法律政策研究工作發(fā)展的困境與破解

摘 要：隨著司法責任制改革的深入推進，對檢察官職業(yè)化、專業(yè)化的要求越來越高。因此，法律政策研究能力和水平作為職業(yè)化、專業(yè)化高低的重要衡量標準必須得到重視。自2017年以來，甘肅省院不斷開拓創(chuàng)新，真抓實干，務(wù)實推進檢察官業(yè)務(wù)研修制度，破解法律政策研究工作發(fā)展的難題，不僅為提高全省檢察官法律政策研究運用水平找到方法提供了堅實的基礎(chǔ)和保證，也為改革后全省檢察機關(guān)法律政策研究工作適應(yīng)新形勢科學發(fā)展探索了有益經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：法律政策研究 業(yè)務(wù)研修 困境與破解

檢察官業(yè)務(wù)研修是以全面提升檢察官業(yè)務(wù)能力和理論水平，以服務(wù)司法辦案為宗旨，由檢察官在一定的履職年限內(nèi)，集中一段時間連續(xù)開展檢察業(yè)務(wù)研究，完成相應(yīng)的研修科目，并通過相應(yīng)評審的制度。由此可見，檢察官業(yè)務(wù)研修的基本內(nèi)涵突出了研修的特點和體現(xiàn)了研修的重要意義。

一、檢察官業(yè)務(wù)研修的重要意義

（一）檢察官業(yè)務(wù)研修具有的特點

1.檢察官主體性。在檢察官業(yè)務(wù)研修中，各部門檢察官是研修的主體，是圍繞各自工作為中心的進行的研修，檢察官研修首先必須鉆研“自己的業(yè)務(wù)”，養(yǎng)成在辦案中發(fā)現(xiàn)問題的意識和自覺開展研修的意識，進而通過研修解決突出問題，并將研修成果應(yīng)用到辦案實踐中去，以提高辦案質(zhì)量和效率。

2.內(nèi)容務(wù)實性。檢察官業(yè)務(wù)研修的本質(zhì)是為了全面提升檢察官辦案能力，更好服務(wù)司法實踐，因此檢察官要以嚴謹治學的態(tài)度，研究者的角度審視、分析自己在辦案中遇到的真實問題和困難，而不是假想和脫離實際的盲目研修，要用科學的方法選好研修的課題，找準研修的切入點，制定可行的研修方案，突出“如何解決辦案難點，提高釋法說理水平”的思路，最終形成以研修促辦案、以辦案促研修的互動格局，使檢察官業(yè)務(wù)研修成為一個良性的發(fā)展過程。

3.模式創(chuàng)新性。在檢察官研修過程中，除了所在檢察院因地制宜的組織開展業(yè)務(wù)研修外，還鼓勵借助外部研究力量推動此項工作，比如邀請知名法學專家學者參與研修、進入高等院校進行研修、深化檢校合作開展研修等模式，在互動合作中解決我們司法實踐中面臨的突出問題。

（二）推進檢察官業(yè)務(wù)研修工作的重要意義

1.檢察官業(yè)務(wù)研修是檢察官專業(yè)成長的必由之路。檢察官專業(yè)化標志是：（1）明確的職業(yè)發(fā)展目標和先進的辦案理念；（2）堅實的專業(yè)基礎(chǔ)知識和嫻熟的業(yè)務(wù)運用能力；（3）基本的辦案理論和有效的辦案方法；（4）敏銳的法律研究意識和較高的研究能力。因此檢察官研修是檢察官專業(yè)成長的重要途徑，是溝通辦案實踐和法學理論的橋梁，不僅可以拓寬檢察官的視野，創(chuàng)新知識，增長才干，而且能夠提升檢察官綜合素質(zhì)，促進檢察官專業(yè)化成長。

2.檢察官業(yè)務(wù)研修是適應(yīng)司法改革背景下辦案工作的需要。在新時期深化司法改革大背景下，新型辦案組織建設(shè)是司法改革的必然要求，在這樣一種模式下，員額制限定的精英化檢察官面臨著愈來愈多的案件量和新型復(fù)雜案件，對辦案檢察官提出更高的要求，之前辦案模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的需要，我們必須加快建設(shè)高素質(zhì)的檢察官隊伍，讓辦案的質(zhì)量和效率實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變，以解決案多人少等突出矛盾，檢察官業(yè)務(wù)研修制度則為之提供了這樣一個平臺。

3.檢察官業(yè)務(wù)研修是檢察事業(yè)發(fā)展的有機組成部分。檢察官業(yè)務(wù)研修制度的建立和工作推動，是甘肅省院法律政策研究室根據(jù)時代變化和實踐要求的一次成功的探索和嘗試，作為司法改革背景下一種新嘗試建立的制度創(chuàng)新，是推動檢察理論與實踐深度融合的職業(yè)發(fā)展舉措，它為進一步提升檢察官隊伍專業(yè)化水平、彌補傳統(tǒng)檢察教育培訓的不足、搭建檢察機關(guān)與法律院校及法律科研機構(gòu)的良性交流平臺提供了很好的制度支持和經(jīng)驗總結(jié)，必定推動檢察事業(yè)的不斷發(fā)展和進步。

二、法律政策研究工作面臨的困境及機制破解

（一）法律政策研究工作面臨的困境

近年來，隨著甘肅省檢察機關(guān)司法責任制改革的深入推進，檢察官素能難以適應(yīng)改革較高要求的問題逐漸在一些地區(qū)凸現(xiàn)。改革后法律政策研究部門的主任檢察官員額指標普遍低于辦案部門，加之機構(gòu)合并，全省市、縣兩級院不再設(shè)置法律政策研究部門，縣級院承擔法律政策研究工作的政工科、辦公室人員按照“司法行政人員比例不得超過15%”的改革要求大量分流，導致一些地區(qū)法律政策研究工作邊緣化、形式化，個別地區(qū)甚至因調(diào)研骨干流失或未進入員額而導致法律政策研究工作停滯不前。

（二）檢察官業(yè)務(wù)研修機制的建立和工作開展

在此情形下，甘肅省院法律政策研究室積極關(guān)注司法改革中的新問題并發(fā)揮黨組決策的“智庫”作用，經(jīng)過深入調(diào)研，向黨組提出了“三個為主”的工作思路，即以全省入額檢察官為研修主體，以法律適用問題請示、指導性案例撰寫、業(yè)務(wù)規(guī)范性文件起草、類案調(diào)研等法律政策研究工作主業(yè)為主要研修項目和硬性任務(wù)，以檢察官績效考核制度為保障的檢察官業(yè)務(wù)研修制度構(gòu)想。2017年1月，《甘肅省檢察機關(guān)檢察官業(yè)務(wù)研修管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）經(jīng)甘肅省院檢委會研究決定，下發(fā)全省檢察機關(guān)，《辦法》對檢察官業(yè)務(wù)研修工作的組織、督查、評審、以及研修時間、模式、內(nèi)容等作出規(guī)定，為全省檢察機關(guān)開展此項工作提供了有力的指導作用。其后，省院、各市州分院和縣區(qū)院相繼下發(fā)了2017年度《檢察官業(yè)務(wù)研修實施方案》（以下簡稱《方案》），《方案》對年度研修人數(shù)、研修期限、報名方式、研修方式等11項內(nèi)容提出具體要求，形成了檢察官業(yè)務(wù)研修“1+X”工作模式。例如，金昌市人民檢察院在制定細化的實施方案中規(guī)定，檢察官業(yè)務(wù)研修采取由市級院研究室統(tǒng)一對本地區(qū)兩級院的入額檢察官的業(yè)務(wù)研修進行管理，即由市級院研究室統(tǒng)一對兩級院入額檢察官設(shè)置研修項目，統(tǒng)一對兩級院入額檢察官進行研修成果的考核，很好的解決了縣區(qū)院沒有研究室，開展檢察官業(yè)務(wù)研修工作難度大的問題。同時，《辦法》和《方案》的及時出臺對于如何促進檢察官適應(yīng)司法責任制改革要求提升素能，如何整合資源，解決法律政策研究工作單靠本條線力量明顯不足的難題，保持甘肅省檢察機關(guān)法律政策研究工作近年來持續(xù)健康、蓬勃發(fā)展的勢頭，開創(chuàng)了一條新路子。

三、檢察官業(yè)務(wù)研修以及相關(guān)配套制度的重大舉措解析

《辦法》共分15條，立足研修工作服務(wù)領(lǐng)導業(yè)務(wù)決策、服務(wù)司法辦案、服務(wù)檢察中心工作這個職能定位，以提升檢察官法律政策研究能力為著力點，從檢察官業(yè)務(wù)研修工作的組織、參與、評審主體，到研修時間、模式、內(nèi)容、成果、評審、約束機制等方面進行了全面、具體、細致的規(guī)定，促進了檢察官業(yè)務(wù)研修工作推動檢察事業(yè)發(fā)展和檢察官個人素能的提升。

（一）助推建立研修工作機制著力構(gòu)建“大調(diào)研”格局

《辦法》明確了市、縣院員額檢察官的業(yè)務(wù)研修由市級院法律政策研究部門負責，具體工作包括統(tǒng)一擬定業(yè)務(wù)研修內(nèi)容的科目，并對業(yè)務(wù)研修成果的合格與否進行最終認定。這樣規(guī)定的目的是根據(jù)各地具體實際情況，有效解決了之前相當多的縣級院無法律政策研究機構(gòu)、無專門法律政策研究人員的難題，對縣級院業(yè)務(wù)研修水平的提高有很大改善和幫助，有力推動了市、縣兩級院開展此項工作的一體化進程。同時，《辦法》明確了員額檢察官是業(yè)務(wù)研修工作的主體，這就解決了司改后承擔法律政策工作的辦公室、政工科人員被分流導致的基層院法律政策研究人員流失這一現(xiàn)實問題，通過建立檢察官業(yè)務(wù)研修機制，將法律政策研究工作任務(wù)由過去的辦公室或政工科幾名同志身上轉(zhuǎn)到了全院員額檢察官身上，而員額檢察官有相當一部分是院領(lǐng)導和辦案部門負責人，就能自然的帶動和引導全院其他人員開展法律政策研究工作的主動性，全省法律政策研究工作“大調(diào)研”格局初步形成。

（二）圍繞領(lǐng)導決策、司法辦案和檢察中心工作科學設(shè)定業(yè)務(wù)研修科目

《辦法》結(jié)合省、市、縣三級院工作實際和職能特點，分層分級、因地制宜確定研修項目。省級院設(shè)定的科目，主要圍繞法律適用問題請示、業(yè)務(wù)指導性案例撰寫、立法和司法解釋實施情況調(diào)研、專項業(yè)務(wù)工作分析、規(guī)范性文件調(diào)研和起草等內(nèi)容展開，注重于調(diào)研成果被省委、省政府主要領(lǐng)導批示；轉(zhuǎn)化成省院規(guī)范性文件或立法建議；推動省院專項活動開展；被省院《領(lǐng)導參閱》采用；所辦案件的法律適用問題請示被省院研究室采納，并報高檢院研究室進行答復(fù)；所辦案件被《甘肅省人民檢察院檢察委員會通報》采用等。市級院設(shè)定的科目，主要圍繞法律適用問題請示，指導性案例的撰寫，業(yè)務(wù)規(guī)范性文件的起草，案例評析和辦案心得、案件剖析的撰寫，優(yōu)秀司法文書的撰寫和類案問題的調(diào)研等內(nèi)容展開，少設(shè)置或不設(shè)置純理論性的課題和論文等項目。縣級院設(shè)定的科目，主要圍繞案例評析和辦案心得、案件剖析的撰寫，優(yōu)秀司法文書的起草等內(nèi)容展開，適當設(shè)置一些法律適用問題請示和指導性案例的撰寫，不設(shè)置純理論性的課題和論文等項目， 使得員額檢察官辦案效能得到充分發(fā)揮，法律政策研修項目既“上檔次”又“接地氣”。

（三）結(jié)合檢察官績效考核促進研修工作提升檢察官素能

《甘肅省檢察機關(guān)檢察官績效考核辦法（試行）》（下稱《檢察官績效考核辦法》）明確了有關(guān)法律政策研究工作的分值，其規(guī)定了撰寫材料、調(diào)查研究等工作占了總分值的15%，為15分。基于此，《辦法》充分結(jié)合《檢察官績效考核辦法》的內(nèi)容，明確了業(yè)務(wù)研修成果是否合格由相關(guān)法律政策研究部門進行評審確定，并將最終評審結(jié)果納入到司法檔案，作為員額檢察官等級晉升時的評價因素，從而在業(yè)務(wù)研修成果的數(shù)量上和質(zhì)量上都有所保證，同時也形成一種倒逼機制，使得員額檢察官切實做好業(yè)務(wù)研修工作以提高自身素能。

四、完善和強化保障機制，確保檢察官業(yè)務(wù)研修制度落到實處

（一）合理設(shè)定研修時間，避免造成工作沖突

《辦法》一方面明確了檢察官業(yè)務(wù)研修的頻率（每五年至少進行一次業(yè)務(wù)研修）和時間，另一方面又規(guī)定了業(yè)務(wù)研修方式可根據(jù)各院具體現(xiàn)狀自主安排，或“集中研修”，或“享受研修假”，減小了研修工作的阻力，保證了研修工作的正常進行；同時又規(guī)定了業(yè)務(wù)研修的人數(shù)和批次也由各院視具體情況而定，不僅減輕了開展研修對辦案工作帶來的不利影響，又得到了一定的時間保障。這樣檢察官業(yè)務(wù)研修工作既堅持了原則性，又體現(xiàn)了靈活性。據(jù)此，甘南藏族自治州人民檢察院在制定細化的《研修辦法》中規(guī)定，一般研修項目不脫產(chǎn)研修，重大研修課題可享受15天研修假，是值得肯定的一種實踐探索。

（二）實行獎懲機制并行，確保全省業(yè)務(wù)研修工作順利開展

為督促各院盡快開展研修工作，一方面需要建立獎勵機制，另一方面還得建立懲罰機制，這樣才能雙管齊下，確保檢察官業(yè)務(wù)研修制度落到實處。在省市兩級院黨組的關(guān)心支持下，將省院和所有市級院檢察內(nèi)刊的稿費標準由2014年前的20元/千字逐步提高至200元/千字；2017年10月份在全省檢察理論研究年會暨研究室工作座談會上，推出了2個市級院作了研修工作交流發(fā)言；在評選“2017年度全省檢察應(yīng)用理論研究組織工作先進集體”時，以市級院推動檢察官業(yè)務(wù)研修工作的成效作為主要評選依據(jù)；各級院有關(guān)推進檢察官業(yè)務(wù)研修工作的經(jīng)驗做法優(yōu)先在《隴原檢察》雜志上刊發(fā)。同時，《辦法》明確了員額檢察官無故或不按照規(guī)定開展業(yè)務(wù)研修，對于其檢察官級別是否應(yīng)于晉升時，相應(yīng)的法律政策研究部門具有建議權(quán)，有力的保障了業(yè)務(wù)研修工作的順利開展。目前，在省院的努力下，已經(jīng)有12個市級院根據(jù)省院制定出臺的《辦法》細化出臺了相應(yīng)的實施辦法，并且有8個市級院已經(jīng)切入實際的開展了此項重要工作。檢察官業(yè)務(wù)研修工作已成為甘肅省檢察機關(guān)落實司法責任制要求、服務(wù)新型辦案組織建設(shè)、強化檢察隊伍素能的有力抓手。