淺析山西省2017年營造林工程核查情況

郭增躍

(山西省林業調查規劃院，山西 太原 030012)

2017年，山西省首次開展了全省營造林工程綜合核查工作。據統計，此次核查涉及22項工程，共組織240人次分三批抽查了縣級實施單位的7.537×104hm2林地、362.7 km林道、15個濕地公園和163個村莊綠化。通過核查，摸清了各實施單位、各工程項目的實施結果，客觀、全面、真實地反映了全省營造林工程建設的實績和成效。筆者在查清結果的基礎上，重點分析了各工程存在的主要問題以及產生的原因，找到了影響造林成效的關鍵，以期為省廳營造林工程決策提供依據。

1 核查發現的主要問題

1.1 民生林業發展滯后

現代林業是生態林業和民生林業的統一。受傳統思想的影響和自然條件的制約，山西省林業產業發展嚴重滯后，經濟林產業規模小而分散，投入不足，技術服務支撐薄弱，管理粗放，效益低下；加工企業少，產業化程度低，天然灌木林資源開發利用少。

1.2 林業生態建設規劃連續性差

各地受重視程度、政績觀的影響，林業生態建設規劃在實際執行時，往往與落實脫節，執行力不強，連續性差，生態建設成效無法持續保障。

1.3 造林面積完成率低

從工程核查結果來看，造林面積完成率低，未完成當年國家林業局、省政府下達的造林計劃任務。

1.4 造林質量差

從2017年核查總體情況來看，全省造林質量良莠不齊，不容樂觀。有的市縣以次充好，作業設計差，苗木等級次，整地規格低，栽植質量差，澆水次數少，監督不到位；有的市縣存在形式主義嚴重、近處栽大苗、遠處栽小苗等造林質量問題。

2 形成問題的原因

2.1 領導不夠重視

從全省來看，大多數市縣林業局長政策把握準確、工作盡職盡責。但有個別領導上任不久，尚處摸索階段，存在對造林工程不夠重視等問題。

2.2 林農牧矛盾比較突出

核查發現，越是生態脆弱的地方，林牧矛盾越突出；越是貧困的地方，林農矛盾越突出。以五臺林局為例，2012年至2016年造林失敗面積8 000 hm2，6 133 hm2是牛羊危害所導致，占比達73%以上。

2.3 作業設計質量不高

從核查總體情況來看，各專項工程沒有統一設計范本及費用標準；作業設計審批不嚴、執行不力，缺乏科學性，以油松、側柏、山桃、山杏為主栽樹種，純林多、混交林少，針葉樹多、闊葉樹少，喬木林多、灌木林少的問題依然突出，無法構建健康穩定、林優質高效的森林生態系統。生態林與經濟林發展不平衡，尤其是灌木經濟林發展意識不夠、動力不足。

2.4 造林工程投資不足

核查中發現，造林工程項目普遍存在投資不足的問題。如，未成林管護項目投資150元/hm2，但真正用于管護的經費少，導致管護人員不落實、管護責任不明確、管護效果不明顯；森林撫育項目投資1 800元/hm2，不夠用于修枝、補植補造或松土、擴穴、除草等撫育措施。據調查測算，我省石質山區造林直接成本28 500元/hm2，間接成本4 275元/hm2，合計32 775元/hm2.而目前我省太行山綠化項目投資僅為7 500元/hm2～12 000元/hm2，投資不足的問題嚴重影響造林質量和效果。

3 對策建議

3.1 創新制度

一是建立和落實林業生態建設目標責任考核體系。將新造林面積、造林保存率、森林覆蓋率、森林火災發生率、林地保有量納入縣級黨委、政府年度目標責任制考核，實行嚴格的考核激勵制度。二是推進集體林托管制度。根據《山西省永久性公益林保護條例》的規定，充分利用國有林場的人才、技術、隊伍優勢，將托管的集體林納入國家和地方林業重點工程建設范圍，開展科學經營，提升林地綜合利用效率和管護效率，拓展造林空間，增加勞務收入。三是建立作業設計質量評價體系。出臺作業設計管理規定，嚴格落實縣級編制、市級審批制度，提倡混交造林，優先選用鄉土闊葉樹種，為提高造林質量奠定良好基礎。四是建立造林工程隊退出機制。加強對工程實施隊伍的考核，把工程建設進度慢、質量差的造林隊伍逐步淘汰，穩步提升工程建設質量。

3.2 加強管護

一是實行未成林管護全覆蓋。優先對未成林進行人員巡護全覆蓋，在重點區域嚴格落實管護責任，實行封山禁牧，確保未成林轉化成林。二是落實工程化管護機制。省廳修訂完善未成林管護辦法，市縣出臺未成林管護實施細則，建立鄉級管護隊、村級管護組，提高村民保護生態環境的意識。三是加強管護責任監管。將未成林管護納入領導干部自然資源資產離任審計范疇，嚴格落實各級領導的管理、保護和監督責任，從目標和責任層面推動未成林管護。

3.3 規范管理

一是嚴格落實社員進退機制，督促合作社隨時將參與造林的社外勞力吸納進合作社，保證社員穩定參與。二是創新完善議標落實機制，變普惠性議標為競爭性議標，合理安排合作社造林任務。三是優化工程資金撥付機制，改變過去定期定額撥付機制，通過核定完成量情況撥付工程款，以引導合作社加快造林進度、保證造林質量，建立“造林越快、撥付越多”的競爭性機制。四是嚴格實行勞務支付監管，明確社員勞務發放占比、貧困社員勞務占比的年度考核標準。五是樹立一批造林質量高、扶貧成效好的標兵合作社，并進行表彰獎勵，發揮典型示范作用。六是加強對扶貧攻堅造林專業合作社的管理，培訓一定數量有資質的技術員對造林工程進行技術指導與把關。

3.4 籌措資金

一是增加退耕還林資金。在國家退耕還林補助的基礎上，對退耕農戶再補助現金4 500元/hm2，再通過種苗造林補助配套，使貧困縣種苗造林補助達到12 000元/hm2，非貧困縣種苗造林補助達到7 500元/hm2.二是加大對未成林造林地撫育管護資金的投入。學習借鑒大同市未成林管護辦法，由市級財政再補助150元/hm2的管護費用，保障未成林管護全覆蓋。三是新造林管護由承擔造林任務的實施主體負責，從造林投資中拿出10%的資金用于3年內新造林的管護，確保造林驗收合格。

3.5 解決林農牧矛盾

一是在禁牧的同時幫助養殖戶找到新的謀生手段。如，優先聘請有管護能力的養殖戶為護林員，給予一定的管護勞務費；也可積極引導養殖戶發展林下藥材、食用菌等，增加其收入。二是地方政府要出臺相關規定，落實新造林地的禁牧工作。按照山西省人民政府令第210號《山西省封山禁牧辦法》，把禁牧工作落到實處，對違反禁牧管理辦法者，嚴厲查處。三是劃定部分放牧區并實行輪牧，給畜牧業留下發展空間。四是適當增加沙棘混交林面積。油松等與沙棘混交造林，整合資金投入可達9 000元/hm2.沙棘既能防止牛羊等牲畜啃食，又能提高土壤肥力，有利于油松等苗木生長。五是合理規劃林糧間作。針對不同造林工程、苗木生長不同時期，在不影響林木成長的情況下，允許進行林糧間作，增加農民收入。