基層檢察機關內設機構的實踐檢視與改革設想

宋生輝

摘 要：檢察機關內設機構作為檢察權分解的結果和運行的載體，一直是檢察改革不可忽視的話題。基層檢察機關內設機構的變遷體現了不同時代背景下的檢察布局，也顯露出了機構名稱、配置、運轉等方面的問題。“大部制”改革的關鍵是從職權法定、統一規范、公正高效等原則指引下，科學分解檢察職權，實現檢察機關內設機構的科學配置。

關鍵詞：檢察 機構 職權 分解

近年來，檢察機關內設機構改革一直是檢察改革的重要話題。檢察機關內設機構作為檢察權分解的結果和運行的載體，其設置是否科學關系到檢察權運行的實效。我國現代檢察制度是從清末引進的，始于1906年頒布的《大理院審判編制法》。這種以移植為主的制度創建必然會面臨適應和定型的過程。

一、基層檢察機關內設機構的歷史考察

建國以來，我國檢察機關內設機構經過了波折的變遷，反映了檢察權的運行規律和社會認知，也體現了檢察權的整體布局。

（一）內設機構初建時期（1949-1978年）

根據1951年《各級地方人民檢察署組織通則》，基層檢察機關不分科（室）。1954年《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）頒布后，檢察機關的職權得到一定明確，據此設置一般監督廳、偵查廳、偵查監督廳、審判監督廳、勞改監督廳等業務機構[1]，突出了監督屬性和以訴訟環節劃分部門的標準。

（二）內設機構發展時期（1978-1983年）

1978年檢察機關恢復重建，其內部機構處于一種不穩定的狀態。直至1979年《組織法》修訂，檢察機關內設機構有了明確規定，即最高人民檢察院內設刑事、法紀、監所和經濟等檢察廳，地方各級檢察機關可設相應的業務機構。該階段對“檢察”一詞的使用和專業劃分標準是對檢察權性質及定位的新認識。

（三）內設機構調整時期（1983-2000年）

1983年、1986年兩次《組織法》修改，檢察機關根據需要設置若干機構的模式確保了基層檢察機關內設機構設置的靈活性，為檢察工作的進一步發展預留了空間，也為內設機構的不規范埋下伏筆。1996年《刑事訴訟法》大修，迎來了檢察機關內設機構的重要改革，最具典型意義的即將“刑事檢察”部門分設為“審查批捕”和“審查起訴”部門，將“經濟檢察”部門更名為“反貪污賄賂局”。

（四）內設機構改革時期（2000-2003年）

2000-2001年最高人民檢察院及地方檢察機關推進新一輪的內設機構改革，主要是名稱改變，如“審查批捕”改為“偵查監督”、“審查起訴”改為“公訴”、“法紀檢察”改為“瀆職侵權檢察”，將“控告申訴”部門分為“控告”和“刑事申訴”兩個部門，并增設職務犯罪預防部門。2002年，基層檢察機關內設機構改革得到了全面開展[2]。

（五）內設機構規范時期（2003年至今）

2003年后，各地依舊在不斷探索內設機構改革。隨著對檢察權認識的不斷深化和社會發展需求，促生了一批新設機構。2013年，最高人民檢察院在全國試點主任檢察官制，將完善檢察機關內設機構作為重點工作來抓，進一步加快了內設機構規范的進程。基層檢察機關內設機構的變遷，不僅反映了我國檢察制度發展變革的軌跡，也反映出了檢察權在社會治理中的特點。

二、基層檢察機關內設機構的現狀評介

基層檢察機關是最主要的一級辦案單位，其內設機構的精細化發展本身就是對檢察工作發展的回應，形成了領導機構、業務機構和非業務機構的基本格局。基層檢察機關內設機構越設越多，多數地區已突破2000年的限定，出現人員分散、效能不高、職權碎片化等問題，表現為：（1）內設機構功能定位模糊。內設機構是檢察職權的重要體現。部分檢察機關內設機構的設立、合并、分立沒有進行科學論證，甚至一些機構的設立是出于強化某項任務、解決干部職級。（2）內設機構的配置未體現實際需求。檢察機關上下級是領導關系，部分基層檢察機關片面強調工作對接或落實上級政策，并沒有充分考慮本級及本地的實際需要，盲目增設機構，分散了有限的司法資源。（3）內設機構資源和業務量不協調導致整體結構失衡。內設機構是系統性的統一體，共同維持著檢察權的科學運行。部分基層檢察機關在內設機構配置上缺乏科學標準，造成機構、編制和業務量等因子之間的脫節，出現案多人少、分工不均等矛盾。

通過對我國基層檢察機關內設機構的檢索，這些問題幾乎成為通病，主要是受到以下幾個因素的影響：（1）法律未明確內設機構的具體設置。《組織法》只對檢察機關的內設機構作了比照最高人民檢察院進行設置的原則性規定。（2）缺乏對檢察職權的科學劃分。檢察機關內設機構是對檢察權的回應，體現了對檢察權性質和職權分類的認識程度。檢察院是法律監督機關，但是法律對法律監督的內涵外延及具體權能未予明確。（3）檢察權與行政權的異化結合。我國檢察機關的職權并非只有“法律監督”，是行政權與司法權復合運行的結合體。這決定了檢察機關內設機構設置在確保司法屬性的同時，還具有一定的行政色彩。（4）機構設置標準不統一。基層檢察機關內設機構面臨著更復雜的問題，簡單地以訴訟環節或工作對象為標準的機構配置受到功利主義或實用主義的沖擊，在整體布局上缺乏統一標準。

三、基層檢察機關內設機構的改革思路

當前，各地“大部制”改革的理論與實踐形式多樣。但是，應清楚主任檢察官、司法責任制等改革事項并非與現行內設機構相沖突，只是它們更側重權力運行機制，即便是“大部制”也并沒有退出固有的權力運行機制[3]，還有可能滋生更多的審批層級。基層檢察機關內設機構改革雖然受到多種因素的影響，但基本方向是明確的，即以檢察權的科學運行為目標，為檢察職權的發揮提供科學的組織保障。

（一）基層檢察機關內設機構的設置原則

關于檢察機關內設機構設置應當遵循的原則存在不同意見，具有代表性的如檢察一體原則、法治性原則、公正高效精簡原則、內部制約原則、人員分類管理原則等。從保障檢察權科學運行的角度出發，重點強調以下三項原則：

1.職權法定原則。檢察機關作為國家機關，其職權必須也只能來自于法律，這是法治的客觀要求。內設機構作為檢察權運行的載體，同樣不能脫離依法配置職權的基本要求。

2.統一規范原則。檢察機關內設機構存在的問題之一即機構設置不規范。檢察機關內設機構的統一規范是順利開展檢察工作，增進不同檢察機關對話溝通，發揮法律監督職能的客觀需求。但是，不能因“統一”而忽視“因地制宜”，兩者的有機結合才是有效的統一。

3.公正高效原則。合理分解檢察權，使內設機構之間互相配合、互相制約，最大限度的發揮司法資源的效能是重要的價值追求和改革方向。其內涵有二：公正是核心，包含相互制約、相互監督等內容；高效則是及時實現司法公正的重要保障。

（二）基層檢察機關內設機構的劃分標準

我國檢察機關的各項職權統一于法律監督屬性，但其職能卻是多元的。每一項檢察職權都有著獨特性而彰顯出不同的實現方式和特點。這就需要對檢察職權進行一定形式的劃分，由各個職能部門行使。

檢察機關內設機構的劃分標準有兩種代表性主張[4]：一是按照訴訟的環節進程進行劃分，將檢察職權分為控告、偵查、偵查監督、審查起訴、訴訟監督等部門。二是按照專業類別進行劃分，將檢察職權分為刑事檢察、民事檢察、行政檢察等部門。兩種不同的主張都在歷史進程中出現過，但最終還是走向了兩者的結合，實踐中，檢察機關內設機構的設置多采用的是訴訟環節進程為主，專業分工或特定職能實現為輔的一種劃分標準。

（三）基層檢察機關機構劃分的價值取向

檢察機關內設機構的整合完善是當前的重點工作之一，不同地區的改革方案呈現了不同的價值取向[5]：一是以檢察職權的分離制約為導向，強調偵查、起訴、監督等不同職權的特殊性和訴訟規律；二是以提高效率和相互配合為導向，強調不同職權間的緊密聯系，減少環節成本，最具代表的是“偵訴一體”。

實踐中，兩種價值不可能并重，只能是有所側重。此時，應注意避免角色混同或資源集中帶來的職權強勢等問題。檢察機關內設機構的整合最基本的是要遵守訴訟規律和檢察工作發展規律，工作效率并非檢察機關最重要的價值目標，其最重要的價值指標是公正。檢察機關的權力屬性需要我們正視各項職權間的關系和差異，突出角色定位，實現深層次的整合。

四、基層檢察機關內設機構的改革建議

基層檢察機關內設機構的改革核心是整合，一是分解，二是統一。根據檢察權分解配置不同的職能部門是基礎，統一性則是貫穿于分解過程并體現在形式規范中。

（一）基層檢察機關內設部門的整合配置

內設部門的設置基礎是檢察權的分解。關于檢察權的內容有憲法、人民檢察院組織法、檢察官法、刑事訴訟法和司法解釋等法律規范提供依據，其外延基本是達成共識的。但是，從檢察權分解配置的功利目的出發，因不同的劃分標準對檢察權的劃分則存在較大差異。基于上文對基層檢察機關內設機構相關問題的闡釋，從我國基層檢察機關的歷史考察和實踐評介的問題視角出發，將檢察權分解“六部三處”如下：

1.控告申訴檢察部：履行控告申訴和派出檢察室職權。控告申訴工作相似點多、工作量相對較小，可繼續保留控告申訴檢察部門。因派出檢察室在工作性質和內容上具有普法、案件線索收集的職能，可由該部門負責。

2.職務犯罪檢察部：履行反貪污賄賂、反瀆職侵權和職務犯罪預防職權。基層檢察機關也多存在反瀆職侵權和反貪污賄賂人員交叉的情況，同時統一承擔職務犯罪預防工作，更易增強職務犯罪預防的針對性，提高偵查預防效能。三部門合并的同時應保留“反貪污賄賂局”或“反瀆職侵權局”的牌子[6]，充分利用其社會效果。

3.刑事偵查監督部：履行審查批準逮捕和偵查活動監督職權。有學者主張將偵查監督統一為訴訟監督部，但是偵查活動監督與刑事、民事、行政訴訟監督在訴訟環節和工作對象上有較大區別，不宜整合。同時，與公訴分處于不同的環節，具有制約配合的雙重價值，需分離設置。

4.刑事公訴部：履行普通刑事案件和未成年人刑事案件的公訴與訴訟監督職權。公訴專門承擔刑事案件的審查起訴、出庭公訴和刑事訴訟監督工作，配合主任檢察官制形成普通刑事案件、未成年人刑事案件、刑事訴訟監督工作組。有學者主張將公訴部門的刑事訴訟監督職能由訴訟監督部門統一行使。該觀點值得商榷，“六部委規定”、“刑訴規則”等對刑事訴訟監督已進行了約束，公訴部履行刑事訴訟監督不至于破壞訴訟結構平衡[7]，且刑事審判監督是一種程序性權力，脫離公訴環節的訴訟活動，其效能可能大打折扣。

5.民事行政檢察部：履行民事審判與行政行為監督職權。有學者主張將控申部門、偵查監督及公訴的監督職能統一由訴訟監督部門行使。但從專業劃分和工作流轉的角度，該整合對工作的開展不一定能提高工作效能。考慮到基層檢察機關民事行政檢察工作量相對較小，可保留民事行政檢察部門的狀態。另外增加對治安執法活動、對干預公民人身自由措施、對訴訟中財產權干預措施的執法行為監督，以檢察建議的方式預防犯罪，強化法律監督職能。

6.刑事執行檢察部：履行刑事、民事和行政執行監督職權。該部門的設置爭議相對較小，也有學者主張訴訟監督和執行監督按民事、行政、刑事類別劃分，該主張可能會造就工作量分配不均、訴訟角色混同等問題。另外，該劃分還能夠與法院執行局相對應。

7.檢務管理處。履行案件過程管理、質量管理與檢察研究職權。2011年最高人民檢察院設立案件管理辦公室，對案件的全程監控和質量提升上了一道“保險”，成為重要的綜合業務部門。從辦案實際出發，承擔法律法規及政策落實調研和檢察理論研究工作，對深化檢務管理具有重要意義。自1949年檢察機關初建時，研究室就有一席之位，將其與案件管理部門整合，具有理論與實務深度結合的重要價值。

8.檢務保障處：履行財務、技術、辦公室、后勤等內部保障職權。按照精簡、務實和效能的要求，將內外聯系、會議活動、財物管理、技術設備、檔案管理等非業務類整合配置，將司法資源向一線辦案科室傾斜。

9.政治處：履行思想、組織、作風、隊伍建設職權。對政治思想、宣傳培訓、人員考核、任免調配等黨務、檢務、人事工作的管理是順利開展檢察工作的基礎，此類工作可整合在政治處之下。

（二）基層檢察機關內設部門的規范統一

1.基層檢察機關內設機構設置的相對統一。檢察一體化是我國檢察制度的重要原則，部分基層檢察機關追求與上級院部門設置的一致或政策要求而盲目增設，出現“一人科”等現象。為保證基層檢察機關各項職權的規范高效運行，應嚴格從檢察職權出發，綜合編制規模、人員數量和工作量等因素，科學設置內設部門，對于沒有必要專門設立部門的事項明確落實到科室即可。

2.基層檢察機關內設機構名稱的相對統一。基層檢察機關是最主要的辦案機關，其內設機構名稱與檢察職權屬性、社會認知等密切相關。基層檢察機關內設機構的具體名稱應當在兼顧地方特色的同時，做到省級以下內設機構名稱的統一，包括對“廳”“局”“科”（室、部、處）等的使用，實現地區內的規范明晰。

3.基層檢察機關派出機構設置的相對統一。根據《人民檢察院組織法》規定，省一級和縣一級檢察機關可以根據工作需要在一些區域設派出機構。實踐中，縣一級檢察機關派出人民檢察院的性質、程序、地位等不甚相同，存在的問題也較多。為配合省以下檢察機關人財物統一管理，可在立法上將派出機構的設置權限僅限于省級檢察機關，由省級檢察機關統一規范、設置和監督。

五、結語

基層檢察機關內設機構的整合完善與更高級別的檢察機關內設機構改革相比有更多的問題需要處理，其法治性、規范性、高效性需求也更急迫。對此，需要在上級院的指導下，與新一輪的司法改革和修法活動結合起來，科學分解檢察職能，從職權法定、統一規范和公正高效的原則指引下科學配置內設機構，為檢察權的科學運行提供保障。

注釋：

[1]參見謝鵬程：《論檢察機關內部機構的設置》，載《人民檢察》2003年第3期。

[2]參見徐鶴喃、張步洪：《檢察機關內設機構設置的改革與立法完善》，載《西南政法大學學報》2007年第1期。

[3]參見夏陽，高斌：《司法責任制視野下檢察機關內設機構“大部制”改革思考》，載《人民檢察》2015年第20期。

[4]參見高小勇：《基層檢察機關內設機構的創新設置》，載《山西省政法管理干部學院學報》2013年第4期。

[5]參見汪建成，王一鳴：《檢察職能與檢察機關內設機構改革》，載《國家檢察官學院學報》2015年第1期。

[6]參見尚愛國：《論檢察機關內設業務機構的科學設置與整合》，載《河南社會科學》2015年第12期。

[7]參見鄧思清：《檢察權內部配置與檢察機關內設機構改革》，載《國家檢察官學院學報》2013年第2期。