新時代中國特色社會主義住房制度創新
——黨的十九大報告啟示

文/陳伯庚

黨的十九大報告，明確了中國特色社會主義進入新時代的歷史方位，根據這一定位，習近平同志在報告中對新時代住房制度改革和建設又提出了新要求：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”這為深化住房制度改革、構建適應新時代要求的中國特色社會主義住房制度，指明了方向、路徑和目標。目前我們面臨的任務是落實黨的十九大精神，立足新時代，深化改革，進一步探索構建新時代中國特色社會主義住房制度的具體道路和政策措施，真正實現全體人民住有所居。

一、創新中國特色社會主義住房制度的指導思想

深化住房制度改革，創新住房制度，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持理論創新。

（一）堅持以人民為中心的發展思想，強化居住功能定位

在黨的十九大報告中，習近平同志再次強調“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，充分體現了以人民為中心的發展思想。必須明確住房投資建設的根本目的是滿足人民的居住需求，而絕不是用來炒買炒賣投機賺錢的。牢固樹立以人民為中心的發展思想，就是要堅持把滿足人民的居住需求、提高居住水平作為發展住房建設的出發點和歸宿點，這是構建新時代中國特色社會主義住房制度的根本指導思想。

（二）堅持住房商品性與社會保障性相結合，實施住房雙向供給

在社會主義市場經濟條件下，住房本質上是商品，堅持住房商品化的原則，通過市場購買或租賃住房，是滿足住房需求的主渠道。但由于住房是價值量大的超耐用消費品，中低收入者買不起房，必須由政府提供廉租住房，以滿足基本的居住需求，因而住房又具有社會保障性。住房的雙重屬性，是新時代中國特色社會主義住房制度的重要理論基礎。

（三）堅持市場在住房資源配置中的決定性作用，同時更好發揮政府宏觀調控職能，提高住房資源配置效率

中國實行社會主義市場經濟體制，20世紀80年代以來的住房制度改革，是沿著住房市場化的方向進行的，其結果是促進了住宅建設和消費大發展，改善了居住條件，大大提高了城鎮居民的居住水平。實踐證明住房市場化改革的方向是正確的，堅持以社會主義市場經濟理論為指導，是住房制度改革的基本方向。市場機制調節的優勢是可以提高住房資源配置效率，但市場調節也存在著具有盲目性、滯后性、分化性的弱點和缺陷，突出表現在房價上漲過快、庫存過多和住房差距擴大等方面，因而必須更好發揮政府的調控作用。充分發揮市場在住房資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的調控作用，是深化住房制度改革、構建新型住房制度的重要指導思想。

（四）堅持“住有所居”目標，適應主要矛盾轉化的需要，重在提高居住質量

黨的十九大報告中指明了“住有所居”是深化住房制度改革和中國特色社會主義住房制度的基本目標，澄清了長期以來過分強調擁有產權房的誤區。過去“居者有其屋”的提法容易造成誤解，而“住有所居”既包括購買擁有產權的商品房，也包括租住僅有使用權的租賃房，這就使住房政策目標既全面又立足在現實的基礎之上。同時，“住有所居”包括滿足基本的居住需求，也包括居住水平的不斷提高。根據黨的十九大報告關于主要矛盾轉化的論述，房地產市場中的主要矛盾也發生了重大變化，已經從人民群眾日益增長的住房需求同住房生產落后、供應不足的矛盾，轉化為人民群眾對美好居住生活的需要與不平衡、不充分住房供給之間的矛盾。要適應這一主要矛盾轉化的需要，應著力解決地區之間住房供求不平衡、人群之間住房差距過大的問題，加快住房供給側結構性改革，努力提高住房供給質量，更好地滿足人民對美好居住生活的追求。

習近平同志關于住房制度改革和建設的一系列論斷，是對新時代中國特色社會主義思想的發展和創新，是構建新時代中國特色社會主義住房制度的根本指導思想，只有堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，才能構建科學的中國特色社會主義住房制度。

二、深化住房供給側結構性改革，建立多主體住房供給制度

完整的住房制度，住房的建設和供給、交易、分配、消費諸環節制度的總和。住宅生產建設是住房供給的來源，住房建設和供給是住宅再生產過程的起點，沒有住房供給，也就沒有住房分配和住房消費，所以住房供給制度是住房制度的物質基礎。

住房供給制度包括住房供給主體、住房供給量和質，以及住房供給結構等三大方面的制度。

（一）住房供給主體多元化，實行多主體供給制度

住房供給總體來看包括兩大類：一類是市場性供給，另一類是保障性供給。市場性供給又可分為商品房出售性供給和商品房租賃性供給，要重點發展住房租賃市場。市場性供給的主體是各類房地產開發企業，在實行公有制為主體、多種經濟成分共同發展的基本經濟制度條件下，住房開發企業也包括國有企業、股份制企業、民營企業、中外合資企業和外資企業等多種所有制結構，市場性住房供給本身也是多元化、多主體供給。市場性住房供給的對象主要是中等以上收入者，即買得起商品房或租得起商品性租賃房者。市場性供給是住房供給的主渠道。

住房保障性供給，供給主體主要是各級地方政府，有條件的企事業單位也可適當建一點保障性住房。供給對象是中低收入者，他們買不起商品房，或租不起商品性住房，只能由政府提供相應的保障性住房。中低收入者一般占總數的20%左右，所以保障房供給是不可缺少的輔助渠道。

在住房供應方面，形成商品房、保障房、共有產權住房和租賃住房等多元化來源；在住房建設方面，形成社會建房、企業建房、政府建房、合作社建房、個人建房等多元化住房供應主體。

（二）住房的供給量和質要與居民的需求量和質相適應

在住房困難突出的時代，主要目標是有房可住，著重解決基本的住房需求。而改革開放近40年來，隨著居民收入提高、住房建設的發展，已有90%左右的居民擁有了產權房，主要矛盾轉化為人民群眾對美好居住生活的需要住房發展不平衡、不充分的矛盾，矛盾的主要方面是住房供應質量、功能和美好的環境等，因而要更加注重提高住房的質量，以滿足人民對美好居住生活的需要。因此，住宅發展將從數量型擴張階段，轉向注重品質和環境的高質量發展階段。

（三）按照住房需求結構，調整住房供給結構

住房供給是為消費需求服務的，住房消費結構是制約住房供給結構的決定性因素。首先，住房供給結構要與居民收入結構相適應。居民收入區分為高、中、低多個層次，商品房供給價格要與不同收入者的承受能力相適應，要使過高的房價降下來，形成合理的房價收入比。其次，住房供給結構要與住房消費需求結構相適應。由于收入、人口、土地供應等多重因素，實際的住房需求分為高檔房、中檔房、低檔房等多個需求層次，住房的房型、戶型結構和面積結構要與不同層次的住房消費需求結構相適應，要多建一些套型為90平方米以下的住宅，滿足中等以下收入者的需求。供給側結構性改革將形成真正能反映住房消費需求的、結構合理的住房供給結構。

三、深化住房保障制度改革，實施多渠道住房保障制度

在住房市場化改革過程中，曾經一度對住房社會保障重視不夠。近年來住房社會保障制度建設引起了各級政府的關注，正在補上這塊“短板”。深化住房保障制度改革，重點是要改變單一的住房保障形式，實施多渠道、多層次、多方式的住房保障。

（一）明確住房社會保障定位

要明確住房社會保障的定位問題，正確處理好住房市場化與住房社會保障的關系。一是要確認住房的民生性和社會性。明確住房是生活必需品，屬于基本生存資料，安居才能樂業，住有所居關系到社會安定和政治穩定。二是要明確住房社會保障體現住房公平性。居住權是基本人權，堅持以人為本、保障人們的基本居住權是社會公平的重要內容。一國的社會經濟發展是全體人民共同勞動、奮發努力的結果，因而全體社會成員都有權享受這一成果，住房的公平性也是共享經濟的要求。所以，要正確處理市場配置資源的效率性與公平性的關系。三是要明確住房社會保障必須立足中國國情，從中國的實際情況出發。我國仍然處在社會主義初級階段，人多地少，處于城鎮化高速發展時期，雖然經過改革開放，人民的收入水平有了很大提高，但低收入者、住房困難者仍然面廣量大，導致住房社會保障面不可能很寬，住房保障水平也不可能很高，只能隨經濟發展逐步擴大和提高。

（二）堅持多層次的住房社會保障

由于居民收入的多層次，住房困難程度的不同，必然要求住房社會保障的多層次性。從我國當前的實際情況出發，大體上可劃分五個層次。

第一個層次是最低收入家庭。這類家庭往往是收入低、生活困難、住房困難的極度貧困戶，原本就是低保對象。可考慮由房管部門會同民政部門實施住房救濟，直接提供免收房租或減免房租的公共租賃住房。

第二個層次是低收入家庭。低收入者是城鎮居民中的弱勢群體，收入低，租不起商品房。為保障這類群體的基本住房需求，政府可建立廉租住房制度，采取租金補貼或實物配租等形式，提供保障性住房。低收入者約占居民總數的10%，應成為住房保障的重點對象。

第三個層次是中低收入家庭。這類家庭由于收入較低，買不起價高的商品房，但目前已有居所，主要困難是人均住房面積少，住得比較擁擠，希望改善居住條件，購買價廉的低檔產權房。北京、上海等地推出的共有產權房，就是為滿足這類群體的需要而設置的。

第四個層次是新參加工作或剛就業的大學畢業生。這部分青年職工大多數收入不低，但無房無積蓄，暫時買不起房，又難以承受商品房的高租金，需要適當的住房保障。為此，政府和企事業單位可適當建一點公共租賃房，緩解這部分人的住房困難。

第五個層次是城鎮化過程中進城務工的農民工。他們在農村已有一定的住房，但進城以后無居所。由于收入比較低，又享受不到市民的社會保障福利，目前多數農民工都在城市邊緣地區租住簡陋的住房棲身，實際上成為當今城市中住房最困難者。應當加速農民工市民化，使其逐步享受住房社會保障權利，來解決他們的住房問題。

（三）實施多方式的住房社會保障

與住房社會保障多層次相適應，住房社會保障必然有多種方式，主要有以下三種。

1．廉租住房。指政府起主導作用，對城鎮中的低收入戶和住房困難戶即“雙困戶”提供的租金低廉的普通住房。這是世界各國普遍采用的援助低收入者解決住房問題的主要方式。目前我國實施的廉租住房制度采取兩種方式：一種是貨幣化租金補貼，另一種是實物配租。貨幣化租金補貼比較簡便，筆者傾向于以租金補貼方式為主。

2．公共租賃住房。指由政府或企事業單位出資建造，為中低收入住房困難戶設置的公共租賃住房。中低收入者是一個相當大的群體，一般占20%左右，他們買不起商品房，又租不起商品住房，因而由政府提供房租相對便宜的公共租賃住房是較好的選擇。同時，在企事業單位中，一部分新參加工作的青年職工和剛畢業的大學生，也需要住房援助，因此，有條件的大型企事業單位也可以適當建一點公共租賃住房。

3．共有產權房。指面對中低收入“夾心層”設置的半市場化的保障性住房，由原先的經濟適用房改進后形成。在中低收入者中有一部分住房困難者，經濟上有一定承受能力，希望擁有產權房，而又買不起全產權房。為滿足這部分人的需要，政府建造部分共有產權房，住房產權一部分歸個人（一般占50%以上），另一部分歸政府。隨收入增加，持有者還可以逐步買入政府的部分產權，使住房變成全產權房。共有產權房是經濟適用房的創新，成為一種向中低收入者提供扶持的住房保障的良好方式。

四、深化住房資源配置機制改革，形成租購并舉的住房分配制度

在市場經濟條件下，世界各國的住房資源主要是通過市場機制配置的，職工的住房消費大約占職工家庭收入的30%左右，“要住房，問市場”，不存在單獨的住房分配問題。住房市場化既包括購買具有所有權的商品房（自有產權），也包括購買一定期限使用權的租賃住房。即使在西方發達國家，商品住房市場也是租購并舉的。美國住房自有率為65%，占35%的家庭是靠租房居住的。德國至今仍有40%的家庭租房居住。

原因何在呢？一是因為房價昂貴，中低收入者買不起房，只能租房居住。二是城市流動人口大多暫不需要買房，必然租房住。三是部分職工工作地址變動頻繁，房屋買賣比較麻煩，租賃居住相對比較簡便，所以寧愿租房。由于上述原因，自然形成租購并舉格局。

必須明確，住房租賃市場是房地產市場的重要組成部分，能準確體現住房居住功能，是解決住房問題的重要渠道，對于深化住房制度改革、形成“租購并舉”的體制、滿足人民群眾多樣化的住房需求、促進房地產市場平穩健康發展，具有十分重要的意義。為了補上住房租賃市場“短板”，更好地滿足中低收入者、新職工、農民工和城市流動人口的住房需求，必須大力發展住房租賃市場，目標是使租賃住房的家庭達到總戶數的30%。

構建“租購并舉”的新的住房制度，首先要從思想上明確，住房分配和消費市場化，既包括購買房屋產權的商品房買賣市場，也包括購買房屋使用權的商品房租賃市場，鼓勵經濟承受能力較低的居民家庭租房居住。其次，要增加公共租賃房投資，擴大房源，增加供應。政府要出資建造公共租賃房，增加房源；企事業單位也可適當建一些公共租賃房，滿足本單位青年職工的居住需求。再次，要組建經營性大型連鎖住房租賃公司，改善經營管理，方便群眾，提高服務水平。最后，要盡快出臺住房租賃法規，規范住房市場，實行“購租同權”，保護出租人和承租人雙方權益，促進住房租賃市場健康運行。