我國(guó)車(chē)用油品管制問(wèn)題研究

方怡

摘 要： 管制俘虜理論作為一個(gè)規(guī)范的理論分析工具被國(guó)際學(xué)界廣泛地應(yīng)用于政府能源監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)研究中，并隨著實(shí)踐的檢驗(yàn)與錘煉而日臻完善。我國(guó)大氣污染問(wèn)題、霧霾事件常態(tài)化實(shí)與政府車(chē)用油品管制問(wèn)題休戚相關(guān)。基于管制俘虜理論視角，我國(guó)車(chē)用油品管制低效的主要原因是管制機(jī)構(gòu)擁有過(guò)大的行政自主權(quán)；產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)積極的游說(shuō)活動(dòng)；政企管制合作產(chǎn)生的利益勾連；官員個(gè)體易被管制俘虜；“旋轉(zhuǎn)門(mén)”創(chuàng)造更多俘虜條件等。糾正與防范管制俘虜應(yīng)重塑整合政府油品管制力量；繼續(xù)深化石油國(guó)有企業(yè)改革；積極培育發(fā)展社會(huì)監(jiān)督力量。

關(guān)鍵詞： 管制俘虜； 霧霾污染； 油品管制； 環(huán)境管制

中圖分類(lèi)號(hào)： C931.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.008

一、管制俘虜理論及其在能源環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)研究

20世紀(jì)70年代前，管制公共利益理論（Public Interest Theory）一直處于政府管制理論領(lǐng)域的正統(tǒng)地位，它以政府決策者本質(zhì)上是擁有“公共性”個(gè)體的傳統(tǒng)理念為前提，相信政治行動(dòng)者都在尋求社會(huì)整體福利的進(jìn)一步提升，“既是一種關(guān)于什么激勵(lì)著政策制定者的正面理論，又是關(guān)于什么應(yīng)當(dāng)激勵(lì)他們的規(guī)范性理論”[1]168。然而，層出不窮的現(xiàn)實(shí)反例讓這一理論飽受質(zhì)疑，并因?qū)φ袨楹蛣?dòng)機(jī)的過(guò)于天真而遭到廣泛批評(píng)。于是，美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、芝加哥學(xué)派代表人物喬治·斯蒂格勒（George Stigler）于1971年創(chuàng)立了管制經(jīng)濟(jì)理論，運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法證明政府管制政策是各路利益集團(tuán)經(jīng)過(guò)實(shí)力角逐、施壓影響后與監(jiān)管者達(dá)成的利益均衡產(chǎn)物。

管制俘虜理論（Regulatory Capture Theory，也被譯作“規(guī)制俘獲理論”）正是該理論體系中的典型代表，它基于“政府管制反映著特殊利益集團(tuán)的影響，管制立法行為和執(zhí)法行為均是為了特殊利益集團(tuán)的利益服務(wù)”[1]169之理念， 假定負(fù)責(zé)保護(hù)公共利益的管制機(jī)構(gòu)實(shí)際上早與被管制產(chǎn)業(yè)為伍，政府管制措施提高了被管制者的利潤(rùn)而非社會(huì)福利。一位管制公共利益理論的早期批評(píng)者Posner（1974）曾將管制俘虜定義為“一種表明經(jīng)濟(jì)監(jiān)管根本不是為了公共利益，而是利益集團(tuán)借以尋求促進(jìn)自身私利的過(guò)程的理論”[2]，同樣，斯蒂格勒在其具有開(kāi)創(chuàng)性意義、闡釋被管制行業(yè)利用勢(shì)力影響管制機(jī)構(gòu)的著名文章《經(jīng)濟(jì)管制理論》中犀利指出：“管制者被受管制產(chǎn)業(yè)俘獲，管制的設(shè)計(jì)運(yùn)行主要是為了受管制產(chǎn)業(yè)的利益?！盵3]

在學(xué)界與實(shí)務(wù)界的長(zhǎng)期努力與通力合作下，管制俘虜理論獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，歷經(jīng)傳統(tǒng)管制俘虜理論、新管制俘虜理論兩大發(fā)展階段，依靠硬數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型、案例研究和主觀測(cè)量等有力的實(shí)證分析工具，以及多學(xué)科參與的豐富視角，理論日久彌新，產(chǎn)生了世界級(jí)的影響力。[4]

在能源管制領(lǐng)域，尤其是石油、天然氣、煤炭等能源巨頭往往把控著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，項(xiàng)目資金動(dòng)輒上億，旗下員工眾多，企業(yè)宛若“獨(dú)立王國(guó)”般存在。大財(cái)團(tuán)動(dòng)用金錢(qián)、人脈、信息各種資源以“捕獲”管制機(jī)構(gòu)，抑或管制者主動(dòng)接受被俘虜、謀求尋租利益，致使嚴(yán)重環(huán)境污染事故的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此，管制俘虜理論作為一個(gè)規(guī)范的理論工具，被國(guó)際學(xué)界廣泛地應(yīng)用于政府能源監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)研究中，并隨著實(shí)踐的檢驗(yàn)與錘煉而日臻完善。

Zinn（2002）經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)從20世紀(jì)70年代起逐漸加強(qiáng)了對(duì)于環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格控制，意圖減少行政裁量權(quán)和擴(kuò)大公眾參與，一系列創(chuàng)新手段也在環(huán)境法規(guī)的修訂與授權(quán)中持續(xù)推行，同時(shí)結(jié)合政治環(huán)境多元化來(lái)阻止環(huán)境管制機(jī)構(gòu)被俘虜。盡管如此，俘獲風(fēng)險(xiǎn)依然存在，特別是在執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家管制機(jī)構(gòu)實(shí)行聯(lián)邦計(jì)劃時(shí)，而合作執(zhí)法則加劇了風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@一模式把管制者和被管制者置于密切而頻繁的合作中，提供了許多共謀的便利條件。所以，法律規(guī)定的反俘虜措施便顯現(xiàn)出了獨(dú)特的重要性，其中重要的一個(gè)手段是公民訴訟權(quán)，美國(guó)所有主要的污染管控成文法中均包含了公民訴訟條款，獨(dú)立于管制機(jī)構(gòu)的公民有權(quán)起訴涉嫌違反環(huán)境法律法規(guī)任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人，天價(jià)賠償款更是有力激勵(lì)了公民努力踐行環(huán)保法律。[5]

Adam和Ii（2012）詳細(xì)描述了英國(guó)石油天然氣公司是如何逐步滲透、進(jìn)而俘獲負(fù)責(zé)監(jiān)管外部大陸架海上鉆井平臺(tái)的美國(guó)礦產(chǎn)管理局（Minerals Management Service， MMS），據(jù)此證明政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該為2010年發(fā)生在美國(guó)墨西哥灣的“深水地平線”石油鉆井平臺(tái)爆炸與原油大規(guī)模泄漏事件承擔(dān)更多的、不可推卸的責(zé)任，建議監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)接受被俘虜現(xiàn)實(shí)，積極實(shí)施監(jiān)管改革，將“成本—收益”分析法納入監(jiān)管政策評(píng)估中，以防止將來(lái)類(lèi)似災(zāi)害的重演。[6]

Portman（2014）特別探討了一種新近出現(xiàn)的管制俘虜形式，專門(mén)發(fā)生于管制機(jī)構(gòu)針對(duì)海洋環(huán)境中的新型活動(dòng)實(shí)施管制而環(huán)保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)卻存在重大分歧時(shí)。具體以2010年以色列發(fā)現(xiàn)大量海上石油天然氣儲(chǔ)量事件為例，描述了在政府授權(quán)開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)石油天然氣過(guò)程中，被應(yīng)用于授權(quán)建造海上勘探鉆井平臺(tái)決策中的管制俘虜路徑，發(fā)掘了政府管制機(jī)構(gòu)對(duì)于發(fā)生在離岸“真空”環(huán)境中的新型商業(yè)行為缺乏明確行政管轄權(quán)情況下的管制俘虜漏洞，最后提出全面的海洋空間規(guī)劃將減少管制俘虜，同時(shí)應(yīng)該著重加強(qiáng)反管制俘虜立法的結(jié)論。[7]

二、我國(guó)大氣污染問(wèn)題與政府車(chē)用油品質(zhì)量管制

梳理現(xiàn)有研究成果可知，中國(guó)大氣污染問(wèn)題、霧霾事件常態(tài)化實(shí)與政府對(duì)車(chē)用油品質(zhì)量的管制不力休戚相關(guān)，這一結(jié)論將通過(guò)以下因果鏈條的推導(dǎo)來(lái)呈現(xiàn)。

（一）汽車(chē)尾氣排放與霧霾污染

利用源解析方法追溯大氣PM2.5的主要來(lái)源，可以發(fā)現(xiàn)汽車(chē)尾氣是“罪魁禍?zhǔn)住盵8]。由復(fù)旦大學(xué)在北京、上海等地開(kāi)展的實(shí)驗(yàn)結(jié)果表明，汽車(chē)尾氣排放包含了構(gòu)成霧霾、導(dǎo)致能見(jiàn)度減少的四類(lèi)主要物質(zhì)中的三種——有機(jī)烴（進(jìn)一步產(chǎn)生有機(jī)氣溶膠）、氮氧化物（進(jìn)一步氧化后產(chǎn)生硝酸鹽）及黑炭（汽柴油不完全燃燒時(shí)的主排物），交通排放對(duì)于全國(guó)性霧霾的貢獻(xiàn)超過(guò)了工業(yè)排放。另一個(gè)運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究霧霾影響因素的實(shí)證分析也證明了汽車(chē)保有量增加導(dǎo)致了尾氣排放激增，對(duì)河北省的影響相當(dāng)顯著，經(jīng)回歸模型計(jì)算分析，汽車(chē)數(shù)量和尾氣排放增加是河北省霧霾產(chǎn)生的最大因素。[9]（見(jiàn)圖1）

據(jù)世界衛(wèi)生組織全球城市污染數(shù)據(jù)庫(kù)的最新數(shù)據(jù)顯示，全球空氣污染最嚴(yán)重的前30名城市中有六個(gè)在中國(guó)，并且全部都位于河北省，包括邢臺(tái)（第9名）、保定（第10名）、石家莊（第14名）、邯鄲（第19名）、衡水（第24名）、唐山（第29名），由此推知汽車(chē)尾氣造成的污染后果非常惡劣。

（二）車(chē)用燃油質(zhì)量與汽車(chē)尾氣排放

如圖2所示，汽油車(chē)和柴油車(chē)是尾氣排放污染物的主要源頭。2014年全國(guó)柴油車(chē)排放的氮氧化物（NOx）接近汽車(chē)總排放量的70%，顆粒物（PM）超過(guò)90%，而汽油車(chē)一氧化碳（CO）和碳?xì)浠衔铮℉C）排放量均超過(guò)汽車(chē)總排放量的七成，所以車(chē)用油品質(zhì)量與尾氣排放的多寡密切相關(guān)。依據(jù)中科院—北京大學(xué)聯(lián)合課題組對(duì)“燃油質(zhì)量與北京市大氣霧霾之間的相關(guān)性研究”結(jié)果顯示，北京市燃油質(zhì)量堪憂，普遍存在重金屬含量、芳烴含量、硫含量超標(biāo)以及氮含量過(guò)高等質(zhì)量問(wèn)題，由此產(chǎn)生的氮氧化物是致使大氣可見(jiàn)度低的主要化學(xué)因素，但目前國(guó)家環(huán)保機(jī)構(gòu)并未設(shè)立相關(guān)衡量標(biāo)準(zhǔn)。用北京市燃油中重金屬含量，硫、氮含量，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣碳?xì)浠衔锱欧帕考氨本┦腥站?萬(wàn)噸的燃油消耗量計(jì)算，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放的污染物對(duì)北京市區(qū)大氣PM2.5的日均貢獻(xiàn)率最高可達(dá)88.5%。[10]

（三）政府油品管制與車(chē)用燃油質(zhì)量

首先，我國(guó)油品標(biāo)號(hào)虛高，質(zhì)量與標(biāo)號(hào)嚴(yán)重不符。以中美汽油標(biāo)號(hào)比較為例：美國(guó)汽油定標(biāo)參照測(cè)定條件嚴(yán)苛的馬達(dá)法，中國(guó)則依據(jù)條件溫和的研究法來(lái)檢測(cè)汽油的異辛烷值；異辛烷值的高低代表汽油抗爆性能的強(qiáng)弱，異辛烷值越高，汽油抗爆性能就越好，汽油標(biāo)號(hào)也越高；于是對(duì)同一種汽油，馬達(dá)法測(cè)出的異辛烷值要比研究法低0～15個(gè)單位，意即雖然表面上中國(guó)汽油標(biāo)號(hào)普遍高于美國(guó)汽油，其實(shí)是利用不同檢測(cè)方法呈現(xiàn)出的虛高，大部分中國(guó)汽油質(zhì)量處于美國(guó)汽油的低端，而且很多型號(hào)已因尾氣污染嚴(yán)重而被美國(guó)所淘汰，卻仍在我國(guó)廣泛使用。

其次，我國(guó)原油質(zhì)量低，生產(chǎn)加工過(guò)程中又大量加入各種添加劑。中石化、中石油、中海油“三桶油”是國(guó)內(nèi)成品油的主要供應(yīng)商，幾乎壟斷了產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，在原油選擇、生產(chǎn)加工、供應(yīng)銷(xiāo)售上具有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)。出于成本控制等原因，我國(guó)油企一般選擇高硫中質(zhì)原油，生產(chǎn)以催化、裂化為主，并加入大量抗爆劑以“勾兌”出達(dá)標(biāo)油，從而加工出異辛烷值低、硫、芳烴、烯烴含量高、對(duì)設(shè)備腐蝕度大、縮短汽車(chē)部件壽命的催化油。

再次，我國(guó)流通市場(chǎng)成品油的硫含量問(wèn)題突出。硫含量決定了機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物的水平，是汽車(chē)尾氣的關(guān)鍵性指標(biāo)。國(guó)家質(zhì)檢總局在2015年國(guó)家監(jiān)督專項(xiàng)抽查中重點(diǎn)抽查了京津冀地區(qū)的車(chē)用汽油、柴油產(chǎn)品質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品都存在硫含量超標(biāo)的問(wèn)題。[20]

眾所周知，北京油品質(zhì)量在全國(guó)名列前茅，卻依然存在如此嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題，那么其他地區(qū)的燃油質(zhì)量可想而知，更別提各地屢禁不止的土煉油及其煉制過(guò)程中所帶來(lái)的巨大環(huán)境污染。

綜上所述，我國(guó)車(chē)用燃油質(zhì)量低導(dǎo)致汽車(chē)尾氣排放加劇，進(jìn)而引發(fā)大規(guī)模、持續(xù)久、危害深的霧霾污染這一連鎖效應(yīng)，無(wú)論是石化行業(yè)巨頭還是民間小作坊都責(zé)無(wú)旁貸，然而究根問(wèn)底，種種問(wèn)題的矛頭均指向了政府油品管制低效。這是因?yàn)?，我?guó)石化國(guó)企的壟斷地位是政府賦予的，油品標(biāo)準(zhǔn)制定在政府監(jiān)管及許可下，油品質(zhì)檢監(jiān)督由政府管制機(jī)構(gòu)執(zhí)行，非法煉油窩點(diǎn)要靠政府取締，所以政府油品管制不力是環(huán)境管制失控的源頭，纏繞其中的利益糾葛則是根本原因。

三、用管制俘虜理論分析政府油品管制低效的原因

西方管制俘虜理論經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)提煉出了一套有效判別管制機(jī)構(gòu)是否被俘虜?shù)囊胤治龇?，并將其運(yùn)用于管制俘虜風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與預(yù)防工作中。雖然我國(guó)政體、國(guó)情等與西方國(guó)家不盡相同，但由于管制主體、管制結(jié)構(gòu)及管制手段的某些相似性，這種分析法同樣適用于鑒別我國(guó)油品管制中的俘虜現(xiàn)象及剖析政府管制低效的原因。具體來(lái)看，誘使管制機(jī)構(gòu)被俘獲而參與尋租的五大要素是：

（一）管制機(jī)構(gòu)擁有過(guò)大行政自主權(quán)

這是管制俘虜發(fā)生的必要前提。因?yàn)閺V泛的自由裁量權(quán)不在法律的監(jiān)督約束下，讓管制機(jī)構(gòu)容易陷入由管制產(chǎn)業(yè)精心設(shè)置的利益圈套中，相應(yīng)地，過(guò)大的行政權(quán)也剝奪了管制機(jī)構(gòu)把法律當(dāng)作借口的機(jī)會(huì)，監(jiān)管者不能聲稱因受到法律約束而制定出令監(jiān)管對(duì)象利益受損的政策。

不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的完全市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，我國(guó)成品油的定價(jià)權(quán)一直以來(lái)牢牢把握在國(guó)家發(fā)改委手中，政府兼任油品監(jiān)管者、價(jià)格制定者與發(fā)布者數(shù)職于一身。雖然政府推動(dòng)過(guò)數(shù)次市場(chǎng)化導(dǎo)向的成品油定價(jià)機(jī)制改革，但成品油價(jià)格高企不下、變動(dòng)幅度升多降少、價(jià)格虛高但油品低劣等問(wèn)題依舊沒(méi)有解決。

政府全權(quán)定價(jià)的弊端顯而易見(jiàn)：一是行政指令僵化滯后，沒(méi)能充分發(fā)揮市場(chǎng)自身功能，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格調(diào)整反應(yīng)遲鈍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)際市場(chǎng)，過(guò)長(zhǎng)的價(jià)格調(diào)整周期更是刺激了投機(jī)行為，為石油寡頭們提供了囤油與左右價(jià)格的時(shí)間差，便于成本的外部轉(zhuǎn)移；二是成品油價(jià)格按照成本加成定價(jià)的方式計(jì)算，由國(guó)際原油價(jià)格加上國(guó)內(nèi)加工成本及稅費(fèi)、流通費(fèi)、利潤(rùn)等，這種方法并不能反映國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)的供求變化，其中的高額稅金也完全由消費(fèi)者承擔(dān)，“存在保護(hù)落后和保證成品油生產(chǎn)企業(yè)利潤(rùn)水平的嫌疑”[12]；三是定價(jià)決定權(quán)完全掌控于政府主管部門(mén)，價(jià)格形成過(guò)程又缺乏透明度，具體以哪種國(guó)際油價(jià)為基準(zhǔn)、權(quán)重如何、國(guó)內(nèi)平均加工成本多少、合理的稅費(fèi)和適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)水平怎樣計(jì)算等基本定價(jià)要素一概不予公開(kāi)，政府公信力備受挑戰(zhàn)。

（二）產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)積極游說(shuō)活動(dòng)

正所謂哪里有利益，哪里就有嗜利如血的追逐資本?！耙话愣裕蚬苤茩C(jī)構(gòu)有圖謀的活躍利益集團(tuán)越少，該機(jī)構(gòu)就越不可能做出失之偏頗的決策?！盵13]反之亦然，如果沒(méi)有聽(tīng)到來(lái)自其他群體如環(huán)保主義者或消費(fèi)者的聲音，管制機(jī)構(gòu)很可能就偏向大財(cái)團(tuán)的利益。

由于歷史遺留問(wèn)題和改革決策失誤的多重影響，我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)患上了寡頭分治、產(chǎn)業(yè)鏈壟斷和擠壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等諸多頑疾。

首先，從產(chǎn)業(yè)整體布局來(lái)看，多次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組不僅沒(méi)有改變先前國(guó)營(yíng)集團(tuán)按產(chǎn)業(yè)鏈劃分經(jīng)營(yíng)范圍的格局，改革中寄予厚望的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)也沒(méi)有出現(xiàn)，卻在原有利益集團(tuán)的強(qiáng)勢(shì)阻撓、政府決策有失偏頗、改革不徹底的情況下，催生出中石油、中石化、中海油三大巨頭；“三桶油”達(dá)成了某種高度協(xié)調(diào)的默契，劃地域割據(jù)而治，由“南北分治”和“海陸分治”構(gòu)成了現(xiàn)行的“三足鼎立”行業(yè)圖景，人為制造了更多的寡頭。

其次，從產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，石油屬于國(guó)有戰(zhàn)略性資源，國(guó)家規(guī)定上游的勘探、開(kāi)采業(yè)務(wù)必須持有中央政府頒發(fā)的“勘探開(kāi)采許可證”，擁有官方“牌照”的國(guó)企就從源頭上把住了原料；除了自產(chǎn)國(guó)營(yíng)壟斷外，國(guó)家出臺(tái)的多項(xiàng)政策還鞏固了原油成品油進(jìn)出口、批發(fā)、零售的國(guó)企專營(yíng)權(quán)，即使我國(guó)為履行加入世貿(mào)組織的承諾而將進(jìn)口配額制改革為許可證申請(qǐng)制，但仍通過(guò)緊縮非國(guó)有企業(yè)的進(jìn)口許可名額、限定國(guó)有煉廠加工、賦予國(guó)企出具排產(chǎn)證明的權(quán)力、海關(guān)審查限行、運(yùn)輸部門(mén)嚴(yán)卡運(yùn)油指標(biāo)等管制手段，對(duì)非國(guó)資石油貿(mào)易進(jìn)行多方鉗制；在上游國(guó)企近乎完全壟斷和中游力排其他加工煉制對(duì)手的情勢(shì)下，產(chǎn)業(yè)下游銷(xiāo)售方無(wú)從選擇，若不歸順壟斷集團(tuán)、聽(tīng)其號(hào)令，就只能因原料斷供或無(wú)法流通而倒閉。[14]

最后，從產(chǎn)業(yè)負(fù)外部性來(lái)看，石油寡頭利用從源頭到終端的全產(chǎn)業(yè)鏈管制俘虜而堵住了市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的道路，三大石油巨頭的市場(chǎng)份額高達(dá)九成，想要操縱油價(jià)簡(jiǎn)直輕而易舉，“其他的小型油企以及消費(fèi)者根本就沒(méi)有議價(jià)的能力”[12]，橫行霸市的油企對(duì)于環(huán)保部門(mén)的環(huán)境管制置若罔聞甚至嗤之以鼻便也不足為奇了。

（三）政企管制合作產(chǎn)生利益勾連

管制機(jī)構(gòu)本身資源稀缺，需要依靠被管制產(chǎn)業(yè)來(lái)獲取信息等資源。囿于信息不對(duì)稱及缺乏獲取監(jiān)管信息的相應(yīng)資源，管制機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管職能過(guò)程中必須倚仗信息占有豐富的利益集團(tuán)，這種“合作”不僅削弱了機(jī)構(gòu)權(quán)威的合法性，更可能讓管制機(jī)構(gòu)被利益集團(tuán)所誤導(dǎo)，逐步打開(kāi)俘虜?shù)拇箝T(mén)。

全國(guó)石油產(chǎn)品和潤(rùn)滑劑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（SAC/TC280，簡(jiǎn)稱石化標(biāo)委會(huì)）正是政企合作的典型產(chǎn)物。該專業(yè)機(jī)構(gòu)隸屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，下設(shè)六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)歸口單位，負(fù)責(zé)制定、修訂石油產(chǎn)品和潤(rùn)滑劑的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格。[21]具體開(kāi)展業(yè)務(wù)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)是全國(guó)石油產(chǎn)品和潤(rùn)滑劑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)秘書(shū)處，掛靠中石化石油化工科學(xué)研究院，按照國(guó)標(biāo)委和有關(guān)行政主管部門(mén)的指令而“負(fù)責(zé)組織本專業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作”[22]。

據(jù)公開(kāi)資料顯示，石化標(biāo)委會(huì)的石油系統(tǒng)內(nèi)專家占78%，負(fù)責(zé)制定車(chē)用油品標(biāo)準(zhǔn)的石油燃料和潤(rùn)滑劑分技術(shù)委員會(huì)共有47名委員，其中24人來(lái)自石油系統(tǒng)，具體包括中石化、中石油、中海油、延長(zhǎng)石油，占比超過(guò)一半，其余23人來(lái)自社會(huì)環(huán)保組織、汽車(chē)行業(yè)、高等院校和部隊(duì)。[15]近年來(lái)，雖然在社會(huì)的高度關(guān)注與民眾的強(qiáng)烈呼吁中石化標(biāo)準(zhǔn)委逐漸打開(kāi)門(mén)戶、吸納社會(huì)力量，但成員遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選方式和遴選程序仍未能實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、透明，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委的網(wǎng)站上搜索不到關(guān)于石化標(biāo)委會(huì)或燃料油分標(biāo)委的任何成員信息。

油品標(biāo)準(zhǔn)的起草單位為石油化工科學(xué)研究院，是中石化的下屬單位，整個(gè)制定和表決過(guò)程由石油系統(tǒng)主導(dǎo)，于是事關(guān)國(guó)家節(jié)能減排大局的標(biāo)準(zhǔn)制定工作成為了維護(hù)企業(yè)利益的一把“利器”，面對(duì)各方的提標(biāo)要求，占石化標(biāo)委會(huì)大多數(shù)的石油系統(tǒng)內(nèi)部人常以“升級(jí)成本高”、“供油壓力”等理由搪塞。盡管油品問(wèn)題與環(huán)保管制息息相關(guān)，可國(guó)家環(huán)保監(jiān)管部門(mén)在油品標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中并沒(méi)有任何實(shí)權(quán)，環(huán)境管制力量長(zhǎng)期處于被輕視和忽略的尷尬境地。除此以外，我國(guó)成品油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和汽車(chē)尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的制定與監(jiān)管，分屬兩套體系、多個(gè)部門(mén)，所以行政部門(mén)在標(biāo)準(zhǔn)制定方面的參與度不夠、多頭管理也為油企攫利間接提供了良機(jī)。

（四）官員個(gè)體易被管制俘虜

被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)善于從官員個(gè)體身上施加影響，尋找俘獲突破口。相較于游說(shuō)整個(gè)管制機(jī)構(gòu)，收買(mǎi)官員個(gè)體是更為快捷有效且成本較低的方式。當(dāng)管制機(jī)構(gòu)當(dāng)權(quán)者想要從監(jiān)管對(duì)象的“進(jìn)貢”中漁利時(shí)，就極有可能全力助推監(jiān)管行業(yè)的工程項(xiàng)目進(jìn)展，并巧用手中職權(quán)如職務(wù)任命、預(yù)算管理和行政命令等，以暗中削弱管制職能的有效性。[16]

發(fā)酵于2013年的“中石油窩案”，在連鍋端出眾多國(guó)企高管的同時(shí)，還牽扯出一連串高官，如國(guó)務(wù)院國(guó)資委原主任蔣潔敏、四川省原副省長(zhǎng)郭永祥、海南省原副省長(zhǎng)冀文林等人，引發(fā)了石油系統(tǒng)大震動(dòng)。回顧官員落馬的典型案例可知，審批權(quán)力尋租、招投標(biāo)腐敗、官商勾結(jié)是引發(fā)管制俘虜?shù)闹饕颉?/p>

第一，項(xiàng)目審批權(quán)力代表著相當(dāng)可觀的利潤(rùn)，能源項(xiàng)目審批機(jī)制的弊病讓審批流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都充盈了廣闊的尋租空間，對(duì)利益虎視眈眈的不法商人伺機(jī)而動(dòng)，圍獵手握審批大權(quán)且思想腐化的官員，致使其防線失守。譬如，劉鐵男在任國(guó)家能源局局長(zhǎng)時(shí)，利用權(quán)力來(lái)嚴(yán)格限定能源項(xiàng)目的具體發(fā)展規(guī)模，加大審批過(guò)程的難度和長(zhǎng)度，迫使不愿忍受審批煎熬的企業(yè)采取強(qiáng)力“運(yùn)作”，另一方面，他卻對(duì)那些提供巨額賄金的商人大開(kāi)方便之門(mén)，為諸多重大審批項(xiàng)目“打招呼”或直接提供幫助，其兩面性由此可見(jiàn)一斑。[23]

第二，招投標(biāo)領(lǐng)域是石油系高官落馬的另一個(gè)重災(zāi)區(qū)，以周永康、蔣潔敏領(lǐng)銜的石油幫利用石油工程招標(biāo)為其家族及相關(guān)利益人漁利，官員親屬得以違法開(kāi)發(fā)國(guó)有油氣田，非法獲利上億元。而招投標(biāo)過(guò)程封閉、招標(biāo)額巨大、官員干涉等都容易滋生腐敗，特別是作為世界500強(qiáng)的全球知名石油公司，中石油每年招標(biāo)額高達(dá)千億元，屢次因招標(biāo)不規(guī)范而被審計(jì)署點(diǎn)名批評(píng)。在封閉的石油王國(guó)里，中石油掌握了絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，雖然采取公開(kāi)招標(biāo)形式，招標(biāo)程序從表面上看也沒(méi)有問(wèn)題，但對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行內(nèi)部評(píng)分、挑選的整個(gè)過(guò)程都是保密的，邀請(qǐng)招標(biāo)、議價(jià)招標(biāo)更向搶單企業(yè)拋出了誘餌，讓競(jìng)標(biāo)者多方活動(dòng)以打通各路關(guān)節(jié)。[24]

第三，官商勾結(jié)表現(xiàn)為官員與企業(yè)高管合謀侵吞國(guó)有資產(chǎn)，企業(yè)用金錢(qián)等資源為官員升遷政績(jī)做文章。據(jù)公開(kāi)報(bào)道統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)，中石油從高管到中層有近50人被查，石油系落馬官員更是不勝枚舉。一邊是高官高管巨額貪腐，另一邊是中石油連年對(duì)外宣稱大幅虧損，這充分暴露出管理者與企業(yè)的分裂關(guān)系，國(guó)企深陷泥潭而管理者仍損公濟(jì)私、聯(lián)手自肥。媒體報(bào)道還揭露了曾任中石油一把手的蔣潔敏擅用職權(quán)為薄熙來(lái)的政績(jī)添磚加瓦，不惜投入巨大成本從境外運(yùn)油，隨后者仕途路徑從遼寧到重慶一路興建千萬(wàn)噸級(jí)的煉油廠。[25]

（五）“旋轉(zhuǎn)門(mén)”創(chuàng)造更多俘虜條件

“旋轉(zhuǎn)門(mén)”（revolving door）指公務(wù)人員從政府離職進(jìn)入企業(yè)工作，利用擔(dān)任公職時(shí)積累的人脈、特殊信息或途徑來(lái)獲利；企業(yè)高管則瞄準(zhǔn)政府換屆選舉時(shí)機(jī)入主內(nèi)閣以增加自身政治資本，并可能做出有利于前雇主或未來(lái)雇主的決策。管制俘虜理論認(rèn)為被管制產(chǎn)業(yè)善于利用常在監(jiān)管者與被監(jiān)管者間轉(zhuǎn)換身份的人員來(lái)實(shí)施管制俘虜，相信“管制機(jī)構(gòu)之所以被俘虜?shù)脑蛟谟谇捌髽I(yè)高管在政府中‘恰好擔(dān)任了監(jiān)管其行業(yè)并有影響的職位，而更為根本的原因或許是監(jiān)管者們被將來(lái)有機(jī)會(huì)到利潤(rùn)豐厚的企業(yè)就職前景所誘惑”[17]。

查閱石油窩案中貪腐官員和國(guó)企高管們的履歷，“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象普遍存在，多數(shù)人都擁有政企任職經(jīng)歷，并且行政級(jí)別愈高者職位調(diào)動(dòng)就越發(fā)頻繁與自如。從政者，為企業(yè)打招呼、遞條子，利用職務(wù)便利為他人謀取利益，收受巨額賄賂和禮金；為商者，悉心經(jīng)營(yíng)與官員的關(guān)系，二者結(jié)成利益同盟，共同蠶食國(guó)有資產(chǎn)。不僅如此，我國(guó)的特殊國(guó)情更鞏固了這種畸形的“合作”關(guān)系，長(zhǎng)期以來(lái)政企不分的國(guó)企行政化格局為官員們?cè)谡蛧?guó)企間穿梭進(jìn)出、交叉任職提供了便利，官員們 “在行政部門(mén)解決級(jí)別，在企業(yè)部門(mén)解決待遇”[26]，充分享盡體制內(nèi)保障和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)紅利的雙重福利。

四、糾正與防范管制俘虜?shù)慕鉀Q措施

如前文所述，我國(guó)車(chē)用油品管制低效進(jìn)而加劇環(huán)境管制失控的主要原因，在于本該為社會(huì)公益發(fā)聲的政府管制機(jī)構(gòu)卻被體量龐大的石化利益集團(tuán)所腐蝕，利益當(dāng)前失去了公平、公正的仲裁者立場(chǎng)，還一同加入攫取利潤(rùn)的大軍中，使得普通民眾最終成為了高油價(jià)成本的承受者和環(huán)境污染的受害者。因此，油品管制改革刻不容緩，需要從以下三個(gè)方面多措并舉，標(biāo)本兼治。

（一）重塑整合政府油品管制力量

在當(dāng)下，對(duì)于我國(guó)油品質(zhì)量的監(jiān)管并沒(méi)有一個(gè)明確而統(tǒng)一的管制機(jī)構(gòu)，目前主要采取的是各部門(mén)依職權(quán)劃分不同管理環(huán)節(jié)的分散監(jiān)管模式：由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委下轄的石化標(biāo)委會(huì)制定標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)生產(chǎn)檢驗(yàn)環(huán)節(jié)的油品質(zhì)量檢測(cè)，當(dāng)成品油進(jìn)入銷(xiāo)售流通環(huán)節(jié)后由工商部門(mén)對(duì)其資質(zhì)、工商牌照等進(jìn)行審核監(jiān)督，商務(wù)執(zhí)法部門(mén)按照《成品油市場(chǎng)管理辦法》來(lái)行使市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)，國(guó)稅部門(mén)利用《稅收征管法》賦予的執(zhí)法手段查處油企偷逃消費(fèi)稅的違法行為，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)打擊非法煉油、偷油等違法犯罪行動(dòng)，環(huán)保部門(mén)抽測(cè)檢查儲(chǔ)油庫(kù)、燃油運(yùn)輸車(chē)和加油站油氣回收裝置，消費(fèi)者協(xié)會(huì)則處理投訴、調(diào)查并責(zé)成經(jīng)營(yíng)者賠付劣質(zhì)油品造成的損失。

一般而言，只有在重大社會(huì)性活動(dòng)舉辦前夕或上級(jí)下達(dá)重要行動(dòng)指示后，質(zhì)監(jiān)、工商、商務(wù)、國(guó)稅、公安和環(huán)保等部門(mén)才會(huì)組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，展開(kāi)多部門(mén)協(xié)同執(zhí)法行動(dòng)。但平日里，多頭管理、碎片化執(zhí)法造成的監(jiān)管“交叉空白”、管制低效甚至缺位、監(jiān)督協(xié)調(diào)不暢、部門(mén)推諉扯皮、行政不作為而致使民眾權(quán)益受損的事件時(shí)有發(fā)生。[27][28]那么，重新整合監(jiān)管力量、打造完善高效的油品管制體系勢(shì)在必行。尤其是針對(duì)迫在眉睫的霧霾危機(jī)，應(yīng)當(dāng)以油品清潔化為目標(biāo)導(dǎo)向，參考?xì)W盟和美國(guó)的車(chē)油同部門(mén)整體管理體制，盡快實(shí)施管制改革。

具體而言，這項(xiàng)改革應(yīng)由政府或環(huán)保部門(mén)牽頭，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、步調(diào)一致，因?yàn)橛推非鍧嵒块T(mén)管理既需要政策支持、資金和技術(shù)的大量投入，還需要其他專業(yè)部門(mén)的配合協(xié)同，是一項(xiàng)高度復(fù)雜的系統(tǒng)工程。其次，確立石油煉化、燃油調(diào)和配制、批發(fā)零售、油氣回收裝置安裝等為重點(diǎn)監(jiān)控環(huán)節(jié)，以此為抓手督促企業(yè)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，不斷提升燃油品質(zhì)。再次，緊密結(jié)合當(dāng)前大氣污染防治工作，研究探索區(qū)域協(xié)作長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)車(chē)用燃油市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)源頭、流通環(huán)節(jié)、商務(wù)執(zhí)法、稅收征管、消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)等領(lǐng)域?qū)嵭谐Ｒ?guī)式流程監(jiān)管，轉(zhuǎn)變以往單一部門(mén)管制力薄弱而大規(guī)模突擊式抽查行動(dòng)花費(fèi)過(guò)高的局面。

（二）繼續(xù)深化石油國(guó)有企業(yè)改革

國(guó)有壟斷油企操控燃油市場(chǎng)供應(yīng)、時(shí)不時(shí)用“油荒”要挾政府的新聞時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端，這種一家獨(dú)大的霸市行為已嚴(yán)重掣肘市場(chǎng)發(fā)展、影響社會(huì)民生福祉。中央高層也充分意識(shí)到諸如此類(lèi)問(wèn)題絕非個(gè)例，國(guó)有企業(yè)管理體制已經(jīng)到了不得不改的地步。當(dāng)然，逐利作為所有企業(yè)的天性本無(wú)可厚非，但在市場(chǎng)已經(jīng)為國(guó)家安全做出妥協(xié)的情況下，石油巨頭沒(méi)有資格只顧利益而不講社會(huì)責(zé)任。

為此，國(guó)家推行的進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革行動(dòng)，正是劍指壟斷弊病，期望用有效的約束機(jī)制遏制住油企追逐暴利的沖動(dòng)，引導(dǎo)行業(yè)向著健康、有序的方向發(fā)展，逐個(gè)解決穩(wěn)定油價(jià)與供應(yīng)、加快油品升級(jí)換代、保障清潔燃油供應(yīng)等重大民生問(wèn)題。然而，國(guó)企改革的前提在于政府管制理念的端正，這要求相關(guān)管制機(jī)構(gòu)擯棄部門(mén)利益之爭(zhēng)，用“一碗水端平”的態(tài)度做好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的仲裁者，將相關(guān)能源權(quán)力逐層下放，強(qiáng)化官員的反腐敗意識(shí)，自覺(jué)抵制利益集團(tuán)的拉攏和腐化。

考慮到石油是極為重要的戰(zhàn)略性資源，石化產(chǎn)業(yè)是關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，想要在短時(shí)間內(nèi)全面破除國(guó)企壟斷、引入完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制根本不現(xiàn)實(shí)，也與我國(guó)國(guó)情不相符。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在資本結(jié)構(gòu)上仍然保持國(guó)有資本控股地位，同時(shí)鼓勵(lì)非國(guó)有資本參股，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化；深化政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，根據(jù)石化行業(yè)特點(diǎn)劃分業(yè)務(wù)板塊類(lèi)別，適當(dāng)放開(kāi)一部分競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮其他市場(chǎng)主體的作用；增設(shè)企業(yè)考核指標(biāo)，除了傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，增加對(duì)于保障國(guó)家資源安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展和國(guó)計(jì)民生需求、產(chǎn)業(yè)前瞻性及國(guó)家特殊任務(wù)完成度的考核；堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提升黨建工作質(zhì)量，突出監(jiān)督重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵崗位、重要領(lǐng)導(dǎo)特別是企業(yè)一把手的監(jiān)管。

（三）積極培育發(fā)展社會(huì)監(jiān)督力量

政府管制機(jī)構(gòu)在缺乏有效監(jiān)督的情況下，容易濫用權(quán)力、罔顧程序、歧視性執(zhí)法、行政不作為或被管制俘虜，那么在完善法律約束機(jī)制、政府內(nèi)部行政監(jiān)督的同時(shí)，培育社會(huì)監(jiān)督力量、發(fā)揮獨(dú)立于管制者和被管制產(chǎn)業(yè)之外的民間力量也尤為重要。西方管制俘虜理論已經(jīng)通過(guò)實(shí)證研究證明了與被管制企業(yè)利益對(duì)立的群體組織可以制約、抵制管制過(guò)程中管制機(jī)構(gòu)被俘虜?shù)膯?wèn)題。

例如，當(dāng)政府管制機(jī)構(gòu)被油企俘虜而共同參與尋租時(shí)，納稅人或消費(fèi)者的利益必然受損且兩頭吃虧——既要承受政府主導(dǎo)油價(jià)帶來(lái)的“漲快跌慢”損失，還得面對(duì)油價(jià)下跌時(shí)油企耍賴任性，更別提無(wú)法躲避霧霾侵害的無(wú)奈。為了得到更好的服務(wù)或享受更多的便利，納稅人或消費(fèi)者不得不支付更高的稅金或忍受離譜的高價(jià)，由此，普通民眾群體具有抗衡與抑制管制俘虜行為的天然動(dòng)機(jī)，現(xiàn)在問(wèn)題關(guān)鍵就在于如何發(fā)揮好公民組織的力量，以及如何有組織、團(tuán)結(jié)高效地抵制管制俘虜行為。

一是應(yīng)從油品標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)入手，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前石油產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制定的局面，建立獨(dú)立于政府和油企的第三方組織，廣泛吸收各方面相關(guān)利益者，由其定期制定和發(fā)布中立、客觀又符合油品清潔化要求的燃油標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定整個(gè)過(guò)程公開(kāi)、透明，接受社會(huì)監(jiān)督。二是政府需提供更多的政策傾斜、扶植計(jì)劃和發(fā)展空間，支持消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、公益環(huán)保組織等民間力量的發(fā)展壯大，鼓勵(lì)新聞媒體和公民組織攜手參與到監(jiān)督政府油品管制機(jī)構(gòu)和石化產(chǎn)業(yè)的行動(dòng)中。三是完善相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)，建立環(huán)境民事和行政公訴制度，切實(shí)保障社會(huì)組織的公益訴訟權(quán)，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)油企違規(guī)排放油污而破壞生態(tài)的違法行為，支持民眾利用法律武器捍衛(wèi)自身權(quán)利。

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