事業單位法人治理結構改革中的問題及對策研究

曾奕婧

摘 要： 法人治理結構改革是全球非營利組織治理研究的一個重要主題，也是適用于中國事業單位治理改革的有效舉措。中國事業單位法人治理結構改革改革過程中存在的主要問題，包括事業單位的行政化傾向、委托——代理問題普遍化、改革存在較大阻力。這和政府與理事會職責劃分不明確、理事會職能發揮有限以及改革配套機制缺失密切相關。優化事業單位法人治理結構改革的法律環境是前提，構建新型的政府和事業單位法人關系是核心，完善事業單位法人內部治理結構是根本，健全事業單位法人評價機制是保障。

關鍵詞： 事業單位； 法人治理結構； 改革； 理事會

中圖分類號： D601 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.002

21世紀以來，隨著世界各國對公司治理和非營利組織治理問題的日漸重視，事業單位的法人治理結構改革也吸引了眾多國內外學者的研究視線。學術界在聚焦中國事業單位法人治理結構改革的外部制度環境的同時，也在不斷探索如何完善事業單位的內部治理機制，以建立一種有效的事業單位治理模式。而推動事業單位的法人治理結構改革，則是解決中國事業單位現實治理困境的迫切需要。筆者將從制度層面入手，梳理中國事業單位法人治理結構改革的基本框架及其在改革過程中出現的主要問題，進而深入分析其原因所在，并提出推進我國事業單位法人治理結構改革的路徑。

一、事業單位法人治理結構改革的基本框架

相較于西方發達國家各類組織中法人制度的實踐，中國法人制度的確立要晚得多。1986年《中華人民共和國民法通則》的頒布，我國才首次通過基本法的形式初步確立了法人制度。作為與自然人相對應的一類民事主體，“法人”在《民法通則》中被界定為：“具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”。現代組織權限的分離帶來了委托——代理問題的普遍化，加之治理理論不斷發展的推動性作用，法人治理結構應運而生，以形成組織治理的制度化機制，從而提高組織效率和公信力。法人治理結構的實質在于，圍繞由利益相關者組成的理事會為法人組織內部治理的核心，實現總攬重大決策的理事會與負責日常事務的執行層之間的權力分立，通過權責分明、合作互惠的利益相關者激勵與約束機制，實現法人組織的良性和有序發展。

然而，作為與企業法人、機關法人和社會團體法人并立存在的一類法人組織，我國事業單位法人的產生過程卻較為波折。事業法人起源于我國在計劃經濟體制下成立的事業單位，其成立之初并不具備法人主體資格，而僅僅是政府控制下的附屬性單位。在嚴格的審批制度之下，事業單位的各項內部管理權限如人事任免權、財務權、物資分配權等都牢牢控制在政府主管部門手中，不存在任何的獨立性。直到《民法通則》的施行，才首次明確了事業單位法人的民事主體地位：“具備法人條件的事業單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經核準登記，取得法人資格”。然而，實際上事業單位法人承擔的提供公益性公共服務的基本職能仍然沒有改變。1998年出臺的《事業單位登記管理暫行條例》要求在全國范圍內全面啟動事業單位的登記管理工作，標志著中國事業單位法人制度的正式建立。而事業單位法人治理結構這一概念的提出，則要等到2005年《事業單位登記管理暫行條例實施細則》的頒布，其中明確指出事業單位法人應具備規范的名稱和組織結構（即法人治理結構）。

至此，中國事業單位法人治理結構的基本框架得以形成，這屬于一種典型的政策治理模式，其主要特征如下：

（一）以理事會為內部治理的核心，構建科學化、民主化和獨立化的決策機制

政府主管部門應轉變對事業單位的傳統控制型管理方式，通過任命事業單位法人，賦予其獨立的決策經營權。事業單位法人的理事會基于在內部治理中的核心地位，享有獨立的戰略管理權、日常經營管理權、人事任免權、國有資產處置權等，能夠決定組織的戰略發展方向、重大事務、年度預算決算方案和內部管理制度。在獨立進行重大內部事項的決策時，有必要把多元化的決策主體吸收進來，充分吸取各利益相關者的意見，以健全科學化、民主化的決策機制。

（二）專家治理性質的專業化執行體系

事業單位的業務活動有著高技術性、高知識化、強業務性的普遍趨向，要求形成由技術權威和業務專家主導的專業化執行體系。由專家充當事業單位的治理主體，有利于促進行政管理與專業治理分工明確、協同高效格局的形成，從而創新管理治理和專家治理有機結合的事業單位法人治理模式。

（三）多方參與、內外結合的多元化監督機制

通過政策制定、規則供給和績效監控等形式，政府主管部門能夠有效把握事業單位法人提供公共服務的全過程，而不需要對其具體的業務活動進行強制性的直接干預。監事會在整個事業單位法人組織框架中享有獨立和超然的地位，強化了其監督功能。具有廣泛代表性的利益相關者參與到監督過程中，一定程度上提高了社會公眾對事業單位法人的信任度。政府部門的事前監管、事后監督與監事會、利益相關者的事中監督相結合，監事會的內部監督與政府部門、利益相關者的外部監督相結合，形成了有效的監督機制。

（四）理事會決策權、執行層執行權、監事會監督權三權分立又相互制約

其中，理事會主要行使決策經營權，進行戰略管理和日常經營管理；執行層負責戰略執行和日常經營管理工作；監事會享有獨立監督權，對理事會和執行層的決策和執行行為進行有效的內部監督；利益相關者則對事業單位法人的全部決策和經營行為施加外部性的監督。理事會、執行層、監事會和各利益相關者形成了多主體共同參與治理、各負其責、相互制衡的良性互動機制。

事業單位是中國特殊時代背景和社會語境下特有的組織形態，其在供給公共產品和公共服務、促進國民經濟和社會發展上發揮了不可或缺的重要作用。然而，相較于我國社會主義市場經濟體制改革的日見成效，事業單位的管理體制卻明顯滯后，突出體現為政事不分、財政負擔沉重，以及社會化程度低、缺乏外部競爭機制和自我約束機制。探索事業單位的法人治理結構改革，成為擺脫現實治理困境的迫切要求。2007年，黨的十七大報告中明確指出要加快推進事業單位改革。隨后，十七屆二中全會進一步提出應當將現有事業單位劃分成三大類進行改革，尤其是要建立健全公益類事業單位的法人治理結構。2011年，作為分類推進事業單位改革的指導性文件，中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》和國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》得以出臺。其中，明確提出面向社會提供公益服務的事業單位要探索建立和完善法人治理結構。同時，還指出建立和完善事業單位法人治理結構要試點先行。

二、事業單位法人治理結構改革過程中的主要問題

中國的事業單位法人治理結構確立以來，對規范組織內部的管理起到了一定的積極作用。然而，在各地的改革試點過程中仍然出現了一些問題，使得改革措施的執行遭受阻滯，主要體現為以下幾個方面：

（一）政事不分、管辦不分現象突出

建國以來，我國事業單位的管理體制都是由政府直接出資舉辦并進行管理，具有政事合一、管辦合一的顯著特點。在特定時期內，該管理體制為我國各項社會事業的迅速發展貢獻良多。但是，較之市場經濟體制改革和社會轉型發展所取得的成果，其弊端也日益顯現，并在現階段的事業單位法人治理結構改革過程中愈發暴露出來。

長期以來，政府主管部門與事業單位之間的定位為管理與被管理關系，政府主管部門據此對所屬事業單位進行人事任免、財務分配、組織運行等方面的微觀管理，直接導致了政事不分、管辦不分的突出現象。此外，政事合一、管辦合一的體制特點使得所屬事業單位有著主動尋租的本質傾向，希望政府主管部門利用手中權力為其提供政策支持。作為公共政策制定主體，政府官員本身也是理性經濟人，趨向于謀求自身利益的最大化。根據官僚理論，客觀存在著的信息不對稱現象，使得各級官僚趨向于利用自身所掌握的特定信息和專業技能來操控公共物品和公共服務的供給。如此一來，他們很可能會聯合所屬事業單位負責人，形成一種特殊的利益關系，進而牟取私利。這將導致事業單位的行政化趨向愈演愈烈，更會阻礙社會公益事業的全面發展。有學者曾就此問題提出了類似觀點，在行業管理中，政府主管部門擔負著裁判員和運動員的雙重角色，導致其難以保證公平的市場競爭環境，甚至傾向于在公共產品和公共服務的供給中促成部門壟斷，限制和排斥多元供給主體進入社會事業領域。[1]

（二）委托——代理問題普遍化

以委托——代理理論為視角，政府（被委托人或代理人）受公民（委托人）委托來制定和執行公共政策，管理社會公共事務。但由于公共政策制定和執行過程中代理人與委托人之間的信息不對稱，使得委托人無法完全知悉代理人的代理活動，這就產生了委托——代理問題。而在我國事業單位法人治理結構改革過程中，這一問題更是趨于普遍化和復雜化。在建國初期，國家、集體運用國有資產成立了事業單位，其性質為全體人民所有制。然而，全體人民總體數量上的巨大性和空間分布上的分散性，難以保障其國有資產所有權和經營管理權的直接行使。從而，全體人民只能以初始委托人的身份，將國有資產委托于政府進行經營和管理。基于內部組織機構的職責分工，政府又只得將經營管理權委托于特定的主管部門。最后，再由主管部門將這一權限委托于事業單位行使。至此，圍繞著國有資產的經營管理權，多層次、長鏈條的委托——代理關系最終得以形成。從本質上看，這種十分復雜的委托——代理關系難以克服初始委托人被虛化的問題，由此誘發的委托——代理問題更為突出。[2]

信息的不對稱性以及監管機制的缺失，導致“內部人”控制現象頻發，作為最終代理人的事業單位會利用一切可能的機會來謀求自身利益的最大化，而不是致力于實現委托人利益的最大化。這體現在下述三個方面：一是小團體利益膨脹而違背事業單位成立的公益性初衷，如醫院的天價藥費、學校亂收擇校費等；二是以各類名目侵吞和蠶食國有資產，如資產賬實不符、大肆公務消費等；三是政績工程現象和短期行為愈演愈烈，如盲目擴建形象工程、過度舉債投資等。[3]

（三）事業單位改革的阻力較大

事業單位的法人治理結構改革，涉及到社會各個層面不同利益群體的多元利益關系調整，尤其關系到政府主管部門與事業單位之間利益格局的分配與再分配，因而，在改革過程中遇到一定的阻力是必然的。然而，由于各利益相關者擔心改革將危及自身利益，且普遍對事業單位法人治理結構改革缺乏認識和理解，加之法律法規、制度政策的不明晰，直接導致改革過程中存在較大阻力。

在現行管理模式下，法人治理結構改革的阻力主要來源于政府主管部門、事業單位負責人以及事業單位的職工。[4]在部分省市開展的試點改革工作中，一些政府主管部門為繼續維持事業單位由部門舉辦、屬部門所有、歸部門管理的格局，以各種借口抵制事業單位的法人治理結構改革。在改革壓力之下，才迫于無奈將效益不佳、資質較差的事業單位拱手推向改革，導致事業單位的整體改革推進緩慢。在政事合一、管辦合一的管理體制框架下，事業單位負責人與政府主管部門關系十分密切，其在法人治理結構改革中不配合的情況非常普遍。由于認知上的茫然不清，對理事會的決策功能存有疑慮，以及擔心行政級別和管理權力會隨著改革的不斷深入而被取消和削弱，致使大部分事業單位負責人都不支持改革。事業單位職工作為與事業單位聯系最為緊密的利益相關者，大多對法人治理結構改革十分陌生，甚至錯誤地認為改革只是上級推行的又一輪“政績工程”，以致持抵觸情緒和觀望態度的頗多，這在無形中阻礙了改革的推進。

三、事業單位法人治理結構改革推進不易的原因

事業單位法人治理結構的確立和完善，對于推動我國公益事業的發展具有重要的戰略意義。然而，在法人治理結構改革的試點實踐中，仍暴露出許多亟待解決的突出問題。因此，從制度層面對事業單位法人治理結構改革過程中存在問題的原因進行深入分析很有必要。

（一）理事會決策管理獨立性的欠缺

受歷史慣性和路徑依賴影響，我國事業單位法人的行政色彩十分濃厚，對政府主管部門依賴性較大，獨立性不足。事業單位法人與政府主管部門有著千絲萬縷的緊密聯系，其在很大一部分就是政府主管部門權力的延伸。盡管《事業單位登記管理暫行條例》、《關于分類推進事業單位改革的指導意見》等為事業單位法人確保其獨立性并實現以理事會為決策核心的有效治理提供了法律依據和政策框架，然而，制度的“先天”優良條件并不意味著事業單位法人的“后天”發展必然健康。一些事業單位法人無論在人事任免、辦公場所還是財政撥款上都對政府主管部門有著嚴重的依賴關系，有的甚至是直接由政府主管部門領導兼任事業單位法人的管理職務。濃厚的官方性質必將加深其對政府主管部門的依賴性，進而引發內部管理體制的僵化和低效。

在我國事業單位法人治理結構改革過程中，僵化的管理體制制約了法人治理的科學性與獨立性。事業單位內部的重大事務決策主要由理事會負責，然而理事長卻并非是由全體理事推選出來，而是由政府主管部門任命的，一般情況下由政府主管部門的分管領導兼任。政府主管部門與事業單位理事會之間的職責劃分不明確，這無形之中就制約了事業單位法人的獨立決策權，理事會的履職空間也大大受限。

（二）理事會職能發揮有限

法人治理的組織結構模式不夠規范化和科學化。政府主管部門基于自身利益的考量，害怕改革將危及部門的固有利益，因而僵守利益固化的藩籬，不愿放權給事業單位、抵制改革。而事業單位一直以來固守陳規、缺乏創新思維，對試點改革心存疑慮，擔心改革將減弱財力、物力、人力等方面的支持力度，故而出于獲取資源或便于審批的目的，主動要求掌握資源分配權的主管部門委派理事。這直接導致法人治理結構改革中理事會的構成仍然保留著濃厚的“行政化”色彩，多數理事和管理層代表都具有官方身份，甚至由行政負責人兼任理事長，而服務對象代表則成為“點綴”，無形之中便利了政府主管部門繼續插手事業單位法人的具體事務。同時，改革實踐中理事會成員的產生程序與標準仍然缺乏。這就使得理事人選的資格條件與備擇標準沒能結合事業單位所處行業的特點來設定，而往往是由政府主管部門或試點事業單位僅憑主觀印象在少數人中進行選擇。[5]

政府主管部門與理事會之間職責界限的劃分仍不夠清晰。事業單位的法人治理結構改革，迫切需要放松政府主管部門的直接控制，同時轉變為間接管理方式，將具體的經營管理職能逐步移交給理事會。這就要求明晰政府主管部門與事業單位理事會之間的職責劃分，確保理事會享有實質上的決策權。然而，在當前的試點改革實踐中，盡管大多事業單位法人都依照規定成立了理事會議事機構，也賦予了其決策和監督管理權，但卻未能在相關文件或公開報道中明確授予理事會的具體管理職責。理事會在法人治理結構改革過程中并沒能切實履行組織的發展規劃、財務管理、人事任免等重要職責，而只是在形式上接手了政府主管部門對事業單位的管理權，這種模糊的職責劃分必然導致事業單位法人內部治理結構的混亂，從而降低運行效率。同時，理事會與管理層之間的職責劃分仍不夠清晰。管理層作為理事會的決策執行機構，也應當享有部分日常管理工作的決策權。但在實際改革過程中，普遍存在著理事會越權代替管理層進行一些具體管理事項的決策，這不僅限制了理事會核心職能的有效發揮，更是嚴重抑制了管理層的積極性與創造性。

理事會的內部運作機制不夠健全。事業單位法人的內部章程形同虛設，對其日常運作沒有足夠的約束力。法人治理結構改革過程中也缺少對相關責任人違反內部章程，擅自從事違法違規活動的問責機制，導致有空子可鉆。制度建設的不完善，決策約束機制缺失以及監督機制的不健全，使得事業單位法人的核心權力機構理事會流于形式。理事會的議事規則不明確，理事長、理事在議題、討論、表決等方面的規定不清晰，對管理層執行理事會決議的結果也缺乏檢查、評估、質詢及理事會審議等程序。這就導致理事會只享有形式上的決策監督權，而實質權力仍然牢牢掌握在政府主管部門手中。而且，理事會的成員構成在代表性上還不夠廣泛，有些重要的利益相關者并沒有被納入。理事會自身的決策、管理、監督功能定位尚不明確，分權制衡的法人治理結構改革宗旨也隨之難以達成。此外，事業單位的法人治理結構未能形成人才選拔、績效評價與激勵的長效機制，致使理事選任標準和程序缺失，行政負責人的招聘不規范、不公開、不透明，事業單位內部成員對績效考評的重視程度不足。

（三）事業單位改革缺乏相應的配套機制

1. 法律制度的不完善。法律法規的不健全、規章制度效力層級的低下，使事業單位法人治理結構的改革缺乏有力的法制保障。在一個法律環境不健全的外部條件下，事業單位法人治理結構改革的空間也受到限制，其法制化歷程的落后甚至會導致改革結果發生畸變。目前，我國規范事業單位法人治理結構改革的行政法規過少，其中主要包括《事業單位登記管理暫行條例》這一部法規，且法人治理結構改革的相關內容太過簡略，難以覆蓋改革過程中出現的問題，而《關于分類推進事業單位改革的指導意見》等文件又存在著法律效力不足的困境。缺乏獨立的事業單位法人組織法，使得事業單位法人組織與其他法人組織在法律地位上不對等。法律法規的缺失也使得對事業單位法人主管部門的有效監督缺少統一標準，可能引發政府主管部門行政自由裁量權的濫用。

2. 信息披露機制的匱乏。由于缺乏及時、透明、公開、有效的信息披露網絡平臺，事業單位法人治理結構改革過程中的外部利益相關者的參與度較低，如作為服務對象的社會公眾，這在一定程度上損害了事業單位法人的公信力。改革決策和執行過程中信息的嚴重不對稱，導致了利益相關者的知情權難以真正獲得，信息的不公開和不透明又制約了利益相關者參與治理的有效性。加之我國目前尚無公民有效參與事業單位法人治理結構改革決策和公共服務提供過程的健全的制度保障，公民參與的制度化和社會監督的制度化程度仍較低。由于缺乏有效的信息披露機制和制度化的參與渠道，利益相關者難以獲得有關事業單位法人的組織概況、財務狀況、服務提供、績效評價等方面的具體信息，這加劇了事業單位法人與利益相關者之間的信息不對稱，從而導致公眾對事業單位法人信任的缺失，對其法人治理結構改革的支持度也隨之降低。

3. 績效評價與激勵機制的缺失。事業單位法人治理績效評價體系的不健全，導致績效評價制度難以成為有效激勵理事會和管理層的主要手段。這主要表現為以下三個方面：一是缺乏公正、公開、透明的對行政負責人進行績效評價的標準和程序，使得難以對行政負責人履行職責的情況進行有效評估，更別提把績效評價結果與其薪酬、晉升情況結合起來。二是缺乏對高級管理人員的績效評價體系，難以形成薪酬與績效相聯系的長期激勵機制。三是績效評價法律法規的缺失，致使績效評價的法律地位不明確，權威性大打折扣，其程序規范以及結果運用等事項更是無法落實下去。

4. 監管機制與問責機制的不健全。在法人治理結構改革過程中，存在著部分事業單位法人濫用自主權，一味謀求自身利益的最大化而忽視服務對象的利益的行為。然而，對事業單位法人監管機制的不健全，無法遏制其日漸偏離公共利益目標的行為傾向。這突出表現在政府主管部門對事業單位法人的外部監管乏力，由于種種原因，民政部門的年檢、審計部門的核查等外部監管都流于形式，更有甚者還形成暗箱操作的共謀局面。在很大程度上，監管的有效性只能取決于事業單位法人的自我約束機制。同時，理事會在事業單位法人治理結構改革過程中的地位重要、作用巨大，然而對其進行監督和問責的制度也十分缺乏。外部理事等利益相關者難以了解事業單位法人的業務活動、經費使用、績效表現等情況，也就無法準確、全面地掌握事業單位的運行情況，易導致監督的空泛化。這將不可避免地導致責任追究機制的空置，問責制也無法運用到事業單位法人治理結構改革實踐中去。事業單位法人也隨之權大責小，沒有了責任追究機制的制約，其在公共服務供給過程中更容易堂而皇之地漠視服務對象的利益訴求。

四、事業單位法人治理結構改革的對策

法人治理結構作為組織治理制度的核心內容，其關注焦點在于，如何在財產所有權與經營權二者分離的狀態下，通過高效的組織治理結構來緩解委托——代理問題。因而，應當充分重視管理體制和運行機制的設計，進而在理性化、制度化的基礎上推進事業單位的法人治理結構改革。

（一）優化事業單位法人治理結構改革的法律環境

法制化是事業單位法人治理結構改革的前提和基礎。只有以強有力的法律實施為保障，才能合理定位政府與事業單位法人的關系，明確各管理主體的權力和責任，授予事業單位法人真正的獨立自主權。

事業單位的法人治理結構改革，涉及到社會各個層面、政府主管部門以及事業單位內部各種利益關系的調整，這需要通過人大進行立法，從制度層面上給予保障和推動。而我國事業單位的法人治理結構改革具有明顯的行政傾向和一定的隨意性，事業單位內部管理制度的法律基礎還相當薄弱，立法明顯滯后于事業單位改革和實踐的需要，指導事業單位內部管理運作的多是規范性文件，效力層級不足。我國現行的《事業單位登記管理暫行條例》以及相關規范性文件對事業單位法人自主管理權的規定仍需進一步完善，對政府主管部門和事業單位各自的職權與責任也需要進一步規范，從而更好地完善事業單位法人的內部治理結構。有學者指出，目前我國的主要做法是通過政府政策來推進事業單位的法人治理結構改革，這極易導致轉型過程的不確定性，造成“人亡政息”。日本特殊法人的改革是以嚴格的立法程序和制度建設為基礎，并且注重綜合協調，這是值得我們加以借鑒的。[6]

（二）構建新型的政府和事業單位法人關系

完善事業單位法人治理結構的核心正是在于構建新型的政府和事業單位法人關系。要確保事業單位獨立法人地位的實現，需要推動政府角色的重塑，理清政府與事業單位法人二者間的關系。這就要求進一步推動事業單位法人的去行政化改革，切實轉變政府職能，由原先控制導向的直接管理和控制轉變為目標導向的宏觀調控和規劃。

在我國事業單位法人治理結構改革過程中，仍然存在政事職責不清的現象，事業單位法人實質上并不獨立享有人事任免權、財務分配權、組織管理權等權限。構建新型政府和事業單位法人的關系，首先需要轉變政府觀念。政府主管部門要牢固樹立公共服務的多元主體供給理念，充分發揮“掌舵”作用，推動事業單位法人的內部治理結構改革，提高事業單位的公共服務水平。其次需要政府主動放權。這就要求轉變政府主管部門的強勢主導地位，通過政府主動下放權力的方式來調整管辦關系，賦予事業單位以獨立法人權限。

我國事業單位的法人治理結構改革，應當在政府主管部門把握改革方向的框架下，由事業單位法人自主決定何時進行改革，以及如何進行改革，這有利于實現事業單位法人經營管理自主化、靈活化的改革目標。政府主管部門只需通過建立有效的評估機制和撥款機制，來實施對事業單位法人的監管。最后需要建立契約關系。理事會作為事業單位法人內部的核心決策機構，應當代表事業單位與政府主管部門建立契約關系，以合同方式約定所應享有的具體權限，防止政府主管部門的越位、錯位和缺位。

（三）完善事業單位法人內部治理結構

事業單位法人內部激勵約束機制的構建，是關系到法人治理結構改革能否成功的關鍵性因素。完善決策、執行、監督、咨詢及民主管理等內部機構所形成的權力制衡機制，有利于形成事業單位法人的互動型治理模式，提高治理績效。

在我國事業單位法人治理結構改革的試點實踐中，大多數事業單位所建立起來的理事會都流于形式，僅限于召開年初動員會和年終總結會。對于涉及到組織發展的重大事項和管理層制定的工作方案，理事會也沒有通過討論程序進行表決過。完善事業單位法人的內部治理結構，首先需要強化理事會的作用。要加強理事隊伍管理和建設，建立理事的培養和考察機制，增強理事決策和管理能力，保障事業單位法人理事會的自主決策權和經營管理權。其次需要建立權力制衡機制，增強自我管理能力。而我國事業單位法人的自我管理能力不足，存在著缺乏事業單位內部治理的立法保障、管理層次結構不合理、管理機構權責不明等問題。因此，在法人治理結構改革中，必須擴大事業單位內部治理的自主權，明確管理機構權責。既要科學合理地分配各項治理權限，確保決策權、執行權和監督權的分立與相互制約，又要保證工作效率的提高。最后還需鼓勵多元利益相關者的參與。要將事業單位法人理事會逐步建設成為民主管理、訴求表達的有效平臺。要增加理事會中外部理事代表的人數，把利益相關者和社會公眾一并納入進來，從源頭上增強理事會的權威，形成科學的公共利益代表機制。

（四）健全事業單位法人評價機制

事業單位法人治理結構改革的目的是健全內部治理機制，以便更好地為社會公眾提供公益性服務。健全事業單位法人評價機制，能夠促進服務提供、組織人事、財務狀況等信息的全面公開，充分發揮社會公眾以及新聞媒體對事業單位法人的監督作用。

當前，對于事業單位法人的評價仍囿于政府主導的評價模式，帶有明顯的控制色彩，監督和檢查的傾向較為突出。在事業單位法人治理結構改革的背景下，這種評價模式與擴大事業單位法人自主治理權的改革重心并不匹配。因而，有必要健全和完善由中介機構所實施的第三方評價機制，以構建高效的事業單位法人內部治理結構。同時，由第三方依據評價結果來提出針對性的政策建議，也可以避免政府與事業單位、利益相關者之間不必要的沖突。為此，政府應當大力培育第三方評價主體，保障第三方評價機構的獨立和超然地位。并將政府主管部門的部分評價職責逐步委托于第三方評價機構來實施，以充分發揮非政府評價機制的效用。還應推動事業單位法人評價立法的進程，以更好地促進政府職能的轉變。此外，評價結果的實際運用也值得重視。可以嘗試把第三方評價機構的評價結果作為對事業單位法人進行資源配置的一個重要考量，形成以評價促進治理績效提升的良好局面。

參考文獻：

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[5]周曉梅，李學經.事業單位構建法人治理結構的探索與思考——以廣東為例[J].中國行政管理，2015，（7）：6-10.

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[責任編輯：葉慧娟]