長江經濟帶沿線開發區“一區多園”運營體制改革分析
——以湖北省荊州市開發區為例

葉濤 李新平

(1.長江大學 長江經濟帶發展研究院，湖北 荊州 434023;2.湖北省荊州市發展改革委員會，湖北 荊州434020)

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標”，并強調“實施區域協調發展戰略”。湖北荊州地處長江經濟帶的重要節點，開發區作為推動地方經濟增長的主要載體，對區域經濟的增長起著舉足輕重作用。既需要承擔經濟發展的重任，又必須遵循長江大保護的原則。因此，在開發區發展規劃中，必須結合其特點做好科學規劃。開發區建設是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環境，引導產業集聚、發展開放型經濟發揮了不可替代的作用。開發區已成為推動工業化、城鎮化快速發展和對個開放的重要平臺。開發區地處行政區劃之中，自身既不具備政府行政職能，又承擔著領導、管理開發區經濟主體的任務。因此，存在著完成管理任務的需要與自身職能不匹配，專業協調機構的出發點與大而全的綜合管理體制的矛盾。如何建立起開發區精干、順暢、高效的管理體制，是推動新時代開發區健康運行的重要課題。

一、荊州市“一區多園”管理體制現狀

荊州市現有1家國家級開發區(荊州經濟技術開發區)、9家省級開發區(荊州高新技術產業園區、沙市經濟開發區、江陵經濟開發區、松滋經濟開發區、公安經濟開發區、石首經濟開發區、監利經濟開發區、洪湖經濟開發區、洪湖府場經濟開發區)。2016年，全市開發區規劃面積555.37平方公里，比2015年增加1.5平方公里；實際開發面積258.48平方公里，比上年增加8.66平方公里，開發區建成面積84.96平方公里，拓展了全市開發區的發展平臺。

荊州市現有的10個開發區，分布江漢平原之內，地處水網河湖地區，依靠自身力量逐步發展壯大，形成了資源稟賦、區位條件和經濟基礎的一致性，導致發展模式的相同及主導產業的雷同。在荊州中心城區附近的4個開發區，荊州經濟技術開發區以裝備電子制造、醫藥化工、輕紡食品加工為主導產業，荊州高新技術產業園區以石油機械、造紙包裝、農產品精深加工為主導產業，江陵經濟開發區以農副食品加工業、化學原料和化學制造業、紡織服裝服飾業為主導產業，公安經濟開發區以輕紡食品、機械電子、醫藥化工為主導產業，4個開發區對內產業聚集化不到位，對外招商相互之間協調不夠。為減少內部消耗效應，必須協同開展招商，著力發展各個開發區的主導產業，延伸產業鏈條，壯大產業集群。市委市政府從2016年起，推行“一區多園”管理體制，目前已見成效。

2016年，為落實國務院辦公廳《關于完善國家級經濟技術開發區考核制度促進創新驅動發展的指導意見》(國辦發〔2016〕14號)和省人民政府《關于促進開發區轉型升級創新發展的若干意見》(鄂政發〔2015〕31號)文件精神，做大做強做優荊州經濟技術開發區，荊州市委市政府以荊州開發區為核心，聯合沙市經濟開發區、公安經濟開發區和江陵經濟開發區，按照 “一區多園”的管理模式，推進4個開發區融合發展、錯位發展、轉型發展、創新發展。通過實行“一區多園”管理體制，荊州經濟技術開發區在全省國家級開發區中的地位有了較大的提升。荊州經濟技術開發區2015年主要經濟指標大多墊底，經過2年的運行，到2017年在荊州開發區“一區多園”運行體制初見成效的基礎上，市委、市政府決定深入貫徹落實新發展理念，優化區域發展格局，在荊州區、沙市區、公安縣和江陵縣的行政區劃范圍內，推進“一城(中心城區)三區(荊州開發區、紀南文旅區、荊州高新區)”的發展布局，實行“一區多園”管理模式，印發《關于推進“一城三區、一區多園”建設的實施意見》，以“六個一”(一個園區、一個領導、一個專班、一個規劃、一個產業、一支基金)的推進機制，推動開發區融合發展、錯位發展、轉型發展和創新發展。

二、“一區多園”管理存在的問題

(一)經濟發展嚴重滯后

2016年，全市開發區大多數指標占全省比重都不高。如開發區企業數占全省開發區的3.9%、規模以上工業主營收入占全省開發區的4.8%、工業稅收總額占全省開發區的3.2%，都低于荊州經濟占全省的比重，沒有體現出開發區的溢出效應。主要原因在于，一是基礎設施建設投入不足。2016年全市開發區基礎設施建設投資96億元，占固定資產投資總額的11.75%，低于全省開發區的21.66%，直接影響招商項目的落地進程。二是單位面積的產出不高。2016年全市開發區實際開發面積258.48平方公里，完成生產總值794.47億元，每平方公里實現GDP3.07億元，低于全省每平方公里6.38億元的50%以上。三是創新驅動發展不足。2016年全市開發區高新技術企業129家，占全省開發區的3.2%，完成規模以上高新技術總產值499.65億元，占規模以上工業總產值的25.83%，較全省開發區的46.26%，低20多個百分點，工業提檔升級任重道遠。四是經濟外向度不高。2016年全市開發區實際利用外資11353萬美元，占全省開發區的2.1%；外商及港澳臺投資企業21個，占全省開發區的3.7%；完成出口總額10328億美元，占全省開發區的3.3%，對外開放平臺的作用未能充分發揮，見表1。

(二)頂層設計嚴重缺乏

考察現有開發區管理體制，存在著倉促上馬，頂層設計和規劃缺乏的突出問題。因為在成立開發區時，各地為了搶抓發展機遇，做好招商引資工作，基本上沒有認真規劃，使得市場機制與政府主導并存[1]，出現權力與責任的沖突和責任與利益的沖突[2]。在招商引資工作上，存在對客商良莠不分，對產業特點分析不透的問題。比如，荊州開發區成立之初，就沒有很好地進行產業發展規劃，更沒有產業空間規劃。在實施“滿園工程”時，所有入遷企業沿“東方大道”主干道布局，各行業企業“插花”分布，從而使園區在后期發展過程中，產業集聚發展的矛盾日益顯現。如在東方大道的北段，分布有江漢精細化工，在中段有能特化工，在南段沙隆達等化工企業，整個開發區都處于化工企業的“濃厚氛圍”之中，導致其他企業怨聲載道。

(三)管理模式比較混亂

開發區到底應當怎么管，國家并沒有明確的法律規定。從現有開發區管理的實踐來看，基本上是各地有各地的做法，各地有各地的經驗，很難有統一的模式。但總體上看，開發區公共政策日益遠離市場主體多元化的差異訴求[3]。從荊州開發區的情況來看，表現為產業布局分散，經濟體量弱小。大部分縣(市)的開發區都分散在鄉鎮。如荊州市監利縣的開發區，分別布局在4個不同的位置，即城東工業園、朱河工業園、新溝工業園、白螺工業園。荊州市公安縣的開發區也是大同小異，分為孱陵工業園、青吉工業園、南平工業園和藕池工業園。在對開發區的管理上，管理的方式也是各不相同。各縣市區開發區管委會基本上都沒有對分布在鄉鎮的園區實行統一管理，而是由各個開發區自行其是，自成一體。

表1 2016年荊州市開發區在全省開發區的地位

注：數據來源于《湖北省開發區發展報告》。

(四)運行體制各不相同

開發區既不是一級基層政府，又不是基層政府的內設機構。與此同時，由于開發區兼具政府與企業雙重身份，其在權力擴張和資源整合的同時，也出現控權機制弱化和腐敗等問題[4]。開發區到底應當怎么管理，并沒有成熟的經驗可供借鑒。從荊州市開發區的體制來看，現有的10個開發區普遍采用政府派出機構的形式，即成立管理委員會。但具體的運行體制又有所不同，大概可以分為兩類。一類是荊州開發區，實行的是準政府體制，而且管理機構最為完善，財政供養隊伍龐大，大多數的行政服務事項可以獨立完成。另一類是設在鄉鎮的開發區，采取“區鎮”合一體制。如洪湖府場開發區和沙市開發區依托鄉鎮政府組建開發區，只是新增了服務項目落地內設機構，行政服務事項依托原有的政府體系完成；公安開發區管委會編制僅有10多人，只負責為企業提供項目落地服務，其他事項全由縣級職能部門落實，其運行效率最高。

三、完善“一區多園”管理體制的建議

(一)科學設置產業園及主導產業

2003年后，國家加大了對全國各類開發區的清理整頓力度，開發區和相應的建設用地供給明確被作為區域間平衡發展的政策工具，開發區總量得到控制[5]。引入新產業提升本地經濟是各地開發區設置產業園的重要原因之一，但部分地區新建開發區的收益已難以彌補投入[6]，因此，需要科學設置產業園區及其主導產業。荊州市應當在“一城三區、一區多園”范圍內，以鄉(鎮、場、街辦)地域內園區為基礎，根據現有產業發展狀況，進行合理的調整，設置18個產業園。突出產業集聚發展，每個產業園明確2～3個主導產業，重點扶持主導產業向一個細分領域的中高端發展，見表2。

(二)完善“一區多園”管理體系

在開發區起步發展階段，管委會模式為開發區的發展提供了靈活高效的機制。但隨著經濟活動的擴展和市場化的深入，管委會作為一種行政派出機構弊端逐漸顯現。為了進一步激發市場的活力，開發區管理模式必須進行改革和創新[7]。政府主導的管理模式能夠集中大量的資本、人力和物力，調動多方面資源，在短時間內能夠實現快速的發展[8]。當前，我國開發區正由“政府主導型管理體制”向“政府參與型管理體制”過渡，并開始向“政府服務型管理體制”轉變[1]。例如，荊州市成立領導小組，成立由市委書記任第一組長、市長任組長、市委和市政府分管領導任副組長、各縣(區)政府(功能區管委會)和市直有關部門主要領導任成員的荊州市“一城三區、一區多園”建設工作領導小組。領導小組負責統籌決策重大問題，指導督促各項工作的落實。領導小組下設辦公室(簡稱市園區辦公室)，負責領導小組決定的各項具體工作任務的執行和落實。成立功能區“一區多園”園區辦公室，市委常委兼任辦公室主任，縣(區)政府(功能區管委會)主要負責人和市直工作專班組長兼任辦公室副主任。縣(區)政府(功能區管委會)負責組建各產業園的管理辦公室，縣(區)政府(功能區管委會)領導兼任辦公室主任。組建產業園市直工作專班，由牽頭單位和責任單位人員組成，牽頭單位委派縣級領導干部擔任組長，責任單位各選派一名干部為成員，工作專班人員入駐產業園，實行全脫產。

表2 “一城三區、一區多園”產業園及主導產業

注：數據來源于《荊州市“十三五”規劃綱要》。

(三)明確三個層級的主體責任

政府、功能區、產業園在開發區的發展中分別承擔著不同的責任，如何處理市政府、功能區、產業園三者的關系，使開發區處于平穩的發展，成為行政管理體制創新的關鍵[9]。聯系荊州市的實際情況，應當確立聯系產業園的市級領導負責重要客商的拜訪、重大項目的洽談、重大問題的協調。功能區園區辦公室統籌所屬產業園，負責日常協調和定期會商。產業園管理辦公室是產業園的責任主體，市直工作專班協助產業園招商和項目落地，產業園的兩套班子合署辦公，共同落實產業園建設和發展的主體責任體制。產業園管理辦公室主任為產業園的第一責任人，市直工作專班的牽頭單位和責任單位主要負責人為工作專班的第一責任人。

(四)落實產業園管理職責

產業園管理辦公室和工作專班必須高度融合，協同一致，共同推動產業園的發展。從落實“一城三區、一區多園”建設領導小組的各項工作部署，到推進產業園“多規合一”，建設“兩型”園區，發展產業集群，延伸產業鏈，建立項目庫，堅持產業鏈招商，協同設立定向產業發展基金，推進項目建設，推進公共基礎設施建設，拓寬基礎設施建設融資渠道，提升園區吸引力[10]。產業園管理辦公室要主持產業園發展規劃的編制及組織實施，認真執行“一城三區、一區多園”建設的配套文件。產業園市直工作專班要推進產業園發展規劃的實施，圍繞園區建設、項目落地和企業運行中存在的困難與問題，協調相關市直部門現場辦公，主動服務，督促各方解決問題。

(五)嚴格考核獎懲機制

開發區的設立對于園區干部和工作專班人員而言應各有成本—收益的考量[6]，即建立起對產業園不同機構、不同人員的系統考核制度。對園區領導的考核，必須以園區經濟發展為依據，考核結果與其個人提拔、晉級掛鉤，從而促進開發區體制創新，推動區域經濟、社會協調發展[11]。通過這種嚴格的考核工作，激勵園區領導開拓創新，提升開發區園區建設和管理水平。同時，應當將各產業園建設發展成果納入相應縣(區)、功能區的考核體系，各項扶持資金運用和產業園考核情況掛鉤，進一步增強工作合力。按照“自評審核與抽查考核相結合”的方式，綜合考核評估產業園實際建設情況，考核評估結果作為對產業園實施動態管理的評價依據。同時，把產業園發展業績作為干部管理使用的重要依據，對于產業園發展較快、業績突出的給予表彰。對發展緩慢、業績較差的，給予通報批評并限期整改。對連續兩年未完成工作任務、考核結果不合格的，按干部管理權限對相關領導干部進行職務調整。

對園區專班工作人員的考核，應當建立園區工作專班人員考核辦法，著重考核產業園專班人員工作完成情況。在具體操作上，應當出臺《市直產業園工作專班人員年度考核辦法》，當市直專班人員入駐產業園時，將其績效考核賬號轉入市園區辦公室統一管理。考核辦法應當采取目標管理、平時考核、民主測評和問責[12]相結合的方式，實行百分制量化考核。目標管理以年初提出的工作目標為依據，平時考核可以依托干部實績考核系統完成，民主測評可以在每年年底進行，由市園區辦派員到產業園組織測評。為強化牽頭單位和責任單位共同參與專班人員管理、共同做好產業園建設的責任意識和大局意識，市績效考核辦公室應當將年度“十佳實績突出干部”人選提名權授予園區辦公室，專班人員的考核結果與牽頭單位和責任單位年度績效考核掛鉤。