地方競爭機制是中國高質量發展重要動力源泉

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地方競爭機制被認為是中國經濟長期高速增長的重要動力源泉。

在全國政協委員、中國發展研究基金會副理事長劉世錦看來，經濟發展轉入高質量發展階段，這套機制仍然有效。事實上，地方謀求高質量發展的探索業已起步，不少有特點、有價值、有全局意義的做法和政策正在浮出水面。

南方周末記者譚暢南方周末實習生闞純裕發自北京

“城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%以內，城鎮登記失業率4.5%以內?！?018年3月5日，城鎮調查失業率作為一項反映就業情況的預期指標，首次進入政府工作報告。

在全國政協委員、國務院發展研究中心原副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦看來，這是淡化地方政府GDP考核、建立新的評價體系的一項重要改進。

地方競爭機制被認為是中國經濟長期高速增長的重要動力源泉。如今，地方謀求高質量發展的探索業已起步，新的評價體系應包含哪些指標，以繼續鼓勵地方競爭，成為一大關注點。

農地改革已成其他領域改革的瓶頸

南方周末：現在都在說“發展新經濟，培育新動能”，你說“經濟增長的動能大部分仍來自老經濟煥發出的新的增長動能”。這個判斷是如何作出的？

劉世錦：經濟增長的動能主要來自三個方面，一個是現有的產業體系，即所謂老經濟，這一塊怎么激發新的動能，潛力很大。第二塊對中國來講屬于新產業，但在發達國家已經是老產業，比如生產性和社會性服務業。第三塊就是處在創新前沿的領域，通過創新能夠轉化為一些新的增長動能，像現在講得比較多的新能源、人工智能等。

總的來講，新動能大部分還是前兩部分，嚴格來講都屬于老經濟。第三部分現在影響比較大，宣傳力度比較大，但真正能轉化為經濟增長動能、拉動經濟增長的比例還比較低。而且創新要轉化為新的增長動能，一是有很大的不確定性，再就是還需要時間。

南方周末：要轉入高質量發展階段并持續推進，需要形成與之相適應的體制環境。當前和今后一個時期，應優先推動哪些領域的改革？

劉世錦：首先需要加快打破行政性壟斷，著力降低土地、能源、通信、物流、融資五大基礎性成本。

之所以稱其為“基礎性成本”，是因為它們覆蓋到生產生活的方方面面，不僅直接影響實體經濟特別是制造業的競爭力，也影響到服務業，還影響到民生和整個國民經濟。降成本這關過不了，高質量發展就會受到影響和制約。

南方周末：你多次提到，農村土地改革不能再拖，是基于這一領域的改革進展未如理想嗎？

劉世錦：十九大報告提出以城市群為主的城市化，提出鄉村振興戰略，兩者是內在統一的。要實施這些戰略，必須加快農村土地制度改革。改革的大方向在十八屆三中全會已經明確，就是農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市，農民宅基地也要創造條件流轉起來，全面推動人員、資金、土地等生產要素在城鄉之間的市場化配置。

但應該說，目前進展和人們的期望有較大的距離，還沒有取得實質性的突破。農村土地制度問題現在已經成為其他很多領域改革的一個瓶頸。

新的評價體系需要新的社會共識

南方周末：財政部部長肖捷在3月7日的記者會上說，截至2017年末，地方政府債務余額16.47萬億元。你怎么看這個數據以及中國地方債問題的嚴重程度？

劉世錦：應該說風險是可控的，賬也是比較清楚的。主要問題在于最近一些地方的隱性債務上升速度比較快，而且規模也比較大，大于顯性債務。所以中央提出要防控金融風險，重點就是地方債，尤其是隱性債務的問題。

最近幾年，地方隱性債務以比較復雜的形式表現出來，包括像一些地方的專項基金、產業投資基金、PPP等方式，它們的共同特點就是地方政府最終要承擔償還的責任。

地方為什么一定要搞這么高的債？我覺得其實還是為了保持高增速，還是GDP掛帥這樣一種理念在驅動。因為一個地方要拉高增長速度，最管用的還是投資；投資當中能夠成為政府抓手的，最主要還是基礎設施建設投資。

南方周末：發改委擬將地鐵申報門檻提高三倍，也屬于降風險措施？

劉世錦：不僅是地鐵，還包括其他一些基建項目。我們做過一個研究，與OECD國家處在同樣發展階段的時候相比，中國基礎設施建設投資的比重明顯偏高?；A設施建設投資比重過高，很可能是中國現在整個經濟結構不合理的一種表現。適當減緩基礎設施投資增速，對促進經濟結構的合理化、化解金融風險相當重要。

南方周末：地方債務高源于GDP掛帥，那新的評價體系應該是怎樣的？

劉世錦：這次政府工作報告有一些重要的改進，比如把城鎮調查失業率充實進來了。

評價體系其實涉及社會共識與政績觀。社會共識對發展中國家尤為重要，作為“認識上的最大公約數”，社會共識能大幅降低社會交易成本。一些發展中國家發展遲緩或倒退，重要原因是缺少關于發展的社會共識。中國改革開放以來的成功，是建立在“發展是硬道理”的社會共識之上的。隨著發展階段的轉變，發展的社會共識也需要相應轉變。把發展主要看成甚至等同于增速，在高速增長階段或許是有道理的，但當這個階段過去后，如何把發展更多地與質量、效率等概念掛鉤，需要從決策者到普遍民眾系統地轉變理念，或者說形成一種新的發展共識。

鼓勵競爭，保護地方政府的創新精神

南方周末：淡化GDP考核之后，地方政府實現高質量發展的動力來自哪里？

劉世錦：頂層“指方向、劃底線”，說清楚大的方向、目標，什么事情能做，什么事情不能做，什么樣的局面要避免。在此前提下，究竟什么樣的辦法符合實際，能夠有效推動高質量發展，就不是事先能計劃好的了，得靠市場經濟第一線的探索、試錯、比較、競爭。在這個過程中，需要強調的是地方競爭的重要性。

地方競爭機制被認為是中國經濟高速增長的重要動力源泉。事實上，這一機制也不是事先設計的。傳統計劃經濟體制以強大的政府科層組織為基礎，這種組織架構部分服從于計劃經濟運行的需要，部分則源于中國的歷史和文化傳統。在計劃經濟時期，中央和地方之間一直存在著“統”和“放”的循環和爭議。當市場經濟大潮涌來，政府的角色逐步演變。如果說企業家是生產要素的組合者，地方政府則是生產要素平臺的搭建者，就是通常說的“政府搭臺、企業唱戲”。

地方政府的行為，既受到上級組織考核和本地發展目標要求的激勵，也受到其他地方競爭壓力的推動。如何營造有競爭力的發展環境，需要地方政府領導人具備另一種類型的企業家精神，其中包括了眼界、膽識、創新性、執行力等企業家精神的核心要素。地方政府領導人的企業家精神，構成影響地方發展狀態的重要變量。

離開地方競爭機制或地方政府的企業家精神，中國發展的故事是講不清楚的，或者說丟掉了一個關鍵性角色。這一點是西方經濟學教科書未曾關注過的，理應成為經濟學下一步探索的重要議題。

中國過去三十多年的高速增長，開始的時候還是沿用老辦法，走了一些彎路。地方競爭這個機制出來后，對外招商引資是地方政府行為轉變的重要一步。土地財政、開發區建設、項目引領等陸續涌現出來，成為地方加快發展的“抓手”。地方競爭的一個好處是便于比較，管用的堅持下來，并得到推廣，不管用就被淘汰了，形成了試錯糾錯、存優汰劣的機制。

南方周末：但地方競爭也存在一些負面效應，現在各地項目競爭、人才爭奪，已經非常激烈了。

劉世錦：既然地方競爭機制源于演化而非人為設計，在承接了過去的政府科層組織優點，如完備的組織架構、較強的行政資源動員能力、較有效的組織規則和文化等的同時，也保留了某些缺陷，如行政權力過多地控制資源、政企關系不規范、法治建設滯后以及由此帶來的尋租腐敗等問題。這種復雜格局不可避免地使地方競爭機制陷入諸多爭議。

轉入高質量發展階段，這套地方競爭機制仍然是有效的，不能丟，不應該丟，也丟不掉，但需要與時俱進地改革、創新、提升。事實上，這些年地方政府在與現代市場經濟、開放經濟的磨合中，適應性逐步提高。下一步應通過繼續推動政府職能轉變、行政體制改革，加快形成廉潔、高效、有創造力的公務人員隊伍，有正確激勵、可問責、可糾錯的運作機制。與此同時，通過第一線的試錯糾錯，積極探索有利于高質量發展的“管用”辦法。

南方周末：與高速增長期相比，地方競爭機制需要相應作出哪些調整？

劉世錦：還是要重新構建地方發展的目標、評價和激勵體系。用什么樣的新指標，需要深入研究、比較。一個辦法是設置一個新的主要指標，如前面提到的就業指標；另一個辦法是組合就業創業、質量效益、可持續性等若干反映高質量發展的指標，形成指標體系。

事實上，地方謀求高質量發展的探索已經起步，不少有特點、有價值、有全局意義的做法和政策正在浮出水面。比如，部分二線城市開始“搶人大戰”，放低門檻，拿出優惠政策，“給錢給房給戶口”，吸收高校畢業生到本地就業創業。人才爭奪不僅表現在所謂“高端人才”領域，也表現在普通勞動者市場。一些勞動密集型行業招工難現象已持續多年，找一個保姆的難度往往不亞于找一個大學生的難度?？梢灶A見，長期以來限制城市人口、以戶籍和公共服務等擋住外來人口的理念與做法，將面臨一個具有轉折意義的改變。

轉入高質量發展階段后，機遇將層出不窮，在新的競爭發展過程中，既要支持保護企業層面的企業家精神，也要倡導保護地方政府的創新精神。