城市霧霾產生機理與治理機制研究

李洋 李盼道 趙新娜

[提要] 通過梳理相關文獻，探討城市霧霾的產生機理及導致霧霾產生的相關因素，并從中演繹出城市霧霾治理機制。治理霧霾，保護環境，需要全社會的共同努力。

關鍵詞：城市霧霾；產生機理；治理機制

本文為山東省社科基金規劃項目：“停車資源的有效供給及其產業化發展的動力機制研究”（J17RA227）；指導老師：李盼道

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年2月1日

一、引言

2013年以來，我國中東部地區相繼出現了嚴重的霧霾天氣。極其惡劣的霧霾天氣對人們的日常生活和身體健康造成極具破壞性的影響，并引發全社會的高度關注。霧霾是我國為經濟跨越式發展所產生的外部性而付出的沉重代價，是長期片面追求經濟利益最大化所產生的不良后果。

二、城市霧霾的產生機理與治理機制

（一）城市霧霾的產生機理。目前，對城市霧霾的產生機理雖存爭議，但基本趨同。學者劉曉紅和隗斌賢認為，化石能源的大量消耗、機動車保有量的快速增長、城市規模的持續擴大、跨區域的污染傳輸等導致污染物長期累積，當不利的氣候條件出現時，就形成了大面積的霧霾。學者查全智認為，我國霧霾發生的主要原因為工業能耗增加迅猛及煤炭消耗巨大、汽車數量劇增及燃油超標排放、民眾意識淡薄及環保參與不足、自然環境破壞及氣候異常等。

1、城市霧霾產生的外因分析。氣象環境是進一步促使霧霾天氣出現的一個重要原因。在我國，秋冬季節是霧霾天氣出現的主要季節，此時的氣象條件是造成最近霧霾天氣頻發的主要原因。近期，出現在我國中東部地區的冷空氣較少，且強度不大，地面風速較小，有助于水汽在大氣地層積累，給霧霾天氣的形成創造了有利環境條件。在對流層中，正常情況下氣溫是隨著高度的增加而降低的。但是，有些時候會出現氣溫會隨著高度的增加而升高的反常情況。一般來說，近地面的空氣冷卻較快時，或者有一股較暖的空氣移來時，上層空氣溫度就會高于近地面空氣，這時就出現逆溫了。逆溫的出現就不利于空氣的上升運動，如果有污染物的話，污染物就會長期停留在原處而造成污染。因此，以低風速和逆溫為特征的不利氣象條件是霧霾形成的外因。

2、城市霧霾產生的內因分析。城市霧霾產生的內部因素主要有工業廢氣、廢水、廢渣的隨意排放，汽車尾氣的排放和燃煤污染等污染排放。具體來講：一是工業垃圾的隨意排放，經過日積月累的暴曬、水滲透、空氣氧化，逐漸在大氣中釋放出PM2.5甚至更大顆粒，成為霧霾的來源之一；二是機動車排放顆粒物很少，但是它排放的氣態污染物可以在后續變成二次顆粒物，它對成霾的貢獻主要在二次顆粒物上，所以還要重點控制機動車的排放；三是我國的能源以煤為主，煤炭在燃燒過程中所產生的二氧化硫等有害物質是大氣污染的主要來源。

（1）工業垃圾的隨意排放。我國經濟發展正處于工業化中期階段，鋼鐵、水泥、電力等高耗能、高排放行業比重較大，占工業排放比重的30%～50%。快速的工業化發展，以數量的增長速度為核心的粗放型經濟發展方式催生出大量的過剩產能，不僅使經濟發展質量難以提高，資源環境也不堪重負。隨著我國工業化進程的加快，中東部許多地區的PM2.5超標嚴重，這和我國以煤炭、礦產及石化為主的能源、資源結構有密切關系。在電力、鋼鐵、石化、水泥等行業生產中，粉煤灰、鋼渣、煤渣和各類煙塵等廢氣、廢水、廢渣的“三廢”長期隨意排放，經過日積月累的暴曬、水滲透、空氣氧化，逐漸在大氣中釋放出PM2.5甚至更大顆粒，成為霧霾的來源之一。

（2）汽車尾氣的排放。汽車所帶來的排放，主要是VOC（揮發性有機物）的排放。柴油車帶來的主要是氮氧化物的排放，當然柴油車也排放一些顆粒物，但總體來說，機動車排放顆粒物很少，但是它排放的氣態污染物可以在后續變成二次顆粒物，它對成霾的貢獻主要在二次顆粒物上，所以還要重點控制機動車的排放。首先，我國機動車保有量大。2017年，我國機動車保有量突破3億輛。并且機動車市場潛力巨大，機動車排放總量也很大；其次，我國公共交通總體不發達。國外多數國家有著較為發達的城市交通網絡，而且人們上下班基本依靠公共交通，同時家庭購車也都基本偏向于小排量汽車。而中國無論是政府、企業還是家庭購車都偏好排放量大的越野車型，這也從一定程度上加劇了對大氣的污染。我國公共交通結構形式單一，以公交車為主，出行分擔率低，投入不足。由于地鐵、輕軌等公交方式成本較大，并非所有城市都能負擔得起；最后，油品質量差。硫含量是燃油的標志性指標，也是形成霧霾的重要組成部分。在排放標準方面，目前我國汽柴油升級均明顯滯后于歐美等發達國家。

（3）燃煤污染。我國的能源結構以煤炭為主，煤炭在燃燒時產生的二氧化硫等有害物質是大氣污染的主要來源。近些年來隨著我國工業的突飛猛進，煤炭的消耗量也在不斷增加，由于煤炭的燃燒方式即鍋爐燃燒過于落后，其設備的技術性能又較差，由燃燒煤炭所引發的大氣污染日益嚴重，加上現有的氣體凈化裝置在運行上又達不到國際標準要求，有很多工業型城市的大氣污染程度相對嚴重，甚至會對人們的生活與健康造成直接影響，使生態環境急劇惡化。

散煤在存放和燃燒階段都會造成大量污染，可謂是大氣污染的罪魁禍首，由于散煤存放一般是在室外露天存放，因此其揮發和煤粉很容易形成大量灰塵，這些灰塵恰恰是造成空氣污染的重要來源之一。而散煤燃燒造成的污染更為嚴重，這些煤炭在燃燒過程中無任何環保設施，直接對空排放，大量的二氧化硫、氮氧化物和粉塵直接排到空氣中，成為空氣的最大污染源之一。由于散煤多是價格低廉的劣質煤，居民熱衷于利用散煤，因此對煤炭污染物排放的貢獻總量很大。

冬季燒煤供暖會產生大量廢氣。華北地區在冬天，大部分地區氣溫驟降，供暖壓力加大。現在的制熱大多還是以煤炭燃燒產生熱量為主。在燃燒過程中會產生大量的二氧化碳和廢渣廢氣，也是霧霾形成的原因。

（二）城市霧霾的治理機制

1、嚴格環境執法和督查問責。對違法違規排放的企業，不論是什么樣的企業，堅決依法追究，要讓那些偷排偷放的企業承受慘痛的代價。對環保執法部門要加大支持力度，包括能力建設，不允許進行執法干擾和法外施權。環保等執法部門也要敢于擔當，承擔責任。對工作不到位、工作不力的也要嚴肅問責，瀆職失職的要依法追究相應的行政和法律責任。

2、增強公民環保意識。環境保護不單是環保部門的責任，更是每個公民的責任。人人參與環境保護活動是一種積極的環境保護措施，同時也是提供大眾環境保護行為的必要手段。

（1）加強宣傳力度，營造良好環保氛圍。建立以政府為主導的、各種輿論媒體廣泛參與的、旨在普及節能減排知識的常態化宣傳機制。充分利用廣播、電視、報刊、網站等現代媒體，引導廣大群眾參加到節能減排活動中來，身體力行，相互監督，共同營造良好的環保氛圍；利用好世界性和國家性的宣傳日，如以地球日、植樹節等，引導廣大民眾積極投身到環境保護和治理霧霾的活動中來。切實營造全民參與、人人有責、共同努力、群防群治的良好社會氛圍，鼓勵市民采取綠色、低排放方式出行。

（2）轉變消費觀念，倡導低碳生活方式。倡導綠色簡約的生活方式，推進低碳經濟發展。倡導綠色消費方式，推動綠色發展。要積極引領消費者轉變消費觀念，努力營造綠色、低碳消費模式的成長環境。積極優化消費結構，提倡消費的簡約性、耐久性、共享性、無害性和體恤性，提倡節制消費，以適應大自然賜予我們環境的承載能力，實現理性消費、科學消費，正確處理發展與資源、環境的關系，實現經濟社會的和諧發展，實現人與自然的和諧發展。

（3）發揮社團作用，促進低碳經濟發展。社會團體屬于非營利組織的一種形式，其在凝聚民眾、宣傳民眾、推進環保等方面具有不可或缺的作用。可以利用其獨有的群眾性、信息的共享性、組織形式的非正式性，潛移默化地影響人們的生活方式和消費觀念，使低碳發展理念深入人心。并可以利用其獨有的群眾屬性和橋梁紐帶作用，將公眾的環保意愿和環保要求如實回饋到政府部門，以修正政府在環境保護政策的制定與實施過程中存在的偏駁和失誤。社團還可以利用其獨有的群眾組織屬性，密切聯系群眾，廣泛發動群眾，為公眾提供參與環境保護的有效途徑，促進環保意識付諸于環保實踐。因此，必須鼓勵建立環保社團，積極支持環保社團的工作，努力促進全社會形成秉承低碳經濟和低碳生活的新風尚。

3、防堵霧霾產生源頭。我國的霧霾問題復雜多樣，治理過程中多個源頭需要綜合考慮，齊頭并進開展治理，盡量避免出現“按下葫蘆浮起瓢”的連鎖后果。霧霾本質上是自然科學問題，更是社會管理問題，只有加大社會管控治理力度，并持之以恒，方能從根本上得到解決。一是要對落后產能進行集中整治，牢固樹立和踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，加快實施能源清潔化戰略，充分發揮法律法規的約束作用和技術標準的門檻作用，嚴格執行環境保護、節約能源、清潔生產、安全生產、產品質量、職業健康等方面的法律法規和技術標準，依法淘汰落后產能，大力發展綠色低碳循環經濟；二是要開展重點行業污染治理專項行動。對所有重點工業污染源，實行24小時在線監控。明確排放不達標企業最后達標時限，到期不達標的堅決依法關停；三是要做好污染控制管理，做好減排技術更新，加快落后產能淘汰，加快傳統產業改造升級，大力發展環保產業，向霧霾宣戰，堅決打贏大氣污染防治這場攻堅戰。做好污染控制管理要加快調整能源結構，實施跨區送電項目，合理控制煤炭消費總量，推廣使用潔凈煤。

4、強化工業污染管控。強化工業污染管控，要確保化工等主要行業重點企業環保設施穩定高效運行，全面降低工業企業污染排放，減少隨意排放；加強對電力企業的監管，按重污染天氣級別采取相應的限產措施，減少污染物排放。

嚴格落實企業管控措施，對所有涉及排放不達標，手續不齊全的企業全部停產到位，安排駐廠人員24小時駐廠監管，確保關停到位。強力拆除“小散亂差”企業，對拆除不到位的企業進行了二次清除，將拆除后的設備全部清理到位，同時堅持定期排查，嚴防“小散亂差”企業死灰復燃。

防治工業污染要樹立經濟建設和環境保護同步發展的指導思想，把工業污染防治納入統一的社會經濟發展規劃；貫徹“以防為主，防治結合，綜合治理，化害為利”的方針；通過技術改造，發展無污染和少污染的新工藝、新設備、新材料、新產品。不合理的產業結構是造成霧霾頻發的深層原因，因此必須盡快調整產業結構，嚴控鋼鐵、汽車、石化、水泥等項目的審批，優先發展太陽能、水電、風能等清潔能源項目。

5、加強汽車尾氣治理。要進一步加大工作力度，不僅要加強汽車和其他機動車尾氣排放檢測，也要切實加強對機動車生產、使用、淘汰等全過程環境監管，加強機動車尾氣污染治理。同時，要結合國外發達國家治理汽車尾氣的經驗，制訂一套行之有效的快速治理汽車尾氣排放的方案，建立統一標準的汽車尾氣治理站及統一檢測治理數據庫和汽車技術檔案，對嚴重超標排放的車輛進行強制修理，或強行淘汰報廢。

要改變目前以人工檢查為主的監管手段，利用機動車現有車載排放診斷系統打造“車聯網”，提升監管能力。以車載排放診斷系統為基礎的“車聯網”能夠幫助環保部門實現科學監管。

征收“霧霾稅”和“擁堵費”，以治理機動車尾氣所產生的霧霾排放。應加大對新能源汽車的支持，提高尾氣排放成本。一是研究對汽油加征“霧霾稅”，充分發揮成品油價格機制作用，以市場手段減少汽油消耗；二是研究在大城市試點征收擁堵費，在上下班高峰期以及市中心區域征收擁堵費，以減少同時上路汽車所產生的瞬間尾氣排放量的大幅上升；三是加大對新能源汽車的補貼力度。基本淘汰黃標車，加快淘汰老舊機動車，對高排放機動車進行專項整治，鼓勵使用清潔能源汽車。

油品質量是影響機動車尾氣排放的重要因素，當務之急應該提升和改善油品的質量。在我國，政府部門對于汽車尾氣排放造成的環境污染問題一直都高度重視，也采取了眾多措施手段，但是政府部門仍應加大執法力度。

6、加快解決燃煤污染問題。燃煤污染一直以來都是大氣污染的主要來源，也是霧霾災害頻發的重要成因。近幾年，各級政府強力治霾，采取超低排放改造，清潔能源替代、清潔高效利用等多種手段治理燃煤污染，取得了較為明顯的成效。但隨著工業化、城鎮化的進程加快，以及能源結構的持續升級，大氣污染治理依然形勢嚴峻、任務艱巨。燃煤結構不合理是燃煤污染加重的主要原因，優化能源結構是大氣污染治理的重要方向。

燃煤污染治理要全面實施散煤綜合治理，推進北方地區冬季清潔取暖，實施以電代煤（不應鼓勵、補貼使用煤發的電）、以氣代煤（首先考慮天然氣和各種生物燃氣），全部淘汰地級以上城市建成區燃煤小鍋爐。出臺鼓勵性補貼政策，探索淘汰所有大、中燃煤鍋爐。淘汰小鍋爐無外乎就是改變排放方式，由過去面排放變為點排放，由過去的低空排放變為高空排放。抓緊解決機制和技術問題，優先保障可再生能源發電上網，有效緩解棄水、棄風、棄光狀況。加快秸稈資源化利用。

政府要從源頭和本質上，從供暖模式、本質治理和工藝上來進行提高和改進。應進一步加大對企業的監管力度，提高企業排放標準；對企業在改變能源結構過程中取得的新途徑、新效果、新成績給予適當獎勵。多途徑改變能源結構。充分利用市場機制，發揮民間資本的優勢作用。

7、有效應對重污染天氣。堅決打好藍天保衛戰，要有效應對重污染天氣，加強對霧霾形成機理的研究，提高應對策略的科學性和精準性。應當進一步加強針對重污染過程的系統研究，從多污染物協同控制的角度，形成研判—決策—實施—評估—優化的科學支撐體系，以科技創新引領我國大氣污染防治進入到精準管理新階段。

將重污染天氣應急響應納入地方政府突發事件應急管理體系，實行政府主要負責人負責制，將重污染天氣比照突發事件進行應急管理。重污染天氣的預報是技術層面的行為，預警是行政層面的行為。預警信息一經發布，當地政府就應當按照應急預案迅速啟動應急響應。對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對重污染天氣的，以及干預、偽造監測數據和沒有完成年度目標任務的，監察機關要依法依紀追究有關單位和人員的責任。

擴大重點區域聯防聯控范圍，強化應急措施。統一重污染天氣預警分級標準，加強區域預警聯動和監測信息共享；并強化區域聯動機制，探索建立跨地區環保機構。嚴格落實現有大氣污染防治措施，有效減少大氣重污染天氣的發生；當預測到可能出現重污染天氣時，要提前預警，及時啟動重污染天氣應急預案，果斷采取相應措施。

三、結論

我國城市霧霾的產生機理是內外因共同作用的結果，污染物排放是霧霾形成的內因，不利氣象條件是霧霾形成的外因。治理霧霾是一個循序漸進的過程，應堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，加強環境治理能力現代化建設，以生態文明建設來推進經濟社會健康發展。采取積極有效的政策措施，轉變粗放型的經濟增長模式，發展集約型的經濟增長模式，努力發展低碳經濟。同時，霧霾問題也有力推動了產業結構升級和優化能源結構的步伐，引發了政府、企業和民眾對于經濟發展健康模式的思考。

主要參考文獻：

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