淺談基層檢察院解決民事執行難問題

周琪　毛陽

摘 要：執行難是當前一個時期人民群眾普遍關注的問題。執行難集中反映在民事案件的執行上，多為民事賠償、民事經濟糾紛類案件。執行難將判決書變成了一張“法律白條”，被執行人因拒不履行法院判決也被貼上“老賴”標簽。為了解決執行難問題，法院積極創新懲治老賴新機制，作為法律監督機關的檢察院，維護法律尊嚴，讓司法公正的最后關口暢通無阻也可大有作為。現以湖北省保康縣人民檢察院為例，淺議基層檢察院如何發揮檢察職能解決民事執行難問題。

關鍵詞：民事執行 執行難 基層檢察院 檢察職能

一、檢察職能為解決執行難提供法律依據

《憲法》第129條明確規定了檢察機關的法律監督機關地位，其主要職責就是監督國家法律的實施和執行。2013年修改后的《民事訴訟法》第14條將原人民檢察院“有權對民事審判活動實行法律監督”修改為“有權對民事訴訟實行法律監督”，并在第235條中規定人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督，這標志著檢察院對民事執行活動進行法律監督有了明確的法律依據。

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，決定在山西、內蒙古等12個省（自治區、直轄市）開展民事執行活動法律監督的試點工作。2016年11月2日，最高人民法院、最高人民檢察院又聯合制定了《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》，該《規定》是《民事訴訟法》修改實施以來“兩高”關于民事檢察監督活動會簽的第一個司法文件，也是自2011年“兩高”決定在部分地方開展民事執行法律監督工作達成的新共識。它彌補了現有法律規定的不足，對于加強和規范執行檢察工作、促進人民法院依法執行具有十分重要的意義。

綜上，檢察機關對民事執行活動實施監督，不僅具有合法依據，而且具有現實的程序正當性。檢察機關對人民法院在執行程序中的執行實施行為和執行審查行為實行法律監督，不僅可依法規范違法違規執行行為，保障申請執行人和被執行人的合法權益，也可維護法院民事、行政裁判的權威性和嚴肅性，有效實現公權力對公權力的監督。

二、基層檢察院民事執行監督工作面臨的困難

（一）法院方面

執行工作是法院的本職工作，受制于被執行人家庭條件困難、被執行人難找、被執行財產難查、協助執行人難求等系列原因，加之基層司法機關案多人少的共性，執行難成為一個必然難題。根據保康縣法院近幾年執行案件分析結果，法院每年執結三百多件案件。再扣除其中上訴、自動履行、和解等案件，真正能進入檢察監督范圍的案件很少。

（二）檢察機關方面

民事訴訟法、行政訴訟法修改實施后，基層檢察院民行工作職能雖從單一對裁判結果監督拓展到對裁判結果監督、審判人員違法和執行活動違法監督，但根據最高人民檢察院《民事訴訟監督規則》第23條的規定，民事訴訟監督案件的來源有三種途徑：當事人申請監督、案外人控告舉報、檢察機關依職權發現。但根據《民事訴訟監督規則》第41條的規定，依職權監督案件僅限于損害國家利益或者社會公共利益，審判、執行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為。人民法院審判、執行中涉及國家利益和社會公共利益的案件更是少之甚少，因此，案源嚴重不足。近幾年，隨著有關民事執行監督相關法律、法規的相繼出臺，基層檢察院廣泛開展民事執行監督，辦案數同比大幅上升，但總量依然偏小。同時，監督案件層次、規范化程度不高，有影響力的案件不多。

（三）社會方面

建國初期，我國社會誠信體系對于“要錢沒有，要命一條”等種種誠信缺失行為缺乏嚴厲的處罰措施。公民法治意識淡薄，認為賴債不會坐牢，視生效判決為白紙一張，對法院的傳喚不理不睬，甚至到處逃避等都阻礙了判決的執行。同時，群眾對于檢察機關的法律監督職能不夠了解，當事人認為法院的具體執行實施行為或執行裁決行為有錯誤時，往往向上級法院或本級法院院長申訴，由上級法院或本級法院院長啟動監督程序，而很少通過檢察機關進行執行救濟，造成了檢察機關獲取線索的渠道不暢，一定程度影響了對執行的監督。

三、保康縣檢察院探索民事執行監督的主要做法

（一）著力完善法律監督運行機制

一是健全檢察院與法院溝通協調機制。保康縣檢察院與縣法院于2017年7月會簽《關于加強民事行政審判及執行活動監督、檢察工作協作的意見》，強調監督與配合原則，明確規范民事執行監督工作的范圍、方式、程序。保康縣檢察院與縣法院建立經常性溝通聯系機制和情報信息共享機制，共同研究工作中遇到的新情況、新問題，并就民事行政訴訟監督工作中有關調卷、檢察建議書送達與處理結果反饋、再審案件審結后裁判文書送達以及執行監督等問題達成一致意見。二是建立民行工作聯絡機制。一方面，通過召開座談會，向縣人大、縣政協領導、律師事務所、各鄉鎮法律服務所工作人員發送宣傳資料，宣傳新民訴法實施后民行檢察職能的變化，了解案件線索。另一方面，聘任律師、鄉鎮司法所工作人員為民行工作聯絡員，充分發揮其橋梁紐帶作用，通過他們宣傳法律，要求他們一發現民事行政案件線索立即聯系，使之成為該院民行檢察工作的“千里耳”。

（二）著力提高法律監督工作實效

緊扣制約法律監督工作的“瓶頸”問題，不斷改進工作方式方法，破解難題。一是針對人民群眾反映強烈、社會廣泛關注的執法不嚴、司法不公問題，適時開展專項監督活動。二是針對法律監督的薄弱環節，加大對行政訴訟、民事案件受理和民事執行活動的法律監督力度，特別是對那些被執行人明明有執行能力，但受多種因素影響，能執行的案件也不依法執行的，要查清不作為背后深層次的原因，堅決予以監督。如保康縣檢察院在辦理保康縣法院執行保康沃土公司與王舒源借款糾紛案，發現該案申請執行人系非公企業。保康縣檢察院高度重視，迅速啟動法律監督程序，一方面進行實地調查取證，發現被執行人王舒源有可供執行的財產但拒不履行還款義務，另一方面向法院發送檢察建議，督促將該案盡快移送公安機關處理。在檢察機關的監督下，法院采納了檢察建議并及時回復。目前公安機關已受理該案，沃土公司的損失將通過刑事程序追回。

（三）著力優化法律監督外部環境

一是加強檢察機關監督職能宣傳。利用“檢察開放日”、“檢察職能宣講團”、“舉報宣傳周”等活動大力宣傳。通過設置集中宣傳點、懸掛橫幅、設立宣傳展板、發放民行檢察工作手冊等方式廣泛開展職能宣傳，解答群眾的法律訴求。通過廣泛宣傳，讓廣大社會群眾全面了解檢察機關的法律監督職能，解決監督線索來源少的問題。二是深化檢務公開。以兩高聯合頒布的《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》為契機，結合檢察工作實際，加大民行檢察職能的宣傳力度，暢通申訴救濟渠道，讓群眾知曉申請民事執行監督的途徑、方式、措施和程序以及應當提交的申請材料，讓民事執行監督權在陽光下運行。三是樹立監督與協作并重的理念，加強與當地律師事務所、法律服務所、信訪局、人大等部門的溝通協作，增強全層次接受法律監督的意識，形成監督合力，保證法律監督工作依法順利開展。2017年3月，保康縣人大常委會視察民事執行監督工作，保康縣檢察院民行部負責人圍繞民事執行監督工作的職能與監督措施，匯報了開展該項監督工作的現實困境與建議，縣人大常委會表示將對檢察機關民事執行監督工作給予更多的關注與支持。

四、檢察機關強化民事執行監督的建議

（一）完善動態跟蹤監督機制

一是建立協調跟進機制。建議在原有個案溝通、聯席會議、會簽文件等工作的基礎上，就審查執行監督案件的范圍、程序以及協作框架等問題進一步協調溝通。二是建立執行案款臺賬制度。對民事執行工作實施動態監督，對執行情況及時進行分析、評價，實現對民事執行工作的動態監督，也有利于及時發現工作中存在的問題。三是加強監督跟蹤問效。在收到法院針對檢察建議的回復后，要主動同法院溝通聯系，確保檢察建議的監督建議得到貫徹落實。同時，對于當事人有和解意愿的民事執行監督案件，應告知當事人向法院提交和解協議。對法院執行裁定與執行行為符合法律規定的案件，積極做好當事人的和解及服判息訴工作。

（二）建立長效職能宣傳機制

做好民事執行檢察監督工作，建立長效職能宣傳機制是助力。拓寬宣傳渠道，加大民行檢察工作影響力。積極利用傳統媒體及“兩微一端”等新媒體，加強民行檢察職能宣傳，讓廣大群眾深入了解民行檢察職能，加大已辦理的、有社會影響力的民事行政監督案件宣傳，不斷提升民行檢察工作的知名度和社會影響力。另一方面，加大檢察機關對法院執行工作監督職能的宣傳，從而提高民行部門的社會認知度和影響力。同時加強與法院、律師事務所的溝通與配合，在法院的立案大廳、律師事務所等地方放置檢察監督宣傳材料，暢通監督宣傳渠道。

（三）構建多向辦案協作機制

一是要完善檢察院內部之間的協作配合。積極發揮檢察工作一體化機制，加強民行部門與公訴、批捕、控申等部門橫向協作配合，內部深挖尋找案源。二是要完善上下級檢察院以及同級檢察院之間的溝通協作機制，包括案件匯報、請示、協作、移送、提請監督等。建議省、市級檢察院經常開展基層調研、指導，幫助基層檢察院解決實際辦案中的困難與問題，通過個案指導、抽調辦案、學習交流等方式，增加基層民行人員接觸不同案件類型的機會，提高民行檢察監督能力。三是要爭取黨委、人大支持，優化監督環境。堅持主動向黨委、人大報告執行監督工作及重大案件辦理情況，爭取重視和支持，協調解決執行監督工作中的困難和問題。由于執行監督個案不僅涉及當事人切身利益， 而且關乎地方社會穩定， 黨委、人大有權預先對案件進行考量衡平， 防止案件監督過程的片面性。通過黨委、人大介入， 促使盡快采取應對執行案件的措施， 積極應對、回復社會關切，維護當事人合法權益和地方社會穩定，共同解決執行難的問題。