政府采購中投標人業績設置問題思考

張楠

[提要] 在目前政府采購實踐中，通常會根據項目自身的特點，在招標或資格預審文件里對投標人的資格條件從資質、業績、能力、財務等方面作出一些規定，并依此對潛在投標人進行資格審查，目的是為了確保中標人能夠切實履行合同，如期保質保量地完成招標項目。然而，近年來卻有為數不少的政府采購項目因其投標人業績設置的問題而招致投訴。這既造成政府人力、物力與財力的浪費，也在不同程度上降低政府的公信力。為此，本文特以北京市與浙江省暨杭州市政府采購投訴為例，以期對投標人業績的合理設置問題進行比較與分析。

關鍵詞：政府采購投訴；業績設置；比較與分析

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月15日

一般說來，政府采購項目通常會采用公開招標的方式來進行。而之所以要如此操作的主要原因，就是因為其合法、合理、科學而嚴謹的評標辦法以及公開、公平、公正并擇優的評標過程，不僅是產生正確評標結果的重要前提，而且同時也是減少評標結果爭議的基本保證。但其最根本的目的還是為了規范政府自身的采購行為，提高采購資金的使用效益，進而維護國家利益與社會公共利益，確保政府采購當事人的合法權益。

為了嚴格執行《中華人民共和國招標投標法》與《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），切實遵守各級主管部門制定的相關基本原則，大力促進政府廉政建設，極力促使政府采購做到公開、公平和公正，真正成為陽光下的交易。本文特以北京市與浙江省暨杭州市政府采購投訴為例，以期對投標人業績的合理設置問題進行比較與分析。

一、近年來兩地政府采購涉及業績投訴概況

截至目前，筆者不僅先期集中閱讀了自2016年1月1日至2017年12月25日期間北京市與浙江省所發布的針對政府采購投訴而作出的處理公告，而且隨后還詳細查閱了2015～2017年間我國財政部所發布的針對政府采購投訴而作出的處理公告。目的是想通過深入了解目前我國政府采購實踐中關于投標人業績要求的通行做法，并將全國性的數據用于對比來說明問題。結果發現，2015年1月至2017年11月這段期間內，在我國財政部針對政府采購投訴而發布的處理公告中，涉及業績投訴的共有16條，約占3年投訴和舉報總數的12.8%。而有關北京市與浙江省政府采購涉及業績投訴的情況則分別列舉如下：

（一）北京市對政府采購投訴的處理情況。筆者不僅仔細查閱了自2016年1月1日至2017年12月25日期間的北京市本級及各區共64則針對政府采購投訴而作出的處理公告（數據存在小部分缺失，因投訴終止處理公告未說明投訴事項而予以去除），而且還發現其中涉及業績投訴的處理公告僅有4條。其分別是：政府采購投訴處理決定書-京財采投（2017）第44號、政府采購投訴處理決定書-京財采投（2016）第26號、政府采購投訴處理決定書-朝財采投（2016）第2號和政府采購投訴處理決定書-興財采投（2016）第1號。

具體情況如下：朝財采投（2016）第2號和京財采投（2016）第26號都投訴把業績作為評分項的行為，但均遭駁回，而京財采投（2017）第44號則投訴中標人沒有相應的業績，亦被駁回；而興財采投（2016）第1號則是投訴未將業績及其相應分值列入評標辦法，其投訴不但最終成立，而且大興區財政局還責令相關機構修改政府采購項目招標文件，并嚴格要求按照修改后的招標文件開展采購活動。

縱觀北京市自2016年1月1日至2017年12月25日期間的64則政府采購投訴處理公告，我們不僅可以發現僅有4則與業績要求相關，而且還有一例投訴的內容為招標人未將業績及其相應分值列入評標辦法。這不僅充分表明了在北京市政府采購的實踐中，關于業績設置的爭議明顯較少，而且一些供應商甚至還具備了應將業績納入綜合評分的意識。然而，爭議出現較少的原因卻并不太確定。其可能是由于業績設置的較為廣泛而使得供應商形成了普遍的共識，亦或是業績條件的設置相對于其他地區而言則較為合理，這才使得供應商投訴的可能性大為降低。

（二）浙江省對政府采購投訴的處理情況。與此同時，筆者也查閱了浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日期間的132則針對政府采購投訴而作出的處理公告（為與北京市相匹配而除去投訴終止處理公告）。而在這其中，涉及業績投訴的處理公告共有18條，占其總數的13.64%，其明顯高于財政部處理公告中業績相關投訴的占比。

在這18條業績相關的投訴中，共有8條認為設置的業績評分項不合理，只有1條投訴認為設置的“本地化服務”業績資格條件不合理；另有5條投訴其他供應商提供了虛假業績材料；還有2條認為業績評分結果不公正；而其余2條則認為供應商或所供應產品的授權公司因過去提供過虛假業績材料而不具備投標資格。（由于“關于瑞安市教育局2016年中考體育設備政府采購項目的投訴處理決定”同時涉及不具備投標資格和提供虛假業績材料兩種情況，因而使投訴事項總和超過了公告數量）

而針對上述投訴的最終處理結果是：其中8條認為業績評分項不合理的投訴均因缺乏事實依據而被駁回，而認為設置“本地化服務”業績資格條件不合理的投訴亦遭駁回；但在5條涉及提供虛假業績材料的投訴中，有2條成立，而有3條因缺乏事實依據而被駁回；其余2條質疑業績評分結果不公正的投訴也被駁回；還有2條認為供應商因歷史上提供過虛假業績材料而不具備投標資格的投訴同樣被駁回。

然而，由上述相關的投訴中，我們亦不難發現，浙江省對于提供過虛假業績材料供應商的處罰也與《政府采購法》的相關規定明顯不符。例如，在“關于浙江工業大學全自動血液流變儀、EVC大鼠籠、中藥濕法制粒設備等設備采購項目的投訴處理決定”中，被投訴的供應商蘇州猴皇公司2015年4月在溫州醫科大學項目中曾因提供虛假業績材料而被財政部處以人民幣2，000元罰款的行政處罰。但經向中國政府采購網、全國企業信用信息公示系統、全國法院被執行人信息查詢系統查詢，卻并未發現蘇州猴皇公司有過不良信用的記錄。很顯然，這樣的處理結果實際上違反了《政府采購法》的有關規定。因為其第七十七條明確規定：供應商一旦被查實有提供虛假材料謀取中標、成交的情形，不僅會被處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，而且同時還將被列入不良行為記錄名單，在1～3年內禁止其參加政府采購活動。但蘇州猴皇公司在同屬浙江省的溫州醫科大學招標項目中提供過虛假材料的行為不僅沒有被記錄不良行為，而且也根本未受到禁入政府采購市場的處罰。不僅如此，更令人費解的是浙江省財政廳在接到相關的投訴之后，非但沒有糾正其自身的錯誤，反而作出因蘇州猴皇公司未進入不良記錄名單而可以參與投標并且中標的決定。這種做法不但沒有抑制供應商提供虛假業績材料的不良行為，而且其亦或是導致業績投訴占各類投訴的比重較大且勝訴率較高的原因之一。盡管目前供應商提供虛假業績材料的行為在浙江省的政府采購實踐中并不常見，但由長遠來看，不僅提供虛假業績材料的行為或許難以得到有效的抑制，而且還有可能導致政府公信力的下降而招致供應商更多無事實依據的投訴。

總體來看，在浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日期間的132則政府采購投訴處理公告中，共有18條與業績投訴有關。其中，質疑業績評分項合理性的占比為44.4%，其次為質疑業績材料真實性的占比為27.8%。從中可知，在浙江省的政府采購實踐中，供應商與招標人對業績評分項合理性的認識時常會出現較大的爭議。因為供應商對其自身及其他競爭者業績的預估常會與招投標的評分結果有偏差，所以自然就會導致供應商質疑其他競爭者業績材料的真實性與評分標準的公正性。此外，浙江省對涉及提供虛假業績材料的政府采購投訴處理明顯不當，并沒有從根本上有效地抑制這種不良行為。

二、對兩地PPP項目招標文件中業績設置差異分析

由于浙江省PPP項目的總量遠大于北京市，因此筆者選擇了杭州市與北京市進行對比。之所以要選擇杭州市的原因有兩個：一是杭州市的經濟發展較快，PPP項目的數量與北京市相近；二是杭州市的政府采購創新成果豐富、亮點眾多，其政府采購實踐相較于其他地區而言更為成熟、更值得借鑒。

筆者先后查閱了自2016年1月1日至2017年12月25日期間有關北京市與杭州市PPP項目的公開招標或資格預審公告，主要是想了解在PPP項目中業績作為資格條件的實際應用情況。（由于一些PPP項目未按照規范進行資格預審，無資格預審的項目則查看公開招標公告）

筆者同時還對全國2017年11月17日至2017年11月27日期間的100則PPP項目的公開招標或資格預審公告進行了初步分析，并得到一些基本數據用于之后的對比。從全國來看，不僅有73%的PPP項目將業績作為資格條件，而且還有63%的項目設置了有金額或規模限制的業績要求。而未設置業績要求的項目，其平均預算金額或平均總投資額與設置了業績要求的項目相比則沒有明顯的差距。

（一）北京市PPP項目概況。自2016年1月1日至2017年12月25日，北京市共發布了39則PPP項目的資格預審或公開招標公告。其中，有37個項目的資格預審條件設立了業績要求，而其余2個項目則未設立。值得注意的是，2個未設立業績要求PPP項目的預算金額分別為10，000萬元和17，228.88萬元，位列預算金額由低到高排列的第七位與第十一位。它們預算金額的平均值為13，614.44萬元，遠低于設置了業績要求PPP項目預算金額的平均值189，985.46萬元。

在北京市設置了業績要求的37個PPP項目中，有4個PPP項目不僅只要求供應商擁有類似的業績，而且未對類似業績的金額和規模作出限定。設置了具體金額或者規模限制業績要求的PPP項目占比為84.6%，只設置了類似業務領域業績要求PPP項目所屬的行業分別為供暖“煤改電”、固廢處理、生化垃圾處理和交通基礎設施建設，前三個領域均屬于新興行業，不設置金額或規模限制可以理解。除亦莊新城現代有軌電車T1線項目外，其余設置了類似業務領域業績PPP項目的預算金額均在25，000萬元以下。而在33個規定類似業績要求的PPP項目中，有15個項目設置了業績的生產規模要求，有16個項目設置了業績的金額要求，還有1個項目同時設置了業績金額與生產規模的要求，而在另1個項目中，供應商可選擇業績滿足特定金額或特定生產規模的要求。而業績要求具有金額和生產規模兩種衡量標準的PPP項目占比為6%。

與此同時，筆者還對37個有業績要求PPP項目處理聯合體業績的具體做法進行了梳理：在這37個項目中，有9個項目不接受聯合體投標，而在接受聯合體投標的28個項目中，有26個項目認可聯合體各方的業績，即聯合體一方滿足業績要求即可或者業績按照聯合體成員累加計算；而另外2個項目則規定聯合體牽頭方必須滿足設立的業績要求。這就表明，北京市對聯合體投標的業績要求并不嚴格區分牽頭人、施工方或其他聯合體成員。

只有1則公告中出現了地域限制的業績要求。即在“北京市順義區水務局北京市順義區“兩田一園”農業高效節水建管一體化PPP項目所設定的業績要求中含有“具有2個（含）以上北京地區灌溉工程的工程業績”這一條款，其限制了業績的具體地區，存在以特定地區的業績限制投標的情況。

盡管不同項目或片區之間的預算金額差異可能較大，但北京市同系列的PPP項目卻時常設置相同的業績要求。例如，通州·北京城市副中心的兩河片區、臺馬片區等不同片區的9個水環境治理PPP項目的預算金額雖然從5億到83億元不等，但所使用的業績條件卻完全相同。值得注意的是，此業績條件為“前五年在中國大陸地區累計承攬過合同金額不低于5億元，且至少有一個單個合同金額不低于1億元的水環境綜合治理項目”，這樣的業績要求對于最低預算金額為5億元的項目來說并未妨礙充分競爭，但對于預算金額為83億元的項目來說可能門檻過低。這種“保底式”的業績設置雖然既便利了投標人與招標人的工作，也保證了充分競爭，但對于不同規模PPP項目的風險影響來說卻是明顯不同的。

總體來看，自2016年1月1日至2017年12月25日期間，在北京市所發布的39個PPP項目的資格預審或公開招標公告中，有業績要求的PPP項目占比為94.87%，有84.6%的PPP項目設置了具體金額或者規模限制的業績要求，均高于全國的平均比率。并且在接受聯合體投標的PPP項目中，認可聯合體各方業績的項目占比為92.86%。由此，我們可以初步總結出2016～2017年北京市PPP項目業績要求運用的主要特點：不僅其范圍較為廣泛、設定的集中性較高，而且規定的比較具體、多樣化較低。此外，其業績要求的適用對象基本上不區分聯合體的不同成員。

（二）杭州市PPP項目簡況。浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日總共發布了26則資格預審或公開招標公告，其數量為北京市項目總量的2/3。其中，有5則并未設置任何業績要求，而設置了業績要求的項目占比為80.76%，略高于全國的平均水平。與北京市的情況相類似，未設置業績要求PPP項目的預算金額或總投資金額的平均值為19，040.522萬元，亦遠低于設置了業績要求項目的預算金額或總投資金額的平均值444，703.9295萬元。5個未設置業績要求PPP項目所屬的業務領域分別是市政配套工程、停車場及配套服務建設、固廢處置中心、貨場遷建和三站合一。后3個業務領域較為獨特，固廢處置中心項目與北京市的處理相類似。

其中，有一則公告規定“投資人須在建筑綠色、智慧開發運營理念上有所實踐與創新，所開發運營項目獲得過國家綠色星級建筑等相關評定榮譽或稱號”，以全國性獎項或榮譽作為供應商的業績要求顯得較為獨特。

在21則設立了業績要求的公告中，除2則規定的是業務經驗年限外，其余的19則都對業績要求作出了金額、生產規模或特征的具體限制。而在這19則公告中，有4則只設置了業績的生產規模要求，另有9則只設置了業績的金額要求；還有5則同時設置了業績金額和生產規模的要求；只有一則同時設置了全國性榮譽和生產規模的要求。由此可見，不僅業績要求的具體化達到100%，而且業績設置的范圍包括經營年限、金額、生產規模和全國性榮譽，其設置了不同衡量標準業績要求的項目占比為31.58%，遠高于北京市的6%。由此可見，浙江省杭州市對業績要求的設置則更加多樣化。

在設置了業績要求的21個PPP項目中，有19個PPP項目接受聯合體投標，但其中有8個PPP項目業績要求的適用對象并不是聯合體中的任意一方，而必須是項目牽頭人或負責施工方的業績應滿足相應的條件，其他成員的業績則無效。而其余的11個PPP項目則規定聯合體中任意一方的業績都有效，即一方滿足業績要求即可。由此可見，其認可聯合體各方業績的項目比重僅為57.89%。

與北京市相比，2016～2017年杭州市PPP項目業績要求呈現出的主要特點為：范圍較為廣泛、規定的非常具體、多樣化較高、業績要求的適用對象常常區分聯合體的不同成員。

三、對政府采購中投標人業績設置問題的思考

（一）通過對兩地政府采購投訴的分析，我們可以發現無論是北京市還是浙江省，不僅都存在著供應商質疑業績作為評分項或資格條件的合理性以及采購合同真實性的現象，而且其所投訴的內容幾乎都與法律上的空白相對應。由于相關的法律法規對業績作為資格條件的適用范圍以及特定行業業績的定義并沒有明確的規定，所以一些供應商只要懷疑業績作為資格條件或評分項的合理性就開始進行投訴或舉報，這樣就必然會導致政府工作中的人力、物力、財力的浪費。再加之部門法規也未針對如何設置質量相關、反映履約能力的業績進行統一的規范與引導，其結果導致招標人只能使用歷史合同來判斷其業績情況，這樣自然就會誘導供應商提供虛假的業績材料。

（二）兩地有兩個共同的問題。首先，無論是北京市還是浙江省均有一些數額較大的PPP項目未設置業績要求。由于法律并未明確規定PPP項目必須要設置業績要求，一些PPP項目因此未對供應商的經驗作出要求，而只關注其注冊資金、盈利情況等賬面數據，這樣的資格審查往往會脫離社會實際情況。而對于數額特別巨大或社會意義極為重要的PPP項目來說，此舉潛在的風險是巨大的；其次，法律對如何設置業績資格條件并沒有明確的規定。在部分PPP項目招標的過程中，我們可以發現一些數額巨大的PPP項目所設置的業績要求并沒有任何金額或者規模的限制（亦或是有，其限制也極低），而這樣的業績要求簡直可以說是形同虛設。而與此相對應的是，另有一些PPP項目所設置的業績資格條件卻明顯過高，不但嚴重地影響了公平競爭，違背了政府采購的公平性原則，而且過高的業績要求注定會提升政府采購項目的廢標率。

（三）兩地PPP項目自身對業績的要求頗為不同。北京市PPP項目對業績的要求呈現出規范化、統一化的風格。北京市幾乎所有的PPP項目不僅設置了業績要求，而且對于同系列的PPP項目的業績要求，往往不顧預算金額、實施難度的差異均設置了相同的“保底式”業績準入要求。此外，對于聯合體而言，絕大多數的PPP項目都忽略了其自身項目所需的分工情況，直接采取對所有成員業績一視同仁的做法。正因如此，才導致了北京市不同PPP項目對業績的要求相差較小，業績要求因此顯得更加規范和統一。

而杭州市PPP項目對業績的要求則呈現出個性化、多樣化的風格。首先，杭州市PPP項目對業績運用的程度沒有北京市的高。其業績要求不僅有經營年限、歷史合同、全國性獎項等多種形式，而且其業績還可以用金額或規模來衡量；其次，杭州市設置了多種業績要求的PPP項目所占比重更大。杭州市的PPP項目還經常根據自身項目的分工情況，對聯合體的不同成員施加不同的業績要求。綜上所述，正是由于這些因素才導致了杭州市不同PPP項目對業績的要求相差更大，業績要求因此而顯得更加個性化與實用化。

不同的風格必然導致不同的影響。北京市相對規范統一的業績要求能夠降低投標人、招標人的招投標成本，增加投標人對業績要求的接受程度，更加有利于聯合體投標。但是，不同的PPP項目需要面對不同的風險。對于不同的PPP項目設置差異較小的業績要求可能會造成投標人、招標人的困惑，進而難以保證聯合體投標的質量和可靠性。而杭州市個性化、多樣化的業績要求則能夠使得業績要求更加貼合項目實際。因為通過設置多樣化的業績要求可以更加全面、綜合地考察供應商的履約能力，進而保證聯合體投標的質量和可靠性。但這種做法不僅會導致招投標的成本上升，而且還有可能因業績要求的尺寸難以精準拿捏進而影響公平競爭而招致投訴。因為不同片區的同種社會公共服務極有可能存在著質量和標準的差異。

由此可見，上述關于兩地政府采購投訴的數據實際上隱含著業績運用的兩種不同風格及其影響。業績運用更為廣泛、更趨統一的北京市業績相關的投訴較少，而業績運用多樣化、多形式的浙江省業績相關的投訴則較多。為此，在今后政府采購的招投標過程中，我們不僅要積極主動地完善相關的法律法規，嚴格規范政府自身的采購行為，以確保政府采購當事人的合法權益，而且還應根據政府采購項目自身的實際情況，合法合理地設置投標人的業績要求，確保政府采購切實做到公開、公平和公正，使其真正成為陽光下的交易。

主要參考文獻：

[1]中華人民共和國政府采購法[Z].全國人大常委會，2002.6.29.

[2]中國政府采購網.http：//www.ccgp.gov.cn.

[3]北京市政府采購網.http：//www.ccgp-beijing.gov.cn.

[4]浙江政府采購網.http：//www.zjzfcg.gov.cn.

[5]郭綱，郭秀娟.政府采購中的投訴舉報問題及其對策——以沿海某縣級市為例[J].中國經濟周刊，2017.40.