公共決策制定過程中的公民參與制度建設
——以廣州番禺垃圾焚燒處理發電廠沖突為例

王笑嫻，　黃　武

(1.廣西師范學院 經濟與管理學院，南寧 530299；2.廣西師范學院 物流管理與工程學院，南寧 530299)

隨著社會法制的完善、政治民主進程的發展，公眾的民主意識日益增強，公民參與公共決策已成為社會民主化的必然要求[1]。政府為民做主、對公共事務進行決策的時代已成過去式，公民不再愿意扮演情愿接受政府管理和規范的被動角色，強烈要求在公共決策制定過程中發揮主體作用。所以，政府應重視公民的意見，注重改善政府和公民之間的關系，加快推進政府公共決策的民主化和科學化進程。

一、文獻綜述

當前，學術界對公民參與制度建設的研究較為豐富。盧梭主張直接參與式民主，提出公民直接的政治參與是實現公民權利的主要路徑[2]。謝莉·阿恩斯坦根據公眾參與對政策制定的影響程度，提出公民參與階梯理論，從低到高呈階梯式把公眾參與分為八個層次[3]。約翰·克萊頓·托馬斯認為成功政策的基礎是公民對政策的接受與認可，他借助有效決策模型，向公共管理者提供明確的公民參與操作指南[4]。李圖強以公民與公共行政管理的關系為研究對象，側重研究公民參與的理論構建與制度設計，提出理想民主行政治理模式與公民參與的保障機制[5]。孫永怡認為在推進政治民主化進程中，公民參與面臨諸多困境與阻礙，存在社會對公民參與政策過程認識模糊、公民參與公共政策能力有限、強勢集團操縱政策過程的危險等十大現實問題[6]。樸貞子借鑒國外公民參與的成功實踐經驗，建議通過立法聽證會、行政聽證會、政策研討會等方式來實現公民參與政策制定的途徑[7]。楊志在分析我國當前公民參與公共政策的現狀及其發展存在的制約因素的基礎上，從制度層面和技術層面提出了相關對策建議[8]。王雁紅以杭州開放式政府決策為研究對象，從厘清公民參與代表、厘定公民參與邊界、擴寬公民參與途徑、重視公民參與的質量與效果四個方面構建公民參與機制[9]。

現有學術成果為公民參與公共決策制度研究奠定了堅實的基礎，但仍存在不足，研究公民參與價值和意義的偏多，較少涉及在實踐中實現有效的公民參與。本文擬通過實際案例研究公共政策制定過程中的公民參與問題，以期為我國民主踐行提供有益借鑒。

二、廣州番禺垃圾焚燒處理發電廠沖突事件概況

該事件是政府計劃建立垃圾焚燒處理發電廠，以解決城市生活垃圾，在制定公共決策時引起了當地居民強烈反對的群體事件，大致經歷了三個階段。

(一)第一階段：政府決策

廣州番禺城市化進程迅速發展，城市陷入垃圾圍城的困擾。為了解決環境問題，擬建垃圾焚燒處理發電廠的計劃于2003年應運而生。通過三年的調研和選址論證，廣州市規劃局2006年8月初步將發電廠選址確定在番禺區大石簡易垃圾處理廠舊址，2009年2月公開建廠通告。

建廠選址定在約有30萬人口聚集的住宅區，政府在制定建廠項目決策之前未充分征求當地居民的意見。一石激起千層浪，選址結果一經披露，立刻引起選址附近居民的爭議，堅決反對該項目上馬。居民強烈不滿該項目是因為擔憂垃圾的臭味、灰塵、廢水污染等會影響生活質量，更恐懼焚燒塑料制品垃圾會產生致癌物二噁英。

(二)第二階段：民眾反抗

居民為了自身和家人的健康，維護自身利益，從2009年9月開始一系列的抗議活動，主要通過建立QQ群、張貼倡議書、收集居民意見與簽名等方式擴散宣傳焚燒垃圾的危害，引起更多民眾的關注，壯大群眾隊伍，擴大抵制建廠的影響力。事后，居民們意識到依靠小范圍的反對聲勢不足以引起政府對民眾訴求的關注，于是在10月23日向番禺區的政府官員提交“反對興建垃圾焚燒處理廠的意見書”，希望政府能夠體察民意，但是反響平平。10月25日，數百名居民身著印有“反對垃圾焚燒廠建廠”字樣的統一服裝，舉著標語，喊著口號，組織了一場聲勢浩大的群體性活動。同時有群眾將此經歷寫成文章發布在網絡上，吸引廣大網友與媒體的關注和支持，最終此民眾事件引起了政府的重視。為了解民眾對建廠項目的看法，廣東省省情調查研究中心在11月5日對建廠選址八公里以內的公民開展了一次廣泛調查，結果顯示幾乎所有的居民都反對該項目。

(三)第三階段：政府回應

為了平息群眾的憤怒，當地政府重新審視發電廠項目。11月22日政府舉行新聞通報會，表示暫停該項目的實施。12月20日番禺區委書記出面回應民眾訴求，表示原有垃圾焚燒發電廠項目業已停止，并將于2011年1月重新啟動公共討論，廣泛聽取民意。至此，政府接受番禺市民的意見，一場反興建垃圾焚燒發電廠的活動階段性落幕。

三、公共決策制定過程中公民參與存在的問題及原因分析

(一)政府吸納公民參與的意識欠缺

第一，我國數千年的政府治理模式經歷了從“統治型政府”到“服務型政府”的發展，但都是在政府的支配下進行，沿襲傳統“統治型政府”決策管理模式[10]，政府占據絕對的話語權。在決策的程序上，大多是從政府機構人員的角度和偏好決策，甚至壟斷公共決策的權利，把社會組織和公民的意愿排除在外。即使迫于公民參與公共決策的壓力，其程序更多是形式，沒有把公民意愿融入決策。第二，由于官僚主義思想的存在，一些政府官員視人民群眾為決策的客體，認為政府對公民進行規范與管理是合情合理的[11]。當公共決策遭到公民反對時，往往只是通過一些“安撫”的手段來平復公民情緒，甚至有些地方會采取打壓措施。在番禺發電廠案例中，當地政府沒有征詢居民的意見，一味憑借自身權力決定了發電廠項目的建設，直至事態嚴重時才開始采取措施，緩解民憤。這說明我國地方政府對公民參與的重視有待加強，公共決策制定過程的公民參與機制有待完善。

(二)公民參與方式受到限制

諸多發達國家的實踐表明，公民參與對公共決策的制定有著舉足輕重的作用。在制定公共決策過程中充分吸納公民的意見，有助于政府從多種實際情況判斷決策的可行性和合理性，從而保證決策質量。我國政府管理者對公民參與公共決策的制定存在誤區，一直都在以政府的高權力和等級制來保證決策的實施[12]。這種單一粗暴的方式盡管從短期來看可能會帶來一定的效益，但在當前社會備受詬病，埋下種種隱患。同時，這種違背公民意愿的做法只會加重政府和公民之間的矛盾，產生更多的社會問題。在番禺建廠項目事件中，當地居民想通過自己的呼吁來引起政府關注，卻沒有任何反響，政府仍然堅持使用高權力來興建垃圾焚燒發電廠，居民迫于無奈，改用群體性活動和借助網絡輿論的方式逼迫政府重視。當地居民堅定的態度和行為讓事件朝著有利的方向發展，公眾的強大輿論壓力使政府在后續事件中逐漸接受公民的意見和建議，這是政府讓公民參與到公共決策的一次轉變。

(三)政務信息公開制度不完善

政務公開是指政府依法向社會公眾公開除了涉及國家機密以外的社會公共服務與公共活動的相關信息。列寧曾表明國家的任何事情都需要讓人民群眾所知，才算是真正的民主法制。建立由公民參與公共決策機制，讓社會公眾明確了解自身的各項權利，引導他們的判斷力[13]，有效參與國家的政治生活，了解自己在政府公告決策時扮演的角色，合理行使民主權利。番禺發電廠焚燒垃圾會產生高致癌物質，政府相關部門應該提前與群眾溝通，共同協商建廠項目。然而，發電廠項目從立項、選址、審批等程序都沒有通報相關公共信息，當地民眾多數不知道發電廠項目的存在。可見當地政府政務信息公開意識不強，不但不公開決策信息，反而封鎖信息，這是一種侵犯公民的知情權和損害公民利益的行為。

(四)地方人大代表的橋梁樞紐作用發揮不充分

我國是人民民主專政的國家，人大代表由人民選舉，其工作的出發點和落腳點代表著廣大人民的切身利益，現實中部分人大代表卻未能擔負維護人民利益的使命。在此次建廠事件中，番禺人大代表考察發電廠后座談討論，一致認為可以正常實施該項目，當地97.1%的受訪居民卻強烈反對這項工程。一位番禺人大代表在接受記者采訪時說：“與群眾交流溝通不是我的本分，那應該是政府的工作，我們主要都是聽政府部門的。”可見，番禺人大代表沒能認真履行自己的職責，沒有了解人民群眾的實際需求，沒有發揮其代表人民群眾意見、影響政府公共決策的中介作用。

四、推進公共決策制定過程中公民參與制度建設的建議

(一)轉變政府的治理模式

政府主導實施公共決策和提供公共服務，政府公務人員的服務意識和責任意識直接影響公民參與的廣度和強度。政府部門應改變過去落后的政府治理模式，樹立造福百姓的執政理念，盡可能把維護廣大公民利益作為公共決策的出發點，提升政府治理能力。政府制定公共決策時應提高透明度，確保公民的知情權與參與權，尊重公民的意愿，使公民參與到公共決策制定過程中，有效發揮其主體作用。

(二)拓寬公民參與方式和渠道

公共決策制定過程實質上是社會利益分配的過程，如果利益群體沒有將訴求輸入到公共決策制定系統中，便難以確保決策內容會對自身產生有益影響[14]。隨著我國社會民主程度的不斷提高，群眾普遍希望能夠參與到公共決策的制定過程中，表達自己的訴求。政府首先要拓寬公眾參與的渠道，公眾參與公共決策的途徑不應局限于兩會，可通過網絡或者社會組織搭建公眾和政府之間的交流平臺，組織一定的活動，讓公民有序參與公共決策的制定過程，使公民融入民主政治生活。其次，要加深公眾參與的程度，負責決策制定的政府管理者應深入人民群眾，充分了解公民對公共決策的意見看法，及時采納公民建議，做到開言路、聽民聲、曉民意，提高公共決策的社會可行性，制定符合民意的公共決策，爭取得到公民的廣泛支持；及時受理公眾的上訪意見，并有效處理其利益訴求。公民則應該主動通過政府提供的相關平臺，向人大代表反映意見，積極上訪等渠道參與公共決策的制定過程。

(三)完善信息公開制度

現代公民對政府行使公共權力的各項活動具有知情權。政府擁有并管理著社會各種公共信息，有著信息公開的掌握權，有責任、有義務為平民百姓提供與其切身利益緊密相關的公共信息，保障人民群眾的知情權。因此，要健全政府信息公開制度，使公民及時了解政府活動動態，這不僅能保障公民的知情權，對維護公民的根本利益有著不可或缺的意義，而且有利于促進公民參與公共決策，提高決策的質量，減少決策執行的阻礙，維護政府的公信力。可以從以下三方面著手：首先，政府應改變過去傳統的信息管理方式，通過媒體報道、報紙雜志宣傳等多種途徑，及時向社會公眾提供可靠的信息，讓公眾充分了解公共決策的真實情況[15]。其次，信息公開在公共決策制定過程中的關鍵是公共信息和行政權力使用范圍在人民群眾中的知曉程度。公共決策中與社會公眾切身利益相關的信息應公諸于眾，接受人民群眾的關注和監督。最后，開辟信息公開的多種渠道，擴大信息公開的范圍，形成多層次的信息網絡體系以及政府與人民之間的互動平臺，為公民參與提供有效的信息。其中包括定期召開政府與公民代表的討論會議、公共政策會議設置公民旁聽席位、議會活動全程實況轉播等[16]。開辟渠道，強化信息公開，加固政府的公信力建設。

(四)制定公民參與法

我國公民參與公共決策機制建設起步較晚，發展較緩慢，至今未有一部完備的公民參與法，使公民參與公共決策缺失法律依據。法律條文的缺乏不僅容易使地方各級人大代表的立場搖擺，難以堅定地表達人民群眾的心聲，而且使公民缺少法律依據來維護自身利益。所以，國家有必要制定公民參與法，為公民參與公共決策提供切實可靠的法律保障。公民參與法應該包括公民參與公共事務管理的具體權利與義務、公民參與的程序以及不按照程序參與需要承擔的法律后果等。制定公民參與法，使公民參與公共決策制定過程有法可依，有利于規范公民參與的程序，為公民參與提供法律環境，促進公民與政府的良性互動，建立公民與政府的合作伙伴關系[17]。我國應該建立健全公民參與機制，充分發揮其在公共決策制定過程中的作用。此外，公民應當具備一定的法律意識與秩序意識，運用法律武器維護合法權益，從而防止類似廣州番禺垃圾焚燒處理發電廠沖突事件的再次發生。

五、結語

公民參與公共決策符合我國當前構建社會主義和諧社會與社會主義民主政治建設的必然要求，對于完善我國民主化決策機制是一個巨大的進步，確保了我國在制定公共決策中的公共價值取向。在實現公共政策民主化的道路上，僅僅依靠政府本身難以達到目標，還需要每個公民積極主動地行使自己的公民權利，參與公共管理。