農村土地金融與新型農業經營主體協同發展研究

袁雄花 涂維亮

(長江大學 經濟學院，湖北 荊州 434023)

近幾年，在普惠金融制度下，農村金融生態環境大為改善，農業經營主體融資困局有所緩解，但農業經營主體資金短缺，貸款難度依舊，已成為制約農村經濟發展的瓶頸。然而，農業經營主體資金短缺問題不是單方面農村金融問題，所以研究農村土地金融與新型農業經營主體間的協同發展問題，營造農村土地金融發展的環境和氛圍，為新型農業經營主體提供金融支持，再依托新型農業經營主體的發展助推農村土地金融穩健發展十分必要。

一、農村土地金融與新型農業經營主體協同性發展的現狀

新型農業經營主體是指專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業。這些經營主體已完成了一個自我積累的快速發展過程，但進一步擴張發展卻遇到了較多困難，轉型升級遭遇發展資金瓶頸尤為突出。而農村土地金融正是解決新型農業經營主體向現代農業發展的資金困局的關鍵，其表現如下。

第一，農村土地金融為新型農業經營主體發展提供資金支持。新型農業經營主體在發展過程中的資金來源方式主要有政府財政支持、金融機構貸款、民間自籌等方式，其主要以金融機構借貸為主。以農村土地“三權分置”和農村土地確權為契機，以農村土地抵押為基礎的融資成為新型農業經營主體的重要融資渠道，推動了農村土地金融市場的快速發展。據《國土資源公報》數據顯示，農村抵押土地凈增面積和抵押貸款凈增額持續增長，至2013年底，我國84個重點地區農村土地抵押面積為40.39萬公頃，抵押貸款總額7.76萬億元，比2010年末的12.94萬公頃農村土地抵押面積和3.53萬億元抵押貸款總額，分別增加27.45萬公頃和4.23萬億元。又如河南省某市農村土地流轉從2015年的0.37萬公頃，增加發展到2016年的1.96萬公頃，而以土地抵押進行的融資也從2015年的5.1%，發展到2016年的26.7%。顯示了農村土地金融對農村經濟發展，特別是新型農業經營主體的資金支持力度日益加強。

第二，農村土地金融業務極大地推動了新型農業經營主體的發展。近年來，為解決新型農業經營主體發展的資金鏈問題，發揮土地資本的基礎價值作用，按中央一號文件的要求，對農村金融業務進行改革創新、金融資源向“三農”領域傾斜，并制定防范和化解農村金融風險的相關政策，以中國農業銀行為主的農村金融組織以及各商業銀行紛紛開展了農村土地金融業務活動。當前，農地金融業務的融資形式的多樣性、業務種類的多樣化和業務流程的簡捷化更好地適應了新型農業經營主體的融資需求，為新型農業經營主體和農村土地金融協同發展奠定了基礎。同時，農村土地抵押融資制度、農村土地交易制度、農村土地融資保險制度、農村土地交易平臺和農村土地評估中介的建立，進一步促進了農村土地金融發展。所以，農村土地金融業務擴大將為新型農業經營主體提供更多融資來源，成為推動新型農業經營主體向規模化、現代化的發展核心支撐。

第三，新型農業經營主體的發展促進了農村土地金融發展。新型農業經營主體規模化的發展加快了土地流轉進度，也增加了對資金需求。同時，農村一、二、三產業的融合發展和新型農業經營主體產業鏈的延伸、規模擴大，現代農業設備和技術引進更需要資金支持。而在新型農業經營主體有限的融資途徑下，這種強烈的融資需求會倒逼農村土地金融發展來適應新型農業經營主體的融資需求。因此，農村土地金融和新型農業經營主體協同發展客觀上需要進一步完善農村土地金融制度，創新農村土地金融業務，增加融資品種，建立良好的農村土地金融服務和信用制度等。促進農村土地金融向規范化、市場化方向發展，是新型農業經營主體發展對農村土地金融發展提出根本要求。當前，新型農業經營主體的擴張和現代農業發展的需求日漸增強，農村土地金融在新型農業經營主體發展的推動下，加快了發展速度，農村土地金融體系建設、農村土地市場規范、農村土地金融保險和服務正日益完善。

二、農村土地金融與新型農業經營主體的協同性機理分析

第一，新型農業經營主體對資金量的需求刺激農村土地金融業務的開展。新型農業經營主體擴張向規模化、現代化發展需要融資，僅僅靠自我積累、民間借貸或有限的商業銀行融資來實現是十分困難的。在新型農業經營主體有限的融資途徑下，迫切需要農村土地金融的支持。這種強烈的需求會倒逼農村土地金融發展來適應新型農業經營主體的融資需求，刺激農村土地金融業務的開展。

第二，農村土地和金融政策為農村土地金融業務開展提供了條件。農村融資的抵押物有限，擔保和信用體系尚不健全，以農村土地產權制度改革和“三權分置”制度的建立，農村土地流轉平臺的建立，為以農村土地為基礎的資產抵押融資提供了條件；同時在金融資源向“三農”領域傾斜的背景下，農村金融保險和金融擔保以及農村土地金融中介的建設，更加快了我國農村土地金融的理論探索和業務的開展，搭建起了農村土地金融與新型農業經營主體協同發展的互為依托橋梁。

第三，農村土地金融業務對農村土地資源的集聚提供資金支持。新型農業經營主體在農村土地金融和多方面支持下得到發展和提升，但不可能建立不變的資源配置結構。為使所擁有農村資源得到更加合理的動態利用，以獲得更大的經濟效益，經營主體就會產生進一步追加農業投資的需求。這樣就會進一步促進農村土地金融業務、服務、管理等方面不斷提升。農村土地金融與新型農業經營主體就會在這種互惠、共同發展、共同推進的發展中不斷完善與壯大。

三、農村土地金融與新型農業經營主體協同性發展的約束因素

當前中國農村金融供需錯配，導致農村融資困難，一方面，受農村融資效益、融資工具、金融產品以及農村金融抑制等多因素的影響，使農村土地金融發展嚴重滯后，不能有效地為新型農業經營主體擴張發展提供金融支持；另一方面，新型農業經營主體的擴張發展受農村土地制度、金融政策等方面的影響，難以有效地促進農村土地金融的發展，降低了農村土地金融和新型農業經營主體發展的協同效應，使二者不能很好地協同發展。

第一，農村土地金融業務單一、土地金融服務有限。一是農村土地金融機構由正規機構(如商業銀行、農村合作社、政策性金融機構等)和非正規機構(如錢莊、基金、民間借貸等)組成[2]。農村土地金融業務主要有抵押貸款業務、證券業務、信托業務、保險業務等方面。但目前農村土地金融業務主要是家庭農場的抵押貸款，其他業務甚少。雖然一些學者對其他農地金融業務有相關的研究，但運用于農地金融業務實踐的卻很少，不管是正規機構還是非正規機構的農村土地融資業務的種類都是相當有限的。二是農村土地金融在融資、儲蓄、信貸等多方面的服務有限。在未來一個時期內，由于新型農業經營主體規模的不斷擴大，對農地金融服務已不是單純的融資需求，而是擴展到保險、期貨、證券等多元化農地金融服務領域，而農地金融服務的同質化現象嚴重，無法更好地適應新型農業經營主體對貸款業務多元化、差異化服務的需求。所以，農村土地金融供給的業務與服務不能適應新型農業經營主體對農村土地的金融需求，顯示農村土地金融供需雙方出現了協同性障礙。

第二，新型農業經營主體的資金需求與農村土地融資量不協調。新型農業經營主體發展的過程中，隨著規模的擴大對生產要素投入的增加，土地租金、機器設備、品種改良、基礎設施改造等生產經營活動都需要投入大量資金，這需要進行融資借貸。據統計顯示；截至2016年6月，全國農村貸款額達22.26萬億元，同期農業貸款額達6.67萬億元，占比僅為29.96%，涉農貸款十分有限。以黑龍江為例，截至2016年6月，涉農貸款額7819.9億元，真正貸給農業經營主體從事農業生產經營的還不到1/10[3]。這種資本外溢現象說明農村土地金融業務沒有達到預期的效果，開展以土地抵押為基礎的融資并沒有從根本上增加對新型農業經營主體的融資供給，使農村土地金融和新型農業經營主體的發展協同效應不能充分體現。

第三，新型農業經營主體對農村土地金融發展的推動有限。新型農業經營主體的發展對資金的需求增加，本可以推動農村土地金融的加速發展，增加農村土地金融業務量，提高農村土地融資業務的效益。但金融機構是追求利潤最大化的，相比而言，金融機構更愿意將資金投入到回報率高的二、三產業，而不愿意將資金投入到抗風險能力弱、生產周期長、回報率較低、農村土地產權制度不完善的農業生產活動中。據有關數據顯示，2016年湖北省縣域的農村存貸比為40.2%，其中最低的僅為11.3%，農村當地存款轉化為貸款服務于當地的農業經濟的資金僅占農村存入資金的30%左右，約70%資金流入到了城鎮。目前，農村土地金融發展主要是靠政策推動，而新型農業經營主體發展推動農村土地金融發展的動力不足，說明新型農業經營主體與農村土地金融發展的協同機制還沒有真正建立。只有構建二者的協同發展機制，才能真正實現農村土地金融服務于新型農業經營主體，新型農業經營主體助推農村土地金融發展的互惠模式。

第四，農村土地金融與新型農業經營主體協同性發展生態問題。農村土地金融與新型農業經營主體需要在一定的生態條件下才能達成最佳協同性的目的，但目前受金融生態的約束嚴重。一是信用制度不完善。雖然現在農村信用制度不斷完善，但人們的法律、信用意識不強，主要依靠傳統的習俗觀來維持個人信用。二是農地金融監管體系不健全。隨著農地金融業務的多元化發展，監管機構之間協調機制尚不健全，各部門之間信息溝通不夠，加上農地金融機構監管人員的業務技能有限，導致金融監管體系不健全，監管效率低下，在一定程度上影響了農村土地金融與新型農業經營主體的共同利益。三是農村土地金融中介、融資擔保、金融保險建設滯后。一方面，由于農村土地市場不完善，農村土地金融中介機構缺失，管理不規范，制度不健全，不能有效發揮土地金融中介的優勢，做好融資雙方的橋梁作用，還存在部分中介利用自身的信息優勢，損害融資雙方的利益為自己謀利的現象；另一方面，農村信用擔保業務正處于起步和摸索階段，農村信用擔保機構數量和管理規范程度都無法適應農村信貸市場發展[4]，同時，農村土地金融保險業務發展緩慢，不能適應新型農業經營主體對保險業務的需求。四是法律法規和土地制度不健全。雖然國家頒布了土地確權政策，但農村土地的權屬存在不確定性，土地制度還不健全，土地流轉中雙方口頭協議多，沒有簽訂正式的書面協議，導致土地流轉不規范，使土地的流轉和土地融資受到影響。

四、農村土地金融與新型農業經營主體協同性發展的對策建議

第一，完善農村土地登記制度，規范土地流轉流程。建立全國的電子化、網絡化農村土地登記體系統，明確主體權力，強化農村集體土地所有權制度。如果沒有特別的戰略需要，禁止地方政府隨意征用農用地改為建設和商業用地。穩定農村土地承包關系，促進新型農業經營主體規模發展和農村土地金融業務的有機融合[5]。一方面政府要完善土地登記制度，使土地主權的變動得到法律保護，對土地登記工作人員進行培訓，提高登記人員的業務水平和業務技能，加強農村土地登記部門之間相互協作，創新土地承包經營權的確認和登記機制。另一方面要規范農村土地流轉程序，從土地流轉形式、內容、擔保等多方面進行統一規范、降低流轉成本，提高流轉效率，防范流轉的負面影響，為促進新型農業經營主體向規模化發展提供條件，推進農村土地資本化、股份化進程，真正實現新型農業經營主體和農村土地金融的互助互惠發展。

第二，簡化貸款程序、降低貸款成本和風險，更好地服務新型農業經營主體。一方面農地金融機構要逐步放寬基層農地信貸審批權限，形成流水線式的融資貸款流程[6]。同時，減少土地融資的審批環節和交易成本，相關部門還可適當地減免產生的費用，加快抵押登記機構、擔保機構和保險機構的建設，實行統一管理，由農地金融機構通過自己投保，降低農地抵押融資的違約風險和土地貶值風險。另一方面農地金融機構可根據抵押農地的價值，來規定相應的授信額度和期限，對于新型農業經營主體購買生產資料且數額不大、抵押物清楚明確的貸款，可以實行綠色通道政策，提高融資效率。還可通過土地融資中介，解決信息不對稱的問題，適度降低貸款利率，更好地為新型農業經營主體提供金融服務，促進農村信貸市場的發展，使農地金融和新型農業經營主體協調發展。

第三，加大政府對農村土地金融的政策支持，改善信用環境。政府應鼓勵農村土地金融機構加大資金投入量，確保在規模化發展過程中有充裕的資金來源，要加快土地確權政策的實施和土地頒證工作，讓新型農業經營主體可以對土地經營權進行抵押，獲得更多融資的途徑。同時，國家政府機構應完善信用制度，加快建立征信信息化的管理系統的建設，培養其信用意識，將新型農業經營主體的信用信息數據聯網，建設信用信息公開透明的環境。農地金融機構也要開展新型農業經營主體的信用信息的收集工作，將信貸支持與新型農業經營主體的信用掛鉤，形成正向激勵機投制[7]。讓農地金融機構愿意將資金貸給新型農業經營主體，為農地金融機構放貸提供更有利的保障，使農地金融和新型農業經營主體通過融資活動達到雙盈，共同發展的目的。

第四，健全農村土地金融擔保和融資保險業務。政府要建立以政策性保險為基礎，以商業性保險為主導的農業保險體系。創新農業保險和擔保品種，擴大農業保險覆蓋區域，加大農業受災保險理賠力度，并給予農業保險公司一定政策支持，還要鼓勵和引導商業保險進入產業化種養業等領域，為新型農業經營主體從事種養業活動提供保險保障。同時，通過財政支持設立擔保體系，建立地方性參股擔保機構，引導擔保公司健康發展，為農村土地金融和新型農業經營主體的協同發展提供更好的金融生態環境。

第五，建立層次分明的農地金融監管體系。我國農村土地金融監管是農村土地金融系統中較薄弱的部分，所以，應建立和完善相關的農地金融監管體系，提高監管人員的職業素質。一要做好貸前監管，要了解新型農業經營主體抵押融資的標的和準確的信息，要做好抵押物融資的審查工作，確認抵押農地的歸屬權是否存在爭議等問題。二要做好貸中監控，要依照法律程序辦理登記，對經營權抵押的土地進行動態化管理，了解抵押產權的變動情況，及時糾偏，促進農地金融業務能夠順利進行，防止產生不必要的糾紛。三要做好貸后監控，應主動監督新型農業經營主體對貸款用途的使用情況，要實行專項資金專用，對沒有用到農業生產發展的貸款可以要求其提前還款等。最后，在新型農業經營主體融資過程中，農村土地金融機構要和財政、國土資源等相關部門建立有效的聯系，各部門要及時溝通，為新型農業經營主體貸款決策提供準確的數據支持，對新型農業經營主體發展融資和農地金融機構穩健發展搭起相互促進發展的橋梁，促進農地金融機構和新型農業經營主體共同發展。