丹東市地方政府債務成因及對策

關穎哲

[提要] 在金融風險不斷財政化的今天，地方政府債務風險作為一種主要的財政風險，已經超過金融風險，成為危害我國經濟安全和社會穩定的隱患。本文以丹東市為例，具體分析丹東市地方政府性債務形成的原因，并提出化解債務風險的建議。

關鍵詞：地方政府債務；預算管理；債務風險

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月31日

一、丹東市地方政府債務風險現狀

近幾年，丹東市抓住遼寧沿海經濟帶開發和東北老工業基地振興的雙重機遇，全面實施了沿海經濟帶開發和重大基礎設施建設。由于沿海經濟帶開發建設和一些重大基礎設施建設的投入不斷增加，政府部門承擔的債務也隨之增加。截至2016年底，丹東市政府債務余額265.1億元，債務率53.9%，位居遼寧第八；負債率35.42%，位居遼寧第六。

二、丹東市地方政府性債務成因

（一）經濟發展目標的要求。經濟發展目標的要求在短期內是促進政府債務增長的主要原因，2008年以來，丹東市政府積極響應中央政府號召、落實中央政府的經濟刺激政策，把本地區經濟的高速發展作為首要任務。為刺激當地經濟增長，通過地方政府融資平臺等方式籌集大量資金進行基礎設施建設。雖然由此開展的大規模投資保持了經濟的增長和就業的穩定，但同時地方政府由于經濟建設、城市基礎設施建設、教育基礎設施建設和民生工程而產生的負債規模也急劇攀升。

（二）行政管理體制的制約。現行的行政管理體制缺陷一定程度上加劇了地方政府債務的擴張。主要表現在：一是領導干部的層層任命制度，一定程度上造成官員對其上級負責，把精力用于建立各種關系網上，決策失誤是經常的事，造成大量的不良債務；二是對地方干部的政績考核標準存在不合理性。我國官員的政績考核指標都與GDP相掛鉤。這種考核機制由上而下，直至縣鄉基層政府。地方各級政府為了滿足本級政府的基本運轉和獲得好的政績，興建了大量的“形象工程”和“政績工程”，這些工程大都是在沒有考慮市場的情況下設立的，有的項目甚至違背政策規定，造成了大量的虧損和破產，產生了大量壞賬和死賬，成為了地方政府直接債務；三是行政管理體制對政府官員缺乏真正有效監督，特別是對 “一把手”的有效監督，存在領導干部擅自將財政資金借給企業或個人從事盈利活動，容易形成政府的間接債務。此外，基層領導班子變動較為頻繁，在債務問題上，一定程度上助長了政府的缺期行為，新官不理舊賬的現象經常在基層政府中出現，這樣屆復一屆，債務本息規模積累就相當可觀了。

（三）財政保障能力的弱化。地方政府財政收入主要來源于三個方面：地方稅收收入、中央財政轉移收入和土地出讓收入，從財政預算科目上大致分別對應為地方公共財政預算收入、中央稅收返還和轉移支付、地方政府基金收入。近年來，受國內經濟增速下滑的影響，全國稅收收入、地方公共財政收入增速持續下滑，中央稅收返還和轉移支付呈下降趨勢，地方政府財政力被削弱。此外，自2016年6月起，營業稅改增值稅，在此過程中涉及財源及稅收的重新分配，如果處理不當，在短期內易導致地方財政水平滑坡，使得中央和地方間本就對比明顯的財政能力更加懸殊。另外，土地出讓收入是丹東市地方政府性基金收入的重要構成。然而，自2014年以來，丹東樓市降溫出現成交量下降、庫存增加的情況，未來一段時間內，在房地產市場不景氣的情況下，以土地出讓收入作為重要支撐的政府財政收入將受到影響，從而進一步削弱地方政府財力。

（四）融資平臺成立。2009年以后，地方政府融資平臺數量急劇增長，銀行信貸也向地方政府融資平臺大力傾斜。丹東市現如今仍主要依靠融資平臺公司作為舉借主體籌措債務資金。而目前丹東市融資公司存在很多不盡如人意的地方，很多融資平臺公司存在資本金不足或資本金不實、抽逃資本金的現象，50%以上的融資平臺公司收入不足以償還當年到期的債務本息，并且近幾年融資平臺的變現能力較低，償還能力自然而然受到了限制。此外，由于缺乏對丹東市金融平臺有效的監督管理，沒有統一的債務管理制度，致使在資金流轉環節出現債務償還主體不清等問題。同時，管理人員由于缺乏相關經驗，在投融資方面容易發生失誤，部分融資平臺狀況不明確，甚至沒有數據報表，導致銀行對其資本金、信用貸款的使用和償還情況無法完全清楚地掌握，以至于無法對其進行有效監管。這些都擴大了地方政府債務規模，加大了地方政府債務風險。

三、對策建議

（一）清存量、控增量，加強政府或有債務監管。當前，我國地方政府的債務存量已經達到相當大的規模，僅利息支付就已對地方政府構成相當大的壓力，因此清理債務存量，在發展化解地方政府債務風險方面是合理的路徑選擇。一是建立償債準備金制度，每年從地方政府可支配財力中提取固定比例資金充實償債準備基金；二是對一部分盈利能力不足和不具有發展潛力的地方企業和資產予以破產清算，將這部分清算所得歸入到地方債務償債準備基金中；三是在經濟發展中彌補財力不足，減少債務存量。

在控制新增債務方面，要設定更為嚴格的地方融資平臺準入制度，減少地方融資平臺數量，根據地方財政能力和信譽等級限定地方政府最大負債規模和債務增長幅度等。同時，建立城市商業銀行獨立運營制度和法人資格，并使其逐步擺脫對地方政府的過度依賴。新增對公共部門的貸款要進行更為嚴格的項目風險評估，以法律契約或者第三方擔保等方式明確債務責任人，確保一旦地方政府發生債務償付風險，公共部門之間不會發生責任不清，權責不明現象。

（二）建立完善風險防控體系，嚴控債務風險

1、建立地方政府性債務信息披露制度。對債務來源、結構、資金流向的信息披露，提高債務透明度，可以有效地敦促地方政府避免不合理的債務行為。第一，要將債務統計報告納入政府工作報告之中；第二，應當明確披露的對象除了公眾，還要涵蓋上級部口和同級人民代表大會；第三，要將地方政府舉債行為通過電子化、網絡化的新型監管手段進行公開，為債權人了解地方政府償債能力提供平臺。endprint

2、建立地方政府性債務預警機制。首先，可以借鑒國外地方政府債務管理的經驗，利用政府債務風險控制模型，考慮綜合運用這兩項指標對全市建立政府債務預警體系低于一定比例的設定為綠區，為安全區在一定比例之間的設定為黃區，為警戒區高于一定比例的設定為紅區，為嚴控區；其次，要健全政府舉債決策機制。按照適度從緊、防范風險、量力而行、注重效益的原則，強化對新增債務項目的論證和規劃，使政府債務負擔水平與承受能力相適應，使政府債務規模與經濟社會發展相協調。同時，要嚴禁政府和政府各部門以各種名義搞內部集資，向單位和個人進行高息借款等。

（三）嚴防違規舉債。從未來一段時間看，要嚴防地方政府違規舉債帶來的風險，需要一系列標本兼治的舉措。政府相關部門應依法查處違法違規行為，強化執法問責，并責令地方限期排查并改正不規范融資行為，如果逾期不改正或改正不到位，要追究相關責任人的責任，并且終身問責，倒查責任。同時，要加強跨部門聯合監管，防范地方政府變相舉債和違法擔保，規范金融創新行為，避免金融風險與財政風險交叉傳染。

（四）加快融資平臺轉型升級。目前，丹東市的政府融資平臺基本都不是按照企業的方式操作運行，部分法人還是政府人員兼任，存在政企不分情況。平臺公司經營范圍模糊不清，定位不精準，公司內部治理結構不完善，還未建立分類管理的國有公司監督管理體系。平臺公司普遍缺乏專業的負責人員，營收能力較差。丹東市可嘗試對融資平臺公司去平臺化，完善公司治理結構，培養和招聘優秀的公司經營管理人員，面向市場，參與部分市場業務競爭，從根本上提高融資平臺運作的效率。

（五）積極推進公共服務領域政府和社會資本合作。政府與社會資本合作（PPP）模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種合作關系。推廣運用PPP模式，可以有效控制地方政府性債務過渡增長，也成為轉變政府職能、激發市場參與熱情的重要創舉。丹東市應結合區域實際，有針對性地成立相關機構，制定相應制度，認真梳理出保障性安居工程、科教文衛、養老、水利、文物保護等領域可以進行政府和社會資本合作的項目，吸引社會資本參與，有效降低政府投入資金，從而有效降低政府性債務。

（六）完善地方政府性債務配套制度

1、調整行政考核機制?，F在的行政考核機制過分注重GDP指標，助推了我國地方政府性債務規模的擴張，有必要調整改革現行的行政考核機制。在領導干部任期屆滿時，對其進行嚴格的考核，把債務指標納入考核范疇，防止本屆政府大量舉債建設，表面上政績顯著，卻把所有的債務償還責任留給后任，更要對違法違規大量擔保、弄虛作假瞞報債務相關資料等行為的領導干部進行嚴肅地處理。

2、實行債務決策責任機制。明確債務舉借、使用、償還的責任人，可以有效地減少“政績工程”的數量，提高債務使用質量和效率。目前，中央下發通知要求債務責任明確到人，地方官員需要為自己任期內所舉借的債務負責，同時將債務納入日?？己酥?，這些舉措都能硬化地方官員的責任約束，有效地防止過度舉債的現象發生。

3、繼續深化財政管理體制改革。我國當前有必要繼續深化財政管理體制的改革，完善政府間財政體制。首先，要轉變政府職能。逐漸改變過去過分注重行政管理，統的過寬的局面。退出經營性和競爭性領域，把有限的財力用到必需的公共性支出上，提高債務資金使用效益；其次，要明確界定中央和地方政府的事權范圍，適當減輕基層地方政府的支出責任，明確各級政府責任；最后，合理調整中央和地方政府的財權劃分，適當提高地方政府財力，努力構建地方政府穩定的稅收體系，合理利用中央政府的轉移支付。

主要參考文獻：

[1]陳志勇，莊佳強.地方政府性債務管理與風險防范研究[M].北京：經濟科學出版社，2017.6.

[2]鄭春榮.中國地方政府債務的規范發展研究[M].上海：上海人民出版社，2016.11.endprint