新時代生態補償機制市場化路徑與對策

陳燕玉

(福州外語外貿學院,福建 福州 350202)

當前我國已經進入社會主義新時代。在新時代我們需要加強生態環境保護,建設美麗中國。為此需要還自然以寧靜、和諧、美麗,加強生態系統保護力度,建立市場化、多元化生態補償機制。生態補償制度我國已經開展若干年,以往生態補償主要以財政資金為主,適當的開展市場化籌集方式。財政資金為主的生態補償制度在一定程度上推進我們的生態系統保護,但也暴露出財政資金覆蓋不全面、補償效率與質量不高的窘狀。對此,在新時代應當完善生態補償機制,大力引進市場化補償方式。

一、文獻綜述

對于生態補償市場化學術界早有研究,涌現出一些研究成果,如席鷺軍認為生態補償市場化是將生態補償納入市場范疇,賦予生態保護區和生態受益區獨立的、對等的市場地位,建立市場競爭規則、交易規則等,并加強生態補償市場監管,此外,生態補償價格應當反映出市場供求關系[1][2]。崔如波認為多元化、市場化的生態補償的基本原則包括生態受益者、生態資源使用者和破壞生態者付費原則、保護生態者得到補償原則,并提出環境成本性生態補償模式。作者還認為多元化、市場化的補償應當確定生態資源產權歸屬、補償的主客體、生態資源價值評估體系等配套服務措施[3]。周家和認為應當積極構建生態產品價值評估體系,明確生態產品也有其商品屬性[4]。陳自娟和施本植以水流域補償提出環境承載力的概念并指出生態補償要建立在環境承載力的基礎上,對生態補償進行準市場化的探索,并建立流域生態補償績效評價體系[5]。劉靈芝和范俊楠以森林為例,探討商品林開發、森林旅游以及碳匯市場交易等方式開展森林市場化生態補償[6]。繆幸山以碳匯生產與碳匯交易視角探討退耕還林的市場化補償途徑[7]。林曉薇認為可通過保護性限定開發、吸引銀行和社會資本參與生態區長期經營,成立生態銀行提供經營資金、PPP項目以及新三板直接融資等方式開展市場化籌集[8]。

縱觀學術界的研究成果發現,越來越多的學者專家已經意識到單純依靠財政資金的生態補償無法滿足日益增長的生態補償資金需求,需要開展多元化,尤其是市場化的生態補償機制。對于市場化生態補償分別提出水權交易、碳匯交易、商品林開發、森林旅游等具體的市場化方式。這些研究對于推廣生態補償市場化具有重要的啟示意義。

但當前生態補償市場化研究還存在眾多不足:首先,學界對生態補償市場化的研究還處于起步階段,缺乏對生態補償市場化機制的頂層研究與頂層設計。生態補償市場化需要的配套制度零星的散落于各學者的研究中,缺乏系統性。其次,多以個案分析來探究市場化的方式,對生態補償市場化的方式缺乏共性分析。只有林曉薇對市場化的具體方式進行較為詳細的理論構想。第三,生態補償市場化的研究主要集中于市場交易,但對于股權交易、銀行貸款、社會資本融資、上市融資等金融與證券市場化的研究與設想不足,生態補償市場化并沒有真正發揮市場化工具。最后,生態補償市場化的研究主要停留在理論層面,缺乏對市場化補償的實證研究與跟蹤研究,市場化補償的效率如何不得而知。有鑒于此,本文主要探討生態補償市場化的價值、存在的問題以及具體的生態補償市場化路徑,為生態補償多元化的市場化補償提供理論依據。

二、新時代與生態補償市場化

十九大報告指出我國進入社會主義新時代。在新時代我國面臨人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的主要矛盾[9]。為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要,一方面我們需要利用到自然資源,如清潔水源、空氣、森林、湖泊、濕地等,但同時又要保護好自然資源,避免生態破壞。在這樣的情況下,人類的利用開發必須限定在環境容量允許的范圍內。為推動生態環境保護,我國提出生態文明建設理念,明確政府職責,建立生態保護區,加強霧靄治理、水污染治理、大氣污染、粉塵污染治理以及風沙治理等[10]。由于部分人對生態環境保護的不夠重視與執法檢查監督的不到位,新時代我國依然面臨著嚴峻著生態環境問題,這主要包括大氣污染、水污染、生態破壞等。在新時代要采取得力措施加強生態環境保護。

另外一方面,由于地域發展的不平衡性,部分地區自然生態資源富裕,而另外人口密集以及工業、農業發展集中區域面臨著生態資源緊缺的問題。以水資源為例,有些地區水資源充足,而另外區域水資源則緊張。面對這種區域發展不平衡的現狀,我國建立起生態補償制度。一部分區域的人民因為保護生態環境的需要,自愿放棄影響生態保護的重污染行業和職業。如在部分重要水源建立生態保護區。國家和地方財政對這些人民進行生態補償。

縱觀我國的生態補償機制,1998年通過的《森林法》開啟了我國生態補償相關立法的先河,到2016年國務院辦公廳印發了《關于健全生態保護補償機制的意見》,我國基本明確生態補償的原則、范圍、資金來源、組織領導和輿論監督等。我國生態補償呈現出如下特征:一是以財政資金為主導。生態補償資金主要來源于中央和地方財政籌集。根據“誰受益,誰付費”的原則,受益方承擔一定的生態補償資金。實踐證明,以財政資金為主導的生態補償,通過退耕還林、退耕還湖、退耕還草、生態保護區等途徑有利的促進了生態保護和環境保護。二是補償標準偏低,無法滿足生態補償的需要。如林曉薇提到的福建省對公益林補償標準雖逐年提到,但每畝12-15元的補償標準,無法滿足管護需要。三是生態補償資金無法實現全面覆蓋。如對經營性森林缺乏補償[7]。

社會主義新時代建設美好生活需要繼續加強生態環境保護,完善生態補償機制。而隨著生態保護范圍的擴大,當前財政資金為主導的生態補償機制弊端日益顯現。可以預見,隨著生態補償標準日益增加,補償范圍的日益擴大,生態補償的成本日益增加,中央以及地方財政雖多方籌措生態補償資金,但無法填補生態補償資金的缺口。在這種情況下應當擴大生態補償資金來源,探索多元化、市場化的生態補償機制。財政資金主導的生態補償機制也造成資源利用效率的低下,沒有充分發揮市場在資源配置中的基礎作用,沒有實現自然資源利用的最大化。如生態保護區的建立,本應可以通過森林開展多種開發獲取資金,如森林旅游、養殖野生動物、種植中藥材等。這樣既能促進生態資源與環境的保護,又能通過保護性開發提高經營者收入,增加經營者保護生態環境的積極性,降低財政資金的負擔。還可以通過市場開發獲取的經營利潤提取生態補償基金,填補生態補償資金的缺口。

生態補償的市場化是指依靠市場化的方式籌集生態補償的資金,彌補財政生態補償資金的不足。通過市場化手段,抓住經濟利益激勵和約束這個“牛鼻子”,積極構建生態產品價值評估體系,明確生態產品也有其商品屬性,誰保護、誰受益,誰污染、誰付費[3]。多元化、市場化的生態補償機制是順應時代發展的重要舉措。通過多元化、市場化生態補償機制能夠實現生態區自身造血功能,促進生態補償的可持續性。通過市場化方式能夠為生態補償與開發提供充足的資金,使得保護性開發效益最大化。但是也應當充分意識到,當前生態補償市場化還處于探索階段,有眾多的難題限制市場化方式的運用。應當加強研究,完善立法以及有關規定,為生態補償市場化鋪平道路。

三、生態補償市場化存在的問題

首先,生態區的市場主體資格模糊。市場主體資格是指生態區在市場化的生態補償機制里能夠自主決策、自主經營、自負盈虧。當前由于法律沒有明確規定,生態區的市場主體資格模糊,生態區開展市場化經營等需要主管部門的審批。市場主體資格的模糊既造成生態區作為市場主體,利用市場化方式籌集資金的效率不高,又限制生態區市場化工具的運用。如生態區市場主體資格模糊,生態區無法作為市場主體在銀行申請長期低息經營貸款。在碳匯交易等市場不能作為市場主體簽訂合同等。市場主體資格模糊降低了生態區加強生態保護、進行資源開發的積極性,使得市場化的生態補償機制沒有得到有效開展。

其次,生態補償市場化缺乏統一的法律法規。當前雖然部分地區開展水資源市場交易、碳排量市場交易,但僅限制在小范圍內。生態補償市場化更多停留在理論層面,國家對此尚沒有統一的法律法規。生態補償市場化缺乏統一的市場規范與競爭規則、對市場準入與資格缺乏詳細的規定。這既限制生態區市場主體資格的行使,又容易導致國有資產的不當流失。市場準入規定不完善還導致劣質的生態服務進入市場,市場監管沒有同步跟上。如部分生態區由私人承包,所得收益歸個人[11]。同時,由于法律規定的不夠完善,對生態資源的保護性開發存在理解不到位的問題,如有些森林可以保護性開發,有些森林則不能進行保護性開發。缺乏細致的規定容易導致這些森林均被保護性開發。此外,由于市場競爭規則的不健全,生態資源市場價格偏低[12],沒有充分體現生態資源保護價值,沒有充分體現市場供求關系,價格的調節機制沒有有效發揮。

第三,生態補償的價值核算不到位。生態補償市場化需要明確生態資源的價值,這樣才能為推進市場化提供依據。如生態區作為市場主體去銀行等金融機構貸款,開展保護性開發,那么生態區在提交材料時應當合理估值生態區的價值,為銀行貸款數額提供依據。又如部分生態保護區可以開展入股分紅的方式,尤其失地農民可以集體入股。這樣就要核算好生態區的價值,生態資源的價值,以便國有資本、社會資金入股后獲取相應的股權。目前對生態資源的價值核算體系還不到位,成熟的方法并不多,尤其是對生態資源無形資產的核算缺乏標準。價值核算體系不到位就會影響生態區以及國有資產的估值,估值若不當容易造成國有資產的流失,也會導致生態資源持有主體以及負責人參與市場經營的積極性和主動性下降,影響生態市場補償的公平性和公正性。

第四,生態補償市場化方式單一。生態補償市場化目前得到越來越多的市場共識,不少地區在進行市場化的探索。但市場化的方式還比較單一,主要采用的是市場交易,包括水權交易、碳匯交易等。生態補償市場交易只能在一定程度上解決生態補償資金問題,促進生態資源的利用。單一的市場交易方式使得市場在調配生態資源中的效率沒有顯現。而生態補償市場化在理論上還具有眾多的工具,如生態區作為市場主體在銀行等金融貸款,采用入股分紅的方式。新時代要積極探索多元化、市場化的補償方式。

第五,生態補償市場化的效率評估體系不夠健全。生態補償市場化的效率評估是指衡量采用市場化的生態補償方式是否滿足生態補償的資金需求,是否實現生態保護的最終目標,是否實現生態資源的最大化利用。當前雖然不少地區開展水權交易、碳匯交易、生態銀行等市場化方式推進市場化生態補償,但缺乏對這些方式的效率測算與評估,市場交易是否最大限度的利用生態資源不得而知。對于生態補償市場化效率要建立完善的評價指標與體系。

四、新時代生態補償市場化完善路徑

首先,生態補償市場化要制定完善法律法規。我國應制定生態補償法,對多元化市場化的生態補償機制做出具體規定,為生態補償市場化掃清法律障礙。一是,全國人大或者國務院應當制定生態補償法,對市場化生態補償做出單獨規定。二是,應明確生態保護區等保護主體的市場主體資格,為生態補償市場交易、股權融資、銀行貸款融資、證券市場融資、抵押貸款融資等市場化工具的使用提供支撐。三是,要嚴格規定好市場化生態補償參與方的權利與義務,市場參與方具有依托生態市場經營并獲取利益的權利,但同時必須履行好保護生態環境的義務。生態補償市場化的最終目的是為加強生態保護,促進生態保護的可持續性。四是,要規定好生態補償市場化的程序。如水資源交易應當在交易所公開競價。對于部分保護性開發要開展聽證。五是,為市場化生態補償建立市場準入制度與競爭性規則。明確生態補償市場參與方的準入資格,明確“誰受益、誰補償,誰保護、誰受償”的原則,明確誰損害誰賠償,責任人受到懲處等原則。同時,要求生態服務的價格應當反映市場供求關系,發揮好價格調節機制。最后,建立生態補償市場化監管主體,確定歸口部門,明確監管職權和職責。我國生態補償市場化監管可由新組建的國家市場監督管理總局進行監管,對違法的生態補償市場行為進行嚴厲查處與打擊。

其次,賦予生態保護區市場主體資格。賦予生態保護區市場主體資格將有助于生態保護區開展市場化經營,市場主體資格將實現生態保護區的保護性開發。無論是森林保護區、濕地保護區還是水資源保護區,保護區作為市場主體可以進行保護性開發,如對森林進行輪伐,開展森林旅游等。在水資源保護區開展漁業養殖,與本省以及跨區域用水企業簽訂水權交易合同。市場主體資格有助于保護區積極主動的開展市場化經營,也方便市場化經營籌集資金,可進行銀行貸款,開展生態資源的抵押,購買市場化經營保險等。賦予生態區市場主體資格的同時應當嚴格生態保護區的義務,既要保護好生態資源,又要促進生態區作為國有資產的保值增值,防止國有資產的不當流失。

第三,制定生態資源價值核算體系。推進生態補償市場化,需要完善生態資源價值核算體系。生態資源價值分為有形價值和無形價值。有形價值是存在的森林、野生動物、中藥材、水資源、魚類等,以及保護性開發可以接納的游客、創造的產業帶動利潤等,而無形價值主要包括新鮮空氣、優質水源帶來的健康,以及良好的生態環境帶來的區域招商引資、增加就業等。各地區的生態資源、生態保護區不盡相同,國家應當完善價值核算指標,探索建立計算公式,以便為生態資源價值核算建立相對統一的標準。如部分學者提到的效果評價法、收益損失法以及旅行費用法等核算方法可以在實踐中加強探索利用。

第四,開展金融證券市場化探索。生態補償市場化應當開展金融證券市場化探索,主要可以包括這些探索:一是可以利用市場主體資格進行直接融資,包括向國有大行、股份制銀行、城商行、信用社以及綠色銀行貸款。可以作為市場主體進行森林抵押、野生動物資源抵押、漁業抵押等。直接的銀行貸款可以為森林開發獲取長期低息或免息資金,降低生態區市場主體經營成本壓力。二是開展保護性開發,如森林旅游、國家公園旅游、濕地旅游等。生態旅游與農家樂可同時經營。保護性開發要遵循生態保護義務與生態環境資源使用規律,要受到生態環境容量的限制。三是可以采取入股分紅的方式。尤其是對失地農民來講,可以給予失地農民部分股權,獲取市場開發的分紅。這樣就可以減少或者免除財政生態補償資金負擔。同時可以增加農民參與市場化開發的積極性。四是作為市場主體直接發行綠色長期低息債權,滿足資金補償需求與開發需要。五是可以建立健全生態補償市場化相關的綠色保險制度。如開展生態旅游,可以為游客設置意外險。對于保護性開發的野生動植物經營,苗木、花卉等的經營設置商業險、地質災害、火災等意外險等。通過綠色保險制度促進生態市場主體積極主動利用生態資源進行市場開發,降低開發風險的擔憂。最后,可以探索直接上市融資。可以通過IPO或者新三板進行上市融資。

第五,積極開展生態補償市場化評估。當前生態補償市場化多停留在理論層面,實際的市場化還處在初步階段。對于推進中的市場化工具應當開展跟蹤研究與評估,以確定市場化的效率,盡快樹立市場化的典型,供全國借鑒。生態補償市場化跟蹤評估應當因地制宜,針對性的評估。如森林開發,往往需要較長的時間,十年、二十年甚至三十年,那么對這類跟蹤評估要有耐心。對于那些見效快的市場開發,如森林旅游,則盡快建立健全評估指標與評估體系,早日形成市場經驗。對于市場資金的使用效率應當建立評價模型,并在實踐中予以改正。對于生態價值核算體系同樣建立指標、模型,并在實踐當中進行優化。

本文對市場化生態補償建立的必要性以及存在的問題進行探討,指出市場化生態補償必須完善立法、明確生態區的市場主體資格,完善生態資源價值核算體系、完善生態補償市場化工具及對市場化效率進行評估等策略,對于推動多元化、市場化的生態補償機制具有重要的意義。新時代加強生態環境保護必須大力推進市場化的生態補償機制。后續的研究應當著重探討典型的市場化案例,多加強實證研究,以推動市場化生態補償的大力推廣和成功應用。

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