國務(wù)院加減法

過去“保底線”，現(xiàn)在“拉高線”

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南方周末記者賀佳雯張笛揚(yáng)南方周末實習(xí)生孟婉晴陳玨伶

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民：（這次改革）涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻，是新中國成立以來前所未有的。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳：機(jī)構(gòu)改革不是一味地追求削減數(shù)量。這次雖然機(jī)構(gòu)總數(shù)減少了，但國務(wù)院組成部門還是增加了。

“成立國際發(fā)展合作署，這是國際范兒非常典型的。一般發(fā)達(dá)國家都有類似的機(jī)構(gòu)，（成立）可以表明我們從一個受援國家變?yōu)橐粋€援助國家。”

2018年3月13日下午，全國政協(xié)委員谷樹忠在政協(xié)經(jīng)濟(jì)界別分組討論時，一連用了好幾個“國際范兒”來形容他對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（下稱“方案”）的印象。

當(dāng)天上午，國務(wù)委員王勇就方案向十三屆全國人大一次會議第四次全體會議作了說明。王勇說，改革后，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個。

新亮相的部門名單中，既有像國際發(fā)展合作署這樣完全新設(shè)的，也有如國家市場監(jiān)督管理總局這樣經(jīng)過整合后的“超級”部門。

自1982年起，國務(wù)院每逢換屆年都會進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，至今已進(jìn)行了7次。全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民接受南方周末記者采訪時說：“（這次改革）涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻，是新中國成立以來前所未有的。

四個“國際范兒”

在谷樹忠眼里，有4個新設(shè)部門具有“國際范兒”，除了國際發(fā)展合作署，還包括退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部和國家移民管理局。

看到“退役軍人事務(wù)部”這個機(jī)構(gòu)的名字，華南師范大學(xué)政府改革與法治建設(shè)研究院院長薛剛凌的第一反應(yīng)是“不敢想”：之前覺得能成立一個“局”就是進(jìn)步了，沒想到直接成立了一個“部”。

“在美國，老兵事務(wù)部是僅次于國防部的第二大部?！弊鳛橐幻艘圮娙撕蛙娛路▽＜?，薛剛凌從2011年開始呼吁成立有關(guān)保障退役軍人權(quán)益的部門。她說，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)，不同于過去的計劃經(jīng)濟(jì)時代，有的退伍軍人回到社會后專業(yè)特長沒法發(fā)揮，缺乏競爭力。

過去，中國退役軍人的管理保障力量較為分散：退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負(fù)責(zé)，民政部設(shè)有優(yōu)撫安置局；而軍官安置則由軍委政治部、人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)，在人社部設(shè)立了軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。此外軍委政治部、后勤保障部也有相關(guān)職能。

此次設(shè)立退役軍人事務(wù)部，能在一定程度上解決多頭管理的局面，也是十八大之后軍隊改革的延續(xù)。

應(yīng)急管理部在谷樹忠看來，則很像俄羅斯的“緊急情況部”，令他想到過去一個非常出名的、在國際上出鏡率非常高的俄羅斯緊急情況部部長。

新組建的應(yīng)急管理部，除了安監(jiān)總局總體歸入，還整合了國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職能，以及民政、水利、農(nóng)業(yè)等多個部門的相關(guān)職責(zé)，此外，國家防總、減災(zāi)委、抗震指揮部、森林防火指揮部、公安消防的職能也都被劃入。中國地震局也改由應(yīng)急管理部管理。

中國應(yīng)急管理學(xué)會副會長龔維斌認(rèn)為，成立應(yīng)急管理部，實現(xiàn)了常態(tài)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合，相關(guān)職能整合后，會更加專業(yè)、高效，力量配置也會更加合理。

龔維斌覺得，這次機(jī)構(gòu)改革“整體上體現(xiàn)了市場化經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，國家治理體系現(xiàn)代化的要求”。

現(xiàn)代化的治理體系中，移民管理局是標(biāo)配之一。移民管理重在服務(wù)管理，不同于之前出入境管理的管控色彩。隨著中國外來移民越來越多，以及對海外人才的需求越來越大，成立國家移民管理局將更加方便對外交流。

“但這個機(jī)構(gòu)應(yīng)該是管相關(guān)事務(wù)的，而不是管移民的?！惫葮渲艺J(rèn)為，機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)該加兩個字，叫國家移民事務(wù)管理

局會更好一些。

“吵”得比較厲害的，都合了

國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)中的新成員——國家醫(yī)療保障局的組建方案一亮相，就引起了中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳的注意。

國家醫(yī)療保障局成立后，將具體負(fù)責(zé)“三險”管理工作，終結(jié)由兩個部門“分治”的局面。

此前在國務(wù)院層面，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險一直由人社部負(fù)責(zé)，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則由國家衛(wèi)計委負(fù)責(zé)。

其實，“三險合一”的目標(biāo)在2013年就已提出，并計劃在當(dāng)年6月實現(xiàn)，但事與愿違，一拖就是5年。

王滿傳曾參與了2013年“大部制”的方案制定工作。按照同一件事由一個部門負(fù)責(zé)的原則，那份名為“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”的方案提出“三險”由一個部門承擔(dān)，但沒有明確指出由哪個部門承擔(dān)，這給日后整合工作的踟躕不前留下了隱患。

“由一個部門主導(dǎo)是共識，這個沒有分歧，分歧在于到底由哪個部門主導(dǎo)?！眹倚l(wèi)計委一官員曾向南方周末記者解釋，此前人社部和衛(wèi)計委都希望主導(dǎo)醫(yī)療保險的管理權(quán)。人社部認(rèn)為，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)看病，如果再負(fù)責(zé)資金管理，容易失去監(jiān)督；而衛(wèi)生系統(tǒng)認(rèn)為，那么大一筆資金放在人社部，使用效率會受影響。

“比如說吧，如果某地的新農(nóng)合資金有結(jié)余，錢若在衛(wèi)生系統(tǒng)，就可以考慮為農(nóng)民安排一些體檢，如果錢放人社部門肯定不允許做體檢?！边@位人士認(rèn)為，問題拖了5年解決不了，就在于誰也不愿放棄部門利益。

這一期間，少數(shù)地區(qū)先走了一步，如山東等地明確將新農(nóng)合的職能、編制、人員、基金、資產(chǎn)等整體移交給人社部門，但多數(shù)省份則一直按兵不動?！?下轉(zhuǎn)第2版

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“實際上也能看出這輪改革的思路之一，就是對過去工作中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了加強(qiáng)?！蓖鯘M傳說，盡管過去多次提及生態(tài)保護(hù)，但這項工作一直是短板。

素有“小國務(wù)院”之稱的國家發(fā)改委，在此輪改革中至少有7項“含金量”較高的職能被劃入審計署、醫(yī)療保障局等7個部門。

決策部門加強(qiáng)執(zhí)行部門集中

楊偉民告訴南方周末記者，十八屆三中全會之后中央推進(jìn)了很多領(lǐng)域的改革，但改革越深就越發(fā)現(xiàn)，阻力多來自現(xiàn)行不合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不一致。既有越位的問題，又有缺位的問題。

農(nóng)業(yè)部原副部長陳曉華在政協(xié)分組會議上提到，農(nóng)業(yè)發(fā)展項目是在一個部門，而經(jīng)費(fèi)安排又在一個部門。過去發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財政這幾家都是密切合作的，有事也是多商量。但是從體制的角度、責(zé)任的角度來講是脫節(jié)的。

“我記得實際上在1998年、2008年機(jī)構(gòu)改革的時候就把這個問題提了出來。但是一直拖，沒有解決。”陳曉華說，這次力度比較大。

經(jīng)過整合，農(nóng)業(yè)部將改成農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，原屬發(fā)改委的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目今后將都由它管理，原屬國土部和水利部的農(nóng)田整治、農(nóng)田水利建設(shè)等職能也將劃入。

職能整合過程中，還形成了國家市場監(jiān)管總局這樣的“超級部門”，它將承接原食藥總局、工商總局、質(zhì)檢總局3個正部級單位的絕大多數(shù)職能，此外還囊括了發(fā)改委、商務(wù)部的價格監(jiān)督檢查、反壟斷執(zhí)法等多項職能。

王滿傳認(rèn)為，“××總局”這類機(jī)構(gòu)作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，是執(zhí)行部門，過去職能分散降低了執(zhí)行效率，現(xiàn)在將職能集中起來可以提高效率。

此次機(jī)構(gòu)改革，所組建的新部門在規(guī)模和職能上都有合并增加的趨勢，進(jìn)而減少了機(jī)構(gòu)總數(shù)，如王勇所作的說明，正部級機(jī)構(gòu)少了8個，副部級機(jī)構(gòu)少了7個。

“但機(jī)構(gòu)改革不是一味地追求削減數(shù)量?！蓖鯘M傳說，這次雖然機(jī)構(gòu)總數(shù)減少了，但國務(wù)院組成部門還是增加了，除了國務(wù)院辦公廳，上次組成部門是25個，這次是26個。

在王滿傳看來，在國務(wù)院的機(jī)構(gòu)中，組成部門強(qiáng)調(diào)決策功能，這次得到了加強(qiáng)，而直屬機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行部門，更強(qiáng)調(diào)集中，這次劃轉(zhuǎn)歸并得更多。

“小國務(wù)院”簡化，一些部門消失

一些部門職能強(qiáng)化、優(yōu)化，另一些部門職能則在簡化。素有“小國務(wù)院”之稱的國家發(fā)改委，在此輪改革中至少有7項“含金量”較高的職能被劃入審計署、醫(yī)療保障局等7個部門。

還有一些部門即將成為歷史?！斑@次改革若連三峽辦都不改的話，那還能改什么？”3月13日，政協(xié)中共界別進(jìn)行小組討論，國務(wù)院三峽辦主任聶衛(wèi)國表示，對于撤銷三峽辦，“我早做好了思想準(zhǔn)備”。

和三峽辦一起被撤銷的還有南水北調(diào)辦，這兩個機(jī)構(gòu)將被撤銷，職能并入水利部。因為三峽主體工程建設(shè)任務(wù)已經(jīng)完成，南水北調(diào)東線和中線工程也已竣工。

據(jù)聶衛(wèi)國介紹，三峽辦成立于1993年，當(dāng)時就有“三峽工程完工以后就要撤銷”的打算。2008年，三峽工程基本完成建設(shè)任務(wù)，同年轉(zhuǎn)入試用期，如今還剩一些驗收工作。

與三峽辦因為結(jié)束使命被撤銷不同，國務(wù)院法制辦的職能非常重要，但機(jī)構(gòu)被并入了司法部。

原有25個國務(wù)院組成部門中，僅有國防部、教育部和國家民委，在此輪機(jī)構(gòu)改革中沒有發(fā)生職能變化。交通運(yùn)輸部承接了農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責(zé)，相對龐大的交通系統(tǒng)來說，這一項變化只算得上是微調(diào)。

但交通運(yùn)輸部黨組書記楊傳堂卻在政協(xié)中共界別一組討論時公開表示：“發(fā)達(dá)國家中多數(shù)沒有交通運(yùn)輸部，而是運(yùn)輸部或者運(yùn)輸觀光部?！?/p>

楊傳堂還提到，2017年交通運(yùn)輸部和國家旅游局曾簽署了“交旅融合發(fā)展”的意見，“當(dāng)然，機(jī)構(gòu)改革中讓國家旅游局和文化部合并，我們也服從國家的安排”。

判斷一個機(jī)構(gòu)的職能變化，通過名稱也能看出大致。這次改革中，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會不再保留，組建了國家衛(wèi)生健康委員會，“計劃生育”4個字消失。

其實，在著手進(jìn)行2013年的機(jī)構(gòu)改革時，這4個字就曾有意去掉。參與過上輪方案設(shè)計的王滿傳告訴南方周末記者，當(dāng)時衛(wèi)生部和人口計生委要合并，但新機(jī)構(gòu)取什么名字難以定奪，有人想用“人口”取代計劃生育。

但考慮到計劃生育是基本國策，擔(dān)心一旦在機(jī)構(gòu)名稱中不出現(xiàn)“計劃生育”四個字，外界就會產(chǎn)生中國要取消計劃生育政策的解讀，加之制定人口政策的職能被劃歸發(fā)改委，所以名稱中就舍棄了“人口”，定名“衛(wèi)生和計劃生育委員會”。

“計劃生育是特定歷史階段的產(chǎn)物，現(xiàn)在人口增長壓力已經(jīng)下降，已全面放開二孩，人口工作重點是合理調(diào)整人口結(jié)構(gòu)。”王滿傳說，機(jī)構(gòu)名稱中不體現(xiàn)“計劃生育”是正常的，但這項職能還是存在的。

2016年初，國務(wù)院印發(fā)了《整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，仍未明確作出規(guī)定，只是“鼓勵有條件的地區(qū)理順醫(yī)保管理體制，統(tǒng)一基本醫(yī)保行政管理職能”。

此次新組建的國家醫(yī)療保障局，除了完成上一輪改革“三險合一”的遺留任務(wù)，還將承接國家發(fā)改委的藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)和民政部的醫(yī)療救助職責(zé)。

“凡是在以前兩家吵得比較厲害的，這次就合了?！比珖f(xié)委員、中國氣象局局長劉雅鳴在分組討論時，說出了她看過方案之后的感覺。

過去，草原和林業(yè)分別由農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局長期管理。這次改革，將林業(yè)和草原的監(jiān)管職能合到一個部門，成立國家林業(yè)和草原局，對資源的保護(hù)更加有效。

說到林、草矛盾，農(nóng)業(yè)部原副部長陳曉華感受很深：“尤其是在牧區(qū)，草原和林業(yè)的矛盾是比較大的。退林好還是退草好？說法不一，標(biāo)準(zhǔn)也不一樣?！?/p>

在非牧區(qū)，矛盾同樣存在。尤其在北方防治沙塵暴時，到底是植樹還是種草，雙方也長期相持不下。主管草原的農(nóng)業(yè)部傾向于植草，主管林業(yè)的國家林業(yè)局則傾向于種樹。當(dāng)達(dá)成“宜林則林、宜草則草”的共識后，雙方卻又對“灌木到底是樹還是草”產(chǎn)生了分歧。

草原與森林“你中有我、我中有你”的局面一直存在，而由于分屬不同部門管理，很多統(tǒng)計數(shù)據(jù)和口徑標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。作為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，谷樹忠有次開會時就碰到，林業(yè)局和農(nóng)業(yè)部之間因為數(shù)據(jù)的誤差“打起架來”。

谷樹忠希望，改革后，隨著機(jī)構(gòu)的落地和職能的劃分，過去出現(xiàn)過的問題盡可能不再發(fā)生。

職能有交叉的關(guān)系怎么理順

新組建的國家林業(yè)和草原局，還整合了原來分散在國土、住建、水利等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等部分職權(quán)，加掛國家公園管理局的牌子。

職權(quán)得到了“擴(kuò)張”，但機(jī)構(gòu)的地位卻被降格。此前國家林業(yè)局是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，重組后的林業(yè)和草原局則由自然資源部管理。

自然資源部以國土資源部為基礎(chǔ)組建，整合了國家發(fā)改委、住建、水利、農(nóng)業(yè)等部門的職能。與自然資源部一起被頻繁提及的另一個部門是生態(tài)環(huán)境部，后者以環(huán)境保護(hù)部為基礎(chǔ)組建。

這兩個部門的設(shè)立都是本次機(jī)構(gòu)改革的亮點。“突出了生態(tài)文明建設(shè)，適應(yīng)了我們下一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的需要。”楊偉民告訴南方周末記者。

“實際上也能看出這輪改革的思路之一，就是對過去工作中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了加強(qiáng)?！蓖鯘M傳說，盡管過去多次提及生態(tài)保護(hù)，但這項工作一直是短板。

在討論機(jī)構(gòu)改革方案時，楊偉民提到，目前環(huán)保部的職能“很弱”，主體都分布在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門。

即將組建的生態(tài)環(huán)境部會從這些部門劃入不少職能，如發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，此外，水利部、農(nóng)業(yè)部、海洋局所負(fù)責(zé)的水污染、農(nóng)田耕地污染、海洋污染等防治工作也將被并入。

看到自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的職能定位后，谷樹忠卻有點擔(dān)憂：“將來關(guān)系怎么理順？”

谷樹忠舉了個例子，森林是資源，同時也是生態(tài)，“但資源和生態(tài)分別由自然資源部和生態(tài)環(huán)境部來管，它們的關(guān)系怎么處理？成立國家公園管理局的目的是保護(hù)生態(tài)，但機(jī)構(gòu)又恰恰放在自然資源部，那將來和生態(tài)環(huán)境部的關(guān)系怎么理順？”

就這兩個部門可能存在的職能交叉，南方周末記者采訪了楊偉民。作為中財辦副主任，楊偉民參與了包括十九大報告在內(nèi)的多個黨內(nèi)重要文件的起草工作。

他的回答是：“自然資源部有兩個‘統(tǒng)一行使，生態(tài)環(huán)境部有一個‘統(tǒng)一行使。把這三個‘統(tǒng)一行使分清楚，就不存在字面上的交叉問題?！?/p>

根據(jù)方案，自然資源部的職能是，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。而生態(tài)環(huán)境部的職能為，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。