現代化進程中公共管理者角色轉換

宋翰卿

[提要] 在不斷推進的現代化進程中，公共管理者的角色也在隨著時代發展而不斷轉變。這實際上是作為公共管理者的政府和其他社會群體的角色轉換和利益再分配，在角色轉換過程中，如何把握好政府作為公共管理者的職能和定位，推進公共管理者角色的轉變并把握其中的尺度，對推進中國現代化進程具有重要的意義。

關鍵詞：現代化；公共管理；角色轉變

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年2月26日

一、公共管理者角色轉變的背景

現代化進程不僅是指國家在經濟上取得重大的突破和成就，而且還包括隨著經濟總量的不斷增長而發生的勞動形式、分配形式、社會體制以及人們的思維生活方式產生的轉變，這一觀點已被大部分學者所認同。因此，隨著現代化進程的不斷推進，就會出現一系列社會角色和社會定位的變化，對于中國這樣一個有著兩千多年封建專制歷史的國家而言，政府作為公共管理者發生的角色轉變受到社會各界的廣泛關注。

在中國的現代化進程中，政府角色的轉變首先就從國有制企業改革開始，國有制企業改革的目的是在市場進行資源的配置這個總體結構框架下建立起現代化的國有控股企業。打破了傳統的國有企業政企合一的模式，實現政企分開，轉變企業和政府的職能。國有制企業的人員分流和財產再分配都是改革進程的一部分。這一次改革也是政府作為公共管理者的角色轉變和對社會利益關系的調整。作為公共管理者的政府，把具有經濟性質的企業職能和管理職能分開。這樣有利于政府更加規范地履行公共管理的職能。同樣，也意味著公共管理者的行為規范和準則以及管理模式的調整，這才是公共管理者角色轉變的核心。

從近幾十年來許多發展中國家推進現代化進程的經驗可以發現，公共管理者能夠認識到自己的角色定位，在角色轉化中能夠把握住準確的方向，這對于推進公共管理角色的轉變以及體制改革的成功有著重要作用。例如，一些依靠本國的資源輸出來使國內的國民生產總值和人均消費水平得到迅速提升的國家。這些國家雖然在各項指標上看似已經進入了富裕國家的行列，然而整個國家的政府和管理體系仍然保留著傳統的某些形式。例如，政教合一、官員世襲以及血緣和血統的不平等問題等。這些因素在國家推進現代化進程中往往造成一定的阻礙，常常導致國家和社會產生動蕩和暴亂。這種依靠本國的豐富資源來達到富裕的國家，其政府管理體系和社會風俗仍然保留著傳統色彩，這些國家也不能稱之為現代化的國家。造成近年來東南亞危機的因素有很多，其中重要的一點就是這些國家的政府和企業緊密相關，導致國家政府人員和企業之間相互串通勾結，造成經濟丑聞的現象時有發生，同時也會滋生貪污腐敗現象，對于東南亞的經濟危機產生進一步的推動影響。在這種管理體制下，作為公共管理者的政府往往是把自己當作民眾的“大家長”，過多地去干預社會事務的決策，這實際上是公共管理者對于自己角色的認識錯誤。在這種專制體制下的管理，在經濟危機中，它的弊端也就顯現出來了。因此，公共管理者在推進國家現代化的進程中，應當準確地對自己的角色進行定位。

值得注意的是，在20世紀后現代化國家中，有許多國家在實現現代化進程的經濟總量積累階段，常常通過國家的強制力來實現原始積累的職能，擔負著對社會資源進行配置的職能以及維護社會秩序穩定和國家平穩發展的職能。雖然這些職能與20世紀前現代化國家存在著許多本質性的差別，但是在其運作調控國家經濟時對于社會的過度干預仍然保留著傳統的“家長制”社會的影子。因此，在推進現代化進程改革時，公共管理者應當首先明確自己的角色定位，把握好在改革中的原則。

二、社會分工對公共管理者角色轉變的影響

公共管理者的角色體系往往由國家和社會的類型所決定。取決于政府和國家的組建體制，從更深層次意義上來說，取決于在現代化進程中社會的分化程度。例如，在傳統社會中，家庭往往承擔著居住、教育、生產和秩序保障等社會職能。但是，隨著經濟的不斷發展、社會分工的不斷細化，家庭所承擔的各種職能已經不能與社會發展相適應，因此家庭的多種社會功能就會進行分化。以教育為例，隨著社會分工的不斷細化，對于專業技能的要求不斷提高，而家庭的教育職能也就不能夠達到社會的發展要求，因此家庭的教育職能則會分化出來，由現代化意義上的教育機構學校來承擔。而與傳統意義上的學校相比，現代化的學校則具有不同的含義。傳統意義上的學校往往集宗教教育、知識傳授以及封建思想的傳播為一體；而現代化意義上的學校，則只保留了學校的基本職能，把學校所承擔的宗教和政治職能分離出去由其他機構來承擔。在傳統意義上的社會中，雖然社會系統也能夠得到分化，所承擔的社會職能具有不同的性質，然而經濟和政治文化等體系都是僵硬地融合在一起，服從同樣的原則束縛。例如，在傳統社會形式下，中國的建筑、音樂、體育等不同的活動都要服從尊卑有別的原則來行事。在這種傳統文化影響下，承擔著公共管理的“官”的角色則往往是一種混合著各種職能的綜合性個體。其往往承擔著父母官的責任，又承擔著司法和執法的職能。但是，在現代社會下，官員作為公共管理者的職能保留了下來，其司法執法和救濟等其他職能則分化為其他的機構來承擔。同時，各個領域都具有一定的自主權，體現出了機構活動的自主性，只需要遵循自身的邏輯和規律來進行就可以了。因此，公共管理者也應當順應這種方法，將自身的角色進行定位和選擇，實現自身角色的轉化。

實現自身角色的轉化首先就是公共管理者從承擔義務的總負責人轉變為社會分工的單一角色。由于各個國家和民族的歷史發展不同，這里的總負責人指的是在中國的特殊背景下執行公共管理的職能。在中國傳統教育觀念內，修身治國平天下，往往是士大夫的追求，為官者則是要為人父母官，為官一任造福一方。正是基于這樣的文化背景，中國傳統社會中管理階層所承擔的是社會共同體中的總負責人。正是基于這樣的名義，中國傳統社會的公共管理者在承擔著管理職責的同時，往往也肩負著對于資源的分配和對于各種具體社會事務的決策權利，使得公共管理者在社會群體中處于較高的社會階層，從傳統社會的士農工商的社會階層排列中就可以看出來。而在現代社會中，這種傳統觀念仍然會對公共管理者產生一定的影響。在市場經濟下，政府應該做什么？不應該做什么？不只是中國出現這樣的問題，在目前的國際社會中仍然是一個值得探究的問題。

三、理性對待公共管理者的角色轉變

這里首先要指出一點，在公共管理者進行角色轉化時，并沒有固定的角色轉化模式。就像市場經濟并不一定是人類在經濟社會中的一種最優選擇一樣，在進行公共角色選擇時，仍然有許多其他的選擇。但是，在對公共角色進行整體把握時，應當用理性的觀念去看待問題。根據各個國家的國情不同，采用不同的角色定位和轉化方式。例如，在原發型的現代化國家中，當公共管理者從傳統的思想觀念中轉化出來，實現了歷史思想的解放時，很快就轉向了絕對的教育文憑制度。這樣就使得社會群落中形成了一種教育屏障，正是由于公共管理者在角色轉化中沒有把握好理性的態度，從感性升華為理性，根據實際的經驗和科學的探究來建立起合理的教育制度。在我國也存在著類似的問題，而我國實行的九年義務教育制度就是對于傳統教育屏障的一種沖擊，打破了改革中出現的各種障礙。當然，在現階段公共管理者進行角色的轉化前，也并非完全不需要顧及到民族文化中所積聚的傳統積極性因素。在中華傳統文化中有許多觀念還是值得借鑒和利用的。對于傳統文化中的精華，我們應當加以利用，對于其中的糟粕，我們則應予以拋棄。理性地去看待公共管理者的角色轉變，既不要采用絕對的經驗主義，也不要完全拋棄傳統的經驗教訓。應當結合其他國家的發展進程、發展經驗以及科學的研究，提出相應的角色轉變方案，實現科學決策、科學化角色定位。

四、總結

現階段，我們正處于工業文明時期，而在接下來的社會發展中一定會有更高層次的文明類型出現，在那種更高層次的文明社會中，公共管理者也會采用與之相適應的更高層次的管理模式。但是，在現階段，我們需要考慮經濟發展的實際狀況，仍然需要采用工業文明來作為政府進行管理的依據，進行公共管理角色的選擇。因此，在不斷推進國家現代化進程中，政府作為公共管理者應當明確自己的職責和角色定位，為實現國家的現代化進程不斷推進，人民生活水平不斷提升，而履行好公共管理的義務。

主要參考文獻：

[1]劉鵬飛.現代化進程中政府管理模式的轉變[J].攀枝花學院學報，2012.29.3.

[2]董曉宇.公共管理的理論基礎與實踐發展[J].北京行政學院學報，2004.4.endprint