（五）建立財政專戶備案制度。推進(jìn)財政專戶的監(jiān)督管理

配合財政部門加大對財政專戶的清理力度，建立財政專戶備案制度，即財政專戶的開立、變更、撤銷必須經(jīng)人行國庫先行審核后支付部門才可辦理，其目的就是要將財政專戶管理及資金使用情況納入監(jiān)督管理視野，做到開戶合規(guī)、用途合理、性質(zhì)明晰、資金運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管清晰明確。

（六）強(qiáng)化國庫人員隊伍建設(shè)。確保國庫集中支付有序開展

充分利用電子化、網(wǎng)絡(luò)化的信息交流平臺，加大對財政、代理銀行、人民銀行國庫培訓(xùn)交流學(xué)習(xí)力度，使業(yè)務(wù)人員熟悉和掌握國庫集中業(yè)務(wù)的具體內(nèi)容和操作流程，同時注重提高相關(guān)業(yè)務(wù)人員的職業(yè)操守和業(yè)務(wù)技能，確保國庫集中支付業(yè)務(wù)高效、規(guī)范開展。