行政審判視野下集體土地征收過程中分家行為研究
2018-03-19 15:37:09龍峰
陜西行政學院學報 2018年1期
龍峰
摘 要： 分家行為作為世代相傳的民間習慣在集體土地征收過程中成為被征地農民，尤其是“外嫁女”①博弈抬價的訴訟策略。撇開對征地沖突的刻板影響，全景式觀察行政訴訟中各方利益訴求及行為邏輯，可以發現：被征地農民的訴求是憑借非正常分家行為增加征地補償，地方政府的目的是利用行政規范性文件推進土地征收，法院的定位則是通過行政規范性文件附帶審查機制實現制度變遷。通過探究我國二元土地法律制度，可知“外嫁女”分家分戶結果難獲認定存在深層制度根源，分家行為實質是戶內成員對宅基地使用權的二次分配。我國現行法律限制宅基地使用權流轉但也未完全禁止，宅基地使用權在戶內成員間流轉理應得到認可。法院通過標桿性案件的審判可以實現地方政府“一戶一基”認定標準的突破，推進地方公共政策制度變遷。
關鍵詞： 分家行為； 宅基地使用權； 一戶一基； 公共政策
中圖分類號： D922.31 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.017
隨著中國城市化進程的加快，農村集體土地征收范圍不斷擴大，激烈的拆遷沖突時常見諸報端。而在位于C市郊的W區農村地區，有別于一般民眾心中“暴力拆遷”、“官民沖突”等刻板印象，對當地農民而言，土地征收其實也是一條實現“一夜暴富”夢想的捷徑。由于征地拆遷的高額補償以及農村收入來源的匱乏，當地農民多數對于土地征收保持“歡迎”乃至“期盼”的態度。雖然拆遷過程整體平穩，但被征地農民與地方政府之間的“低烈度”博弈亦伴隨征拆始終。在征地過程中作為地方征拆部門直接行為依據的行政規范性文件內容異化，受到被征地農民，尤其是“外嫁女”的強烈質疑。“外嫁女”在與政府的博弈抬價的過程中運用“分家協議”的方法增加家庭戶數認定，并援引相關政策法規，通過提起行政訴訟的方式以期實現自身利益最大化。分家行為所導致家庭戶數認定問題直接涉及被征地農民重大經濟利益，而人民法院在行政訴訟中對于被征地農民的分家行為進行認定不僅關系到個案當事人的訴訟目的能否實現而且使法院直接介入到地方核心公共政策的制度變遷，實現了司法權的地方性擴張。
一、現象分析：分家行為的前世今生
分家是中國社會中一種流傳已久的家庭制度。它不僅僅重新建構了單個家庭的組織形式，對家庭人口構成產生影響，同時也與當時的社會經濟生產緊密相關。如何分家、因何分家在各個不同具體時期存在較大差異。
（一）歷史上的分家行為：世代相傳的民間習慣
分家這一民間習慣主要調整多子女家庭內部的財產代際傳遞，在古代稱為“諸子均分制”，民間亦俗稱“兄弟分家”。中國社會自古以來的基本經濟形態為農耕經濟，與之相適應的家庭或家族是最基本的社會組織構架。四世同堂、同灶共食體現了傳統中國人對于家庭和睦、昌盛的渴盼，但“樹大分叉”，人大分家，因家庭人口增多，共同飲食起居多有不便或家庭內部婆媳、妯娌、兄弟間相處不恰，原生家庭進行分家也是自然、正常的事情，在我國傳統社會中也是普遍存在的。實際上，通過分家將家產及身份地位傳承給具有血緣關系的家庭成員，這也與我國農耕社會重視血脈宗親關系的思想相一致。同時，分家的過程也是家庭成員，尤其是男性成員對家庭財產進行再分配的過程。因此，分家行為在我國社會中有其存在的深厚基礎，并沿襲成世代相傳的歷史傳統。分家是對家庭財產的重大處分，同時也意味著責任的承擔和次生家庭獨立地位的取得。為鄭重其事抑或留下憑據，分家行為所達成的分家結果通常會簽訂書面協議。
（二）征地中的分家行為：增加補償的博弈策略
盡管對世代生活的村莊及原有安逸的鄉村生活方式存在諸多不舍，但當征地拆遷成為既定事實時，作為“理性人”的村民的注意力很自然轉移到如何獲取更多利益這一更加實際的話題。由于缺少雙方一致認可的補償標準，導致被征地農民在征拆過程中表現出明顯的機會主義傾向。在法治尚未健全的農村，與老老實實按規矩辦事相比，農民采取非制度化策略手段在博弈謀利的過程中可能更有效，采取諸如突擊修建、加蓋房屋，裝飾、裝修房屋、搶種農作物等“踩線不越線”的行為。同時，囿于上述輕微違法行為的相對高成本及收益不確定性，法律途徑在征地爭議中也被普遍采用，“依法抗爭”概念在被拆遷戶群體中早已深入人心。依法抗爭系指依據法律及政策來合法表達訴求，以“國家法律”來抗爭“征拆部門”，通過提起行政訴訟來迫使當地征拆部門遵守相關法律和政策。對C市W區人民法院今年以來所受理行政案件進行簡單梳理便不難發現被征地農民究竟選取何種策略作為博弈提價的籌碼。W區位于C市郊區，持續多年的大規模征地開發致使本區涉土地征收類行政案件數量呈井噴式增長。其實，在中國社會城市化進程加速的大背景下，全國范圍內涉土地征收行政案件數量增多的情況極為普遍，就W區法院而言，涉土地征收行政案件更是呈現出明顯的群體性特征，即被征收地“外嫁女”為與政府抗爭，采取“抱團維權”的方式，形成群體性行政案件，而這些案件原告幾乎無一例外地會將分家協議作為證據提交并要求法院認定其分家結果。
（三）訴訟中的分家協議：外嫁婦女的提價籌碼
通過對W區法院2017年上半年所受理土地行政征收類案件稍作分析，兩個高頻詞匯幾乎無可避諱，即“外嫁女”與“分家協議”。以下將對一起典型案件進行剖析，以實證視角直接觀察和感知集體土地征收中“外嫁女”非正常分家行為在行政訴訟中的發生邏輯。
案件簡介：原告朱某琴系C市W區橋驛鎮某村村民，其家庭擁有兩層磚混結構樓房及土木結構老屋各一棟。2011年8月，原告與常德籍農業戶口男子賀某龍結婚并于2012年1月生于兒子賀某勛，婚后原告及其子戶口均留在娘家。2016年，原告家庭房屋及附屬設施被納入某項目征地紅線范圍。該項目拆遷指揮部于2016年8月15日與原告胞兄簽訂《房屋拆遷協議書》，該協議認定原告家庭戶為6+1人（包括原告朱某琴但不包含其子賀某勛），該戶所有的兩層磚混結構樓房核算為合法建筑面積，另一棟土木結構老屋被核算為成本價面積。因被告區國土局認為原告系“農嫁農”后戶口未遷出的情形，原告與其子賀某勛未獲補償。①之后，原告向法院提起訴訟，要求區國土局對其母子進行補償安置。原告隨案提交了《分房協議》及《常住人口登記卡》、《村委會證明》各一份，《分房協議》載明，原告父母建有兩層樓房及土木結構平房各一棟，上述兩棟房屋分別分給兒子朱某勇及女兒朱某琴，父母亦歸兒女共同贍養，協議落款時間為2016年8月1日；《常住人口登記卡》則載明原告朱某琴母子于2016年8月15日已在當地派出所單獨立戶，原告為戶主；《村委會證明》載明，原告朱某琴母子具有當地集體經濟組織成員身份。
判決結果：駁回原告朱某琴的訴訟請求。
案件分析：一般而言，行政訴訟原告的舉證能力有限，本案原告朱某琴所舉三份證據在此類案件中頗具代表性，土地行政征收類案件涉及的當事人及利害關系人眾多且行政法律關系復雜，下文擬以原告所列舉的三份證據為基點，對案件進行解讀。
（1）《分房協議》
分家原屬正常的家庭結構變動現象，即使是已出嫁的女兒參與娘家的家庭財產分配，在家長權力式微，婦女地位提高的當代社會亦屬平常。但本案中，原告家庭系在簽訂房屋拆遷補償協議簽半個月前進行分家，且原告隨即將該分家協議作為向征拆部門爭取補償安置待遇以及提起行政訴訟的主要依據。原告家庭的非正常分家行為顯然是巨額拆遷補償誘導下的趨利投機行動。
（2）《常住人口登記卡》
家庭內部成員達成的分家協議必須得到國家公權力機關的承認才具備對外公示法律效力。本案中，原告家庭在達成分家協議后，在簽訂房屋補償安置協議的當天，原告母子在當地公安機關以原告為戶主單獨登記立戶。實踐中，公安機關登記分戶的條件異常簡單，申請人只需提交材料證明其擁有獨立住房即可，而分家協議顯然是符合該條件的證明材料。低門檻的分戶條件為當地外嫁女性獨立分戶大開方便之門。
（3）《村委會證明》
農村村委會在當前我國農村政治生態中的定位十分復雜，它既是連接地方政府與農村村民，傳達國家意志的“代理人”，也是享有村民自下而上賦權并且代表大多數村民意愿的“當家人”。就本案而言，與多數人頭腦中村委會固守民間關于性別及權利落后思想的刻板印象不同，當地村委會向原告提供了《證明》以證實其作為當地集體經濟組織成員身份。其實，“外嫁女”起訴國土局系向國家“要錢”，并不占用本村土地補償資金的分配，當地村委會自然樂見其成。
二、 原因探析：各方主體的行為分析
集體土地征收過程中的沖突雙方——地方政府與被征地農民都有自己獨立的行動邏輯以及足夠支撐該行動的正當性言說。當前，不少言論將征地沖突的癥結歸因于地方政府對行政權力的肆意妄為，進而將被征地農民描述成一幅利益受到單方面侵害的弱者形象，這顯然將這一問題簡單化了。當征地糾紛以被拆遷農民起訴的形式進入行政訴訟領域，人民法院不可避免地介入征地爭議的漩渦，同時，征地糾紛也因國家司法權的存在而呈現出矛盾關系轉移的趨勢。因此，下文將采取全景式角度，對集體土地征收中分家行為各方主體的利益訴求及行為邏輯進行闡述。
（一）農戶訴求：憑借非正常分家行為增加征地補償
《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，該規定既是我國農村宅基地分配的基本原則，也是集體土地征收中確定農村房屋補償標準的根本依據。農村宅基地為本集體經濟組織所有，出于保護耕地資源、節約利用土地以及確保每戶農民均能獲得安身立命之所的目的，我國現行的宅基地分配機制貫徹本集體經濟組織內部成員無償取得、一戶一基的原則。即凡具有本集體經濟組織成員資格的農戶可通過申請—審批程序，取得一塊宅基地并建造房屋。目前為止，我國尚無明確法律對農村房屋征收補償標準進行規定，由各地方政府依據本地實際予以確定。就C市W區而言，本區農村房屋征收補償標準主要依據《C市征地補償實施辦法》、《C市征地補償安置條例》以及《C市W區征地補償安置辦法》、《
（二）政府目的：利用行政規范性文件推進土地征收
土地征收是一項協調公共利益與私人利益的法律制度，與國外相對成熟的土地征收機制相比，我國的土地征收體現出絕對的行政主導性。在集體土地征收立法領域，行政機關為實現其行政目的而主導立法內容的現象已十分明顯。因權力機關立法滯后，行政機關利用職權大量制定行政規范性文件以填補征收立法的空白。行政規范性文件雖然位階底下，但在征地程序中也可以作為作出征地行為的依據，實踐中，充斥在整個征地程序中的大量“紅頭文件”不但是地方政府推進征地工作的工具也存在部分規范性文件從中性化的工具異化成侵害被征地農民權益的“道具”。就本文所論及的“外嫁女”分家問題而言，C市W區人民政府在《
（三）法院定位：通過行政規范性文件附帶審查機制實現制度變遷
隨著近年以來相關立法活動的活躍，土地行政征收法律關系相應地發生變遷，法院已經站在了土地行政征收領域的前臺，而法院在其中的定位及所扮演的角色，頗值得深思。實現公平正義，履行行政訴訟職能，不僅是法院天然的價值追求，也是深受現代法治思想浸染的法官群體的個人偏好。與其他政治領域一樣，行政訴訟的發展也遵循具有鮮明中國特色的發展路徑。對地方法院而言，基于歷史和現實的原因，其在地方政治中的地位始終與“一府兩院”的提法不相稱。[1]在行政訴訟中實現司法權與行政權的權力“對峙”很大程度上只是立法者的制度空想，法院在地方政治序列中實際處于較為邊緣化的地帶。如今土地行政征收類行政案件的激增以及行政訴法法領域的立法突破為上述情況帶來轉機。自上世紀末分稅制改革以來，各地方政府在實現經濟巨大發展的同時也愈發依賴“土地財政”，但土地征收所引發的社會矛以及維穩壓力也如夢魘般伴隨而來。根據長久以來形成的政法傳統，在處理土地征收等社會敏感事項時，包括法院在內的公共機關需要相互協調合作以共同維護社會穩定，而崇尚獨立、強調職業主義的司法體制與之并不契合。凡事分兩面，從積極的角度來看，法院在與地方政府協調解決行政案件的過程中，也更多地參與到土地征收等地方核心公共政策的創制，實現司法權的地方性擴張。以新行政訴訟法頒布為標志土地征收立法為法院進一步影響地方公共政策，提升法院在地方政治中的話語權提供了有效杠桿。具體而言，新行政訴訟法擴大收案范圍，尤其是將土地征收這類核心事務納入收案范圍意味著法院對地方事務持續性的參與。①另外，諸如上文提及《
三、 法律解析：分戶受限的制度根源
土地首先是一種稀缺資源，是人類社會生存和發展的物質基礎和來源，它可以為人類社會提供多種產品和服務。[2]作為自然資源的土地被人類社會所占有，成為具有排他性質的財產后，人類在土地的自然屬性基礎之上建立起復合、多元的土地管理法律制度。冰凍三尺非一日之寒。任何重大社會現象的發生都有背后更深層次的制度原因。就本文而言，集體土地征收中“外嫁女”通過分家協議達成的分家結果難以獲得地方政府的認可，除去地方政府穩定農村社會秩序、節省征收資金、增加“土地財政”收入的直觀現實考慮外，還有更深層的制度根源隱藏在我國土地法律制度中。
（一）分家本質：宅基地所有權二次分配
農村家庭自力修建的房屋純系家庭私產，如何處分全憑自愿，公權力一般不予介入。也就是說，拆遷戶家庭內部簽訂分家協議，父母將房屋在兒女之間進行分配，在不違反法律強制性規定以及公序良俗的前提下，該協議就應該是有效的。根據民法相關規定，該分家協議在性質上應屬于贈與合同，只要協議雙方意思一致，該協議便能發生法律效力。②但在中國特殊國情下，農村家庭內部房屋的分割遠非處分其他財產那般簡單。房屋與其所附著的土地在自然屬性上是無法脫離存在的，但在法律層面上房屋及土地卻可能作為兩個獨立的物分屬于不同主體。在我國，只有國家或集體享有土地所有權，故土地所有權與地上建筑物所有權彼此獨立，通常處于分離狀態。[3]實際上，在土地公有以及土地所有權不得自由交易的制度背景下，討論土地所有權與建筑物所有權的關系并無太大意義。同時，由于農村房屋所占宅地基在使用期限上實際為無期限使用，就農村房屋而言，宅基地使用權取代集體土地所有權成為建筑物所有權的真正權源。為便于物權流轉，我國法律雖然規定房屋與土地的權屬分離，但也確定了“房地一體”原則，即“地隨房走”、“房隨地走”。在對城市建設用地及地上房屋的權利變動均可適用，但由于我國對宅基地使用權的限制性規定，“地隨房走”存在制度性障礙，無實行可能，因此，農村房地關系只能以地定房，即以宅基地使用權為基礎適用“房地一體”原則。[4]也是就是說，在集體土地征收補償的具體語境下，基于我國土地二元結構的基本國情，宅基地使用權能否隨房自由處分是農村家庭分家協議欲達成分戶結果所無法規避的核心要素。
（二）體制國情：宅基地使用權限制流轉
宅基地使用權關系到無數農村家庭基本居住權利，我國對宅基地使用權進行規定的法律、法規、規章及國家政策頗多，跨越多個位階及部門，立法機關對于宅基地流轉領域不可謂不重視。③從現有立法來看，我國現行法律體制下的農村宅基地使用權流轉基本上處于受禁止狀態，符合立法規定的有限流轉情況只有發生在農村集體經濟組織內部的特定流轉。[5]至于宅基地使用權流轉受限的原因，很大程度上在于宅基地承載了對農民的社會保障功能，即宅基地可以保障農民最基本的生活需要。宅基地不但保障了農民在農村擁有最起碼的安身之所，對外出務工以及年邁的農民而言，宅基地更為他們提供了一份基本的失業及養老保障。宅基地所承載的上述社會保障功能體現出宅基地使用權具有濃厚的屬人性，故宅基地使用權是一種基于身份而享有的權利，只有本集體經濟組織成員才有資格取得宅基地。也正是因為宅基地使用權具有身份限定性，本集體經濟組織所擁有的土地只能保障內部成員的建房需要，而土地資源本身又是有限且珍貴的，故對于農村村民已經取得的宅基地限制再流動。當然，所謂宅基地禁止流轉也不是指要徹底限制宅基地的流轉，只是禁止宅基地使用權對外流轉，仍允許宅基地使用權在農村集體經濟組織成員內部流轉。此外，即使是集體經濟組織內部流轉也不得違反“一戶一基”原則。當前，學界對于宅基地使用權的流轉其實已經傾注了大量關注，筆者所討論的分家行為，其本質也是宅基地使用權在原家庭戶內成員間分割流轉并依據宅基地使用權的流轉實現家庭房屋在“一戶一基”框架內的所有權轉移。綜上可見，我國宅基地使用權制度極其復雜且關系到作為農村社會根本的土地以及農民基本社會保障。因此，筆者認為，宅基地的流轉及其限制應當放置在當事人權利得到保障、公平公正以及社會穩定的基礎上綜合考量，既不可一味否決流轉，亦不可完全放開而“自由”流轉。[6]
（三）題中之意：宅基地使用權戶內流轉
允許宅基地使用權在戶內家庭成員間以分家分戶的形式流轉，既是現行土地管理法律的應有之義，也是遵循房地一體原則的必然要求，更是農民的客觀現實需要。其一，我國當前立法承認宅基地使用權在集體經濟組織內部流轉，在家庭成員兼具集體經濟組織成員身份的前提下，家庭所有的房屋伴隨宅基地使用權在家庭代際間流轉并未突破現行法律的規定。同時，《中華人民共和國物權法》已經確認了宅基地使用權的用益物權屬性，那么，農民對于宅基地使用權所享有的占有、使用、收益以及處分各項權能也應得到同等的物權保護。可見，《物權法》關于宅基地使用權的制度設計已經為宅基地使用權流轉的后續改革預留了較大空間。其二，我國《物權法》確立了房地一體原則，農民對于房屋本身可以自由處分，家庭成員間宅基地使用權流轉若受限，則無疑是一種矛盾現象。在上位法律法規未禁止的情況下，低位階的行政規范性文件對宅基地流轉的規定不應成為堅守我國房地一體原則的制度障礙。其三，分家分戶是流傳不息的民間習俗，具有強大的非制度生命力。家庭長輩自愿將房屋等財產向晚輩傳承符合人之常情，地方政府的行政規范性文件若一味否認，則必然為實踐所拋棄。
目前，宅基地使用權流轉問題在集體土地征收補償過程中以“外嫁女”分家分戶的新形式迸發，并最終以行政訴訟的方式呈現在法院面前。此類行政訴訟糾紛的表面爭議焦點是征拆雙方對于政府行政規范性文件關于“外嫁女”分戶內容不同立場，實則背后的土地征收利益分配和利益沖突才是真正的根源。法院作為中立的審判機關，通過司法途徑解決利益糾紛，保障被拆遷農民合法權益，既是法院的基本職責也是應有的擔當。
四、法院作為：個案突破致制度變遷
如果根據時代、環境和具體條件的不同，準確、恰當地適用法律從而形成公共政策是現代法院必須面對的課題。[7]在“行政國家”時代，在膨脹的行政權之外同樣需要一個強大的司法權，使其有足夠的能力對其他部門形成牽制和平衡。另外，隨著人權司法保護理念的傳播，也迫使法院參與創制公共政策，這意味著法院不再拘束于行政機關已制定的公共政策，而是主動參與公共政策的創制。因此，法院根據社會需求等進行綜合考量，以個案審判獲得明顯的政策性效果從而生成新的公共政策。C市W區人民法院通過兩起標志性案件的裁決，以行政規范性文件附帶審查為杠桿工具，在解決集體土地征收過程中分家行為認定難題的同時推動W區對外嫁女征地補償安置政策的制度變遷。
（一）有效杠桿：規范性文件附帶審查撬動制度變遷
案情簡介：原告劉某是C市W區丁字灣街道金云村村民。原告于2008年10月與當地農業戶口男子盛某結婚，婚后戶口未遷出。2014年7月，原告戶籍所在地納入湘江融資用地（二期）項目。在該項目征拆過程中，被告C市W區國土資源局認為原告劉某與盛某結婚屬于《﹤W縣征地補償安置辦法﹥實施細則》（望政辦發（2011）5號）第十九條規定的“農嫁農”情形，且劉某系《W縣征地補償安置辦法》（望政發（2009）11號）頒布之前，戶口一直未遷出的情形，故被告C市W區國土資源局決定對劉某只發房購房補助2.53萬元，不予充分補償安置。劉某不服，向法院提起行政訴訟，并提出對《﹤W縣征地補償安置辦法﹥實施細則》第十九條關于“農嫁農”的規定進行附帶審查。
判決結果：責令被告C市W區國土資源局在本判決生效后60日內依法對原告劉某予以補償、安置。另外，判決理由寫明：《W縣征地補償安置辦法》頒布之后，農嫁農戶口未遷出的不予認定的規定沒有法律依據，不能作為該案的定案依據。
法理分析：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條和《C市征地補償安置條例》第二十九條第一款的規定，征地補償安置對象為被征地的農村集體經濟組織成員。而判斷是否是該村集體的成員，基本的標準就是是否擁有該村的農業戶口。[8]本案當事人婚后戶口并未遷出且一直生活在娘家。婦女在法律上與男子地位平等，擁有和男子一樣的政治、經濟和社會權利。婦女婚后有權選擇住所，并非一律要求“從夫居”。征拆補償政策系當地核心公共事項，盡管對外嫁女不予補償安置的政策誘發了大量行政訴訟，但囿于當時行政訴訟法排除了法院對規范性文件的審查權，法院擔負巨大壓力，只能通過判決之外的其他方式化解矛盾。因缺乏制度能力對土地征收與拆遷補償等經濟發展公共事項作出合法性審查，法院只能借助司法建議這類柔性手段，以此委婉地影響或試圖修正地方圍繞城市化議程而出臺的一系列公共政策。[9]此類司法建議或隨案提出，但更多體現在法院向當地政府發出的行政案件司法審查報告中。①然而，司法建議畢竟只是一種柔性輔助手段，作為法院公共產品的司法判決才具備足夠的制度能力。2015年新行政訴訟法頒布，行政規范性文件附帶審查機制為法院提供了撬動地方公共政策的制度杠桿。當事人可以申請附帶審查作為行政行為依據的規范性文件。劉某案是新法頒布后，W法院受理的第一起提出規范性文件附帶審查的行政案件，劉某在起訴狀中申請對《
（二）個案突破：變革當地政府“一戶一基”認定標準
案情簡介：原告張某、鄭某系C市W區高塘嶺街道某村村民。1988年，張某與本區非農業戶口男子鄭某利結婚并于1989年生育兒子鄭某，張某婚后一直留在娘家居住。1993年，張某母子在公安機關單獨登記為一戶，張某為戶主，另外，張某的父親及弟弟一家亦登記為一戶。1998年丈夫鄭曉利將戶口遷入張某戶，同年，原告家庭在其父主持下簽訂《分家協議》，該協議載明，家庭現有房屋分給張某、張某炤。之后，原告張某長期在分得的房屋內生活、居住。張某婚后以其戶戶主身份承擔了當地村組的各項義務，也享受了村組的集體收益分配。2016年，原告家庭房屋及附屬設施被納入某建設項目征地范圍，因張某系“農嫁非”戶口未遷出情形②，被告區國土局將原告張某母子納入其弟張熒炤戶進行補償，認定張某炤家庭樓房一棟為合法建筑面積，張某所屬房屋核算為歷史建筑，只按成本價面積予以補償。③兩原告對此不服，向法院提起行政訴訟。
判決結果：責令被告C市W區國土資源局在本判決生效之日起60日內對原告張某所屬房屋按合法面積給予補償（被告C市W區國土資源局已經向張某炤戶補償了的部分予以排除）。
法理分析：盡管張某在多年前就已單獨登記立戶并在與其弟分家之后獨立生活，但征拆部門仍將張某母子納入其弟戶內一并安置，對張某所屬房屋也認定其違反“一戶一基”原則而只予成本價補償。宅基地使用權是房屋權屬認定的基礎，因此，宅基地使用權主體的認定顯得尤為重要。我國宅基地使用權是以“戶”為單位進行分配的，雖然在權利證書上一般只登記戶主的名字，同時也會標注該戶在登記時的人口數。在我國法律體系中，“戶”是很特殊的法律概念。“戶”本身并無組織機構，不能形成獨立于該農戶所代表自然人組合的意志，“戶”只是其所代表的自然人的集合罷了。因此，宅基地使用權主體資格名義上為“戶”，但實際上仍歸屬于“戶”所代表的家庭成員。只要戶存在，一般來說，也并不因人員的增加或減少而損及宅基地使用權。[11]換言之，一戶多宅的農戶如果分戶便可循“一戶一基”原則而分別持有宅基地，實現完美的制度自洽，使其家庭擁有的房屋在土地征收中獲得合法建筑的身份。事實上，前文所提及的朱某琴便是在征收過程中突擊分戶并據此要求征拆部門將其分得的老屋按合法建筑面積計算補償。但另一個無法回避的事實是，分家習俗早已存在，只因身處拆遷這利益漩渦才招惹如此多的是非。《W縣征地補償安置辦法>實施細則》已于2016年失效，同年頒布的《
《中華人民共和國土地管理法》確定的農村村民一戶只能擁有一處宅基地的原則是集體土地征收中分家行為認定的基本前提。農村家庭分家實際上是原戶內成員對家庭現有宅基地的二次分配，并未對外產生宅基地需求，同時，基于宅基地制度的根本價值就是保障農戶的基本住宅權，即每戶農民均能有地建房。因此，分家行為所分立出來的“戶”能否達到農戶申請宅基地的資格標準，便是征地過程中外嫁女分家分戶行為認定的依據。筆者認為，外嫁女分家分戶結果要獲得承認，該“外嫁女”家庭應當符合“戶”的三個標準。首先，擁有農業戶口的農村村民。戶籍制度是農村土地分配的根本依據，擁有該村農業戶口是獲得當地集體經濟組織土地使用權的基本前提。其次，在當地實際生活、居住。該戶家庭應當在分得的房屋實際居住、生活，并且與本村的公共事業及公告事物具有切身利害關系。最后，獨立一戶的地位在當地獲得認可。該戶家庭作為獨立一戶的地位不應僅停留于公安機關的戶籍登記，其獨立于原家庭的地位應獲得本村村民的普遍認定，如以單獨一戶的身份履行義務并享受集體收益分配。張某家庭自分家后，其單獨一戶的地位獲得本村村民的普遍認定，本村在分配集體收益以及攤派集體支出費用時均將張某戶作為與其弟弟家庭并列的單獨一戶。張某案的判決結果意味著《W縣征地補償安置辦法>實施細則》確定的“一戶一基”認定標準的突破，“外嫁女”同男子一樣取得單獨立戶的權利，實現法院對地方核心公共政策的制度變遷。
五、結語
地方政府行政規范性文件的缺陷決定了“外嫁女”維權糾紛的必然性。根據制度邏輯，當地政府對一系列存在缺陷的規范性文件主動糾偏是解決此類糾紛的根本出路，但從目前的情形看，前者顯然過于樂觀。法院通過行政訴訟制度平臺，以行政規范性文件附帶審查為有效杠桿，能夠實現對地方公共政策的個案矯正，推進地方制度變遷。
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[責任編輯、校對：楊栓保]
