農業直接補貼資金的演變：2006-2015年的數據★

◎曾雄旺 劉媛媛，2 曾建英

中國農業政策已經由建國初的以農業受損為代價而使工業和城鎮居民消費者受益，調整為將農業放在首要支持地位［1］。二十一世紀以來，國家先后實施了包括良種補貼、糧食直補、農資綜合補貼、農機購置補貼四項農業直接補貼政策，2006-2015年中央財政撥付的農業直接補貼資金總額達12350.10億，為促進傳統農業向現代農業發展起了重要作用，但農業直接補貼資金管理也存在一些亟待解決的問題。

一、我國農業直接補貼資金演變的特征

直接補貼資金總額從2006年的309.50億元增加到2015年的1652.60億元，增長了4倍多，其中良種補貼資金持續增長但占比穩定，糧食直補資金保持基本穩定但占比持續下降，農資綜合補貼和農機購置補貼資金和占比增長迅猛。

（一）農業直接補貼資金增長趨勢下降，占財政總支出的比重小

農業直接補貼資金規模的考量可以用總額、增速指標［2］。如表1所示，2006年至2015年我國農業直接補貼總額在不斷提高。其中2013年的農業直接補貼總額最高為1700.6億元，而2007-2008年農業直接補貼總額環比增長率最高。2008年是比較特殊的一年，汶川大地震以及冰災雪災在這一年發生，財政的大部分資金用于扶貧所以用于農業補貼方面的資金也有所增加。歷年農業直接補貼資金總額的環比增長率表明，農業直接補貼資金總額的環比增長率呈現下降趨勢。2008年到2010年農業直接補貼資金總額環比增長速度迅速降低，而2010年到2012年以后農業直接補貼資金總額環比增長速度有所上升但其速度緩慢，這表明農業直接補貼資金總額增加的速度波動較不穩定。我國農業直接補貼資金總額占中央財政支出的比重總體呈上升趨勢，在2008我國農業補貼資金占中央財政支出的比重最高，但其比重還不到2%，表明我國的農業直接補貼資金規模小，國家財政投入力度不足。

（二）農業直接補貼資金各項目分布不均，農資綜合補貼占比高

農業直接補貼資金的結構反映資金的分配狀況。如表1所示，良種補貼資金從2006年的41.5億元增長至2011年的220億元后保持相對穩定，占比相對穩定在12%左右；糧食直補資金年度金額約為150億元左右，但占比持續下降，從2006年的45.88%下降至2015年的8.5%；農機購置補貼資金金額和占比增長迅猛，年度撥付資金從6億元（占比1.94%）增長至237.55元（占比14.55%）；農資綜合補貼資金總體趨勢呈現上升趨勢，占農業直接補貼資金總額的大部分，由2006年的38.77%上升到2008年的69.49%后下降至2010年的58.41%，后繼續上升至2015年的65.04%，體現了國家不斷加大對農資價格攀升的補償力度。良種補貼是國家為了農戶在選購農產品種植所用的種子時給予的補貼，但是近幾年糧種價格不斷上漲農戶耕種成本逐漸提高，農業一旦遭受自然災害，農戶來自銷售農產品的收入還不夠購買種子的費用，實現農戶增收就難上加難了。糧食直補是依據耕地面積而發放給承包農戶的補貼，以致種糧的農戶可以得到補貼，不種糧食的農戶也可以得到補貼，這對真正種糧的農戶是不公平的，農戶的積極性難以調動，國家糧食產量也難以得到保證。盡管農機購置補貼資金的總體趨勢是增長趨勢，但是其漲幅并不大，我國農戶在購買農用工具上有較大的經濟壓力，而農業直接補貼在這方面的支出又不足，許多可以使用現代化工具進行生產農戶還在使用人畜力，導致了農業勞動生產率不高。

表1 2006-2015年農業直接補貼資金項目結構及總額(單位：億元，%)

（三）農業直接補貼資金發放環節多，存現資金分撒流失

國家安排了農業直接補貼資金扶持農業發展，但在撥付時暴露了不少問題，資金并沒有完全起到應有的效果。我國農業直接補貼資金撥付環節多，會出現不可預見的風險。農業直接補貼資金經過中央、省、市的最終到縣里的不到中央撥付的二成。據財政部的測算，中國的補貼效率只有14%，即政府補貼1元錢，農戶只能得到0.14元［3］。農業直接補貼資金在撥付時存在資金流失現象，資金撥付不透明，有的資金通過多個系統逐級劃撥，沒有統一的資金渠道，導致政府無法掌握資金的來源和使用方向［4］。國家一直關注著一些糧食主產區的財政困難問題，不斷的給予這些有經濟困難的糧食主產區撥付大量資金，但是這并沒有使糧食主產區與其他經濟發達的糧食產區之間的經濟差距縮小。

二、我國農業直接補貼資金的效率評價

我國農業補貼資金的效率可以通過農業綜合產出率和產出彈性兩個指標來衡量。如表2所示，2006-2015年農業綜合產出率和產出彈性均呈下降趨勢，其中農業綜合產出率由2006年的77.67%下降到2015年的36.83%，產出彈性由2006年的0.29下降為2015年的-0.96。

（一）農業綜合產出率

農業綜合產出率是指在一段期間內，農業增加值與農業直接補貼資金總額的比值，用以表示每單位農業直接補貼資金所對應的農業增加值。我國農業直接補貼資金自2006年的309.50億元增加到2015年的1652.60億元，同期農業增加值由24040億元增加到60165.70億元。相關研究表明，農業直接補貼與農業增加值是存在正相關的關系的，農業直接補貼資金對農業增加值的增長有顯著影響。然而我國農業直接補貼資金的產出效率整體上呈現下降趨勢，該指標從2006年 77.67%下降到 2014年的 35.96%，表明資金的投入回報增速呈現了負增長，這與農業直接補貼資金投入量的逐年增加形成了背離。

（二）產出彈性系數

農業直接補貼資金的產出彈性用農業增加值的增長速度與農業直接補貼資金總額的增長速度之比來衡量。當產出彈性系數為越大，農業直接補貼效果越明顯。如表2所示，農業直接補貼資金的產出彈性系數波動較大，除2010年彈性系數最高為5.93以外，其他年份都小于2。從2009年到2010年產出彈性系數從0.28提高到5.93然后又快速下降到2012年的0.61，表明農業直接補貼資金的使用效率激增后又快速下降，2013年產出彈性系數回升至1.61，2014年又急劇下降至-5.41%，表明農業直接補貼資金效率不穩定且效率不高。

三、完善我國農業直接補貼資金管理的建議

農業直接補貼資金可以促進農戶增收，農業經濟發展。完善我國農業直接補貼資金管理的建議可以從加大對農業直接補貼的投入力度、優化農業直接補貼資金結構、提高資金使用效率三方面展開。

表2 2006-2015年農業綜合產出率與產出彈性 (單位：億元)

（一）加大對農業直接補貼的投入力度

我國農業現代化已經成為短板，要想國民經濟得到真正快速發展就必須對農業進行扶持。必須加大對農業直接補貼的資金投入，增強農業直接補貼資金的使用效果，促進農業的現代化生產，使農產品增量帶動農戶增收。相比發達國家，我國對農業直接補貼的力度就顯得不足，而農業直接補貼資金與第一產業（農業）的生產總值存在非常明顯的正相關關系。加大對農業直接補貼的投入可以促進我國第一產業的發展。同時，構建財稅體制機制，撬動金融信貸資金，拓寬農業直接補貼資金的來源渠道。

（二）優化農業直接補貼資金結構

一是加快全面推進三項補貼改革工作步伐。2016年國家財政部、農業部決定將良種補貼、糧食直補、農資綜合補貼合為農業支持保護補貼，這是對農業直接補貼資金結構的重要改革。國家將三項補貼合一的主要目的是為了提高補貼效率，精準補貼促進農戶生產積極性保證國家糧食安全加快農業經濟發展。在我國實行三項補貼改革勢在必行，也是農業經濟健康發展的必經之路。二是增加對農戶購置農機補貼。我國的農田水利建設比較落后，部分農戶還停留在用水大面積的漫灌而發達國家的農戶早已實行滴灌，很顯然滴灌比漫灌更加的節水，究其原因還是國家的農機投入不足造成水資源浪費。增加對農戶購置農機補貼不僅可以推進農業的健康發展而且可以加快農業現代化生產的步伐。

（三）提高資金使用效率

建立健全農業直接補貼資金效率評價機制。我國應從實際國情出發對我國的農業直接補貼資金效率進行全方位的綜合評價，可以通過我國農業直接補貼資金的效率入手，剖析其效率影響因素及其改進方案，從而更好的提高資金效率。建立健全監管法制及責任追究制度消除農業直接補貼資金流失問題，可委托第三方監管機構對國家撥付農業直接補貼資金的各個環節實施監管、監督，其檢查結果直接向中央相關部門進行報告。

［1］彭慧蓉，鐘漲寶.建國六十年我國農業補貼政策演變軌跡及邏輯轉換［J］.經濟問題探索，2010（11）：30－44.

［2］周怡岑.陳曉亮.彭文武.我國農業補貼政策的問題與改進建議.［J］.農業經濟.2017（3）：87-89.

［3］何忠偉.中國農業補貼的政策的效果與體系研究.［D］.北京：中國農業科學院博士學位論文.2005.

［4］方秋爽，沈月琴，張曉敏，陳俊，梅雨晴.國內外農業補貼政策研究.［J］.世界農業，2017（01）：18-86.