縣域在協調推進“四個全面”戰略布局中的使命擔當

李勇華+洪千里

摘 要： “四個全面”抓住了新時代的歷史任務和主要障礙因素，其實施決定著中國特色社會主義的歷史命運。縣域在我們黨的組織結構和國家政權結構中的特殊性，決定了它在協調推進“四個全面”戰略布局中的獨特使命。縣域組織的施政行為直接關系到“四個全面”戰略布局能否真正落實。縣域要在協調推進“四個全面”戰略布局中發揮生力軍作用，體現應有的責任擔當。一定要正確認識和處理“四個全面”戰略布局與“五位一體”總體布局、“五大發展理念”的辯證關系；一定要正確認識和處理 “四個全面”有機耦合、整體協同的內在邏輯；一定要從縣域的實際情況出發，創造性地尋找縣域協調推進“四個全面”戰略布局的“牛鼻子”和著力點，充分彰顯縣域特色。

關鍵詞： “四個全面”； 縣域特殊性； 使命； 擔當

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.012

一、深刻認識“四個全面”戰略布局決定中國特色社會主義的命運

習近平總書記指出，“四個全面”是為推動解決我們面臨的突出矛盾和問題提出來的。[1]

經過三十多年的改革開放，到黨的十八大，中國特色社會主義偉大事業乃至中國國家與民族發展命運又一次臨近一個新的重要“歷史關頭”，一個“歷史之坎”。改革開放三十多年，取得了舉世矚目的歷史性偉大成就，同時經濟社會領域也凸顯前所未遇的歷史性嚴峻問題，并開始威脅到國內社會安定和政局穩定。能不能跨過這道“坎”，將決定中國的興衰成敗。“四個全面”戰略布局，就是在這種重要“歷史關頭”破困局、圖發展、固基石的戰略思維、戰略部署。“四個全面”戰略布局決定著中國特色社會主義的命運。

（一）七千多萬人尚處于貧困，全面小康社會建設進入關鍵階段

黨的十六大提出了我國在21世紀頭20年全面建設小康社會的奮斗目標。但是，到2012年黨的十八大召開時，一是“我國尚有超過1.2億的貧困人口。在農村戶籍人口中，每8個中就有一個貧困人口，”[2]扶貧工作進入最艱難的攻堅拔寨階段；二是國內貧富差別高位運行，基尼系數居高不下，并引發群體性社會矛盾與沖突。“物質豐富了，但發展極不平衡，貧富懸殊很大，社會不公平，兩極分化了，能得人心嗎？因此，經濟總量無論是世界第二還是世界第一，未必就能夠鞏固住我們的政權。”[3]

（二）改革步入深水區，深化改革進入關鍵時刻

改革是解決中國所有問題的關鍵。但是，改革遭遇前所未有的阻力和困難。一是現有體制下利益固化的藩籬和既得利益集團的掙扎阻撓。二是經濟新常態下經濟發展方式轉型的步履艱難。三是國家創新能力不能支撐國家發展需求。

（三）不同利益勢力博弈加劇，依法治國進入關鍵節點

同黨和國家事業發展要求和人民群眾期待相比，法治建設依然滯后，與“國家治理體系和治理能力現代化”的總目標有很大距離。在社會轉軌處于關鍵的時刻，尤其亟須用法度把改革的成果確立下來，用法律抑制既得利益集團的逐利行為，把一國之內的政治所有經濟等事務都納入法律治理的軌道。

（四）黨風問題危及執政基礎，管黨治黨進入關鍵關頭

改革開放取得創世紀成就的同時，作為國家、民族事業領導核心的中國共產黨也面臨前所未有的嚴峻形勢。一是黨內腐敗滋長，黨風問題嚴重，腐敗構成黨的“最大威脅”[4]。二是執政黨的公信力下降，人民群眾滿意度不高。三是境外所謂“顏色革命”、“茉莉花革命”興風作浪，構成威脅，國內外安全風險疊加交織。如何在這種前所未有的復雜歷史境遇中劈波斬浪開拓前行，成為擺在以習近平同志為核心的黨中央面前的一場嚴峻考驗。

富有強烈歷史使命意識即“歷史的接力棒”[5]意識的以習近平為核心的黨中央，以馬克思主義“辯證思維”、“戰略思維”和“人民情懷”，精準尋找破解難題、打破困局的戰略途徑。首先，在紛紜復雜、盤根錯節的矛盾集群中找準牽動全局的癥結所在，即現階段的主要矛盾。習近平總書記指出：“面對復雜形勢和繁重任務，首先要有全局觀，對各種矛盾做到心中有數，同時又要優先解決主要矛盾和矛盾的主要方面，以此帶動其他矛盾的解決；我們提出要協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，是當前黨和國家事業發展中必須解決好的主要矛盾。”[6]我們“既要看到社會主義初級階段基本國情沒有變，也要看到我國經濟社會發展每個階段呈現出來的新特點。”經過30多年改革開放，“我國基本國情的內涵不斷發生變化。我們面臨的國際國內風險、面臨的難題也發生了重要變化”，我們必須“準確把握我國不同發展階段的新變化新特點，使主觀世界更好符合客觀實際，按照實際決定工作方針，這是我們必須牢牢記住的工作方法。”。[6]這表明，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變”，但是，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[4]而“四個全面”是新的主要矛盾的重要表現領域與表現形式。其次，要以主要矛盾的解決為戰略重點、戰略布局，緊緊抓住，協調推進。“四個全面”戰略布局，“是我們黨在新形勢下治國理政的總方略，是事關黨和國家長遠發展的總戰略。”“一定要緊緊扭住全面建成小康社會這個戰略目標不動搖，緊緊扭住全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨三個戰略舉措不放松，努力做到‘四個全面相輔相成、相互促進、相得益彰”[7]。再次，在這些問題的思考中，通體貫穿著無產階級政治家的“人民情懷”。習近平一方面強調要勇于改革，啃硬骨頭，涉險灘，另一方面又反復告誡“方向一定要準，行駛一定要穩，尤其是不能犯顛覆性錯誤”。[8]不能偏離社會主義的航向和人民利益的基點。他尤其重視全體人民脫貧奔小康，習近平總書記說：“中國農村的貧困狀況給我留下了刻骨銘心的記憶……扶貧始終是我工作的一個重要內容，我花的精力最多；我到過中國絕大部分最貧困的地區……他們的生活存在困難，我感到揪心。他們生活每好一點，我都感到高興。”[9]

總之，“四個全面”戰略布局是習近平總書記主政后，對面臨的使命擔當、主要障礙及其破解之道深入思考的產物。它以強烈的“問題意識”和“問題導向”，緊緊抓住現階段的主要目標、實現目標的主要障礙，著力破解阻礙發展的突出矛盾，解決阻礙發展的主要問題。“四個全面”與中國特色社會主義的歷史命運直接相關，其實施成效決定著中國特色社會主義事業的榮辱興衰。

二、縣域的特殊性決定了在協調推進“四個全面”戰略布局中的獨特地位

“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。”[10]習近平總書記這段話，道出了縣域在我們黨的組織網絡和國家政權結構中的特殊地位，也道出了縣域在“四個全面”戰略協調推進中獨特地位和作用。

縣域黨組織是我國六級執政黨組織網絡中的最基層的幾級組織（縣鄉村），縣域政權是我國五級政權組織網絡中的最基層的幾級政權（縣鄉），它們在整個執政黨網絡系統和政權網絡系統中處于基礎性地位。縣域組織的行政行為，直接關系到中央的政策能否在基層落地，從而也關系到“四個全面”戰略布局能否在基層落實。其中縣一級組織又處在“承上啟下”的關鍵環節，是中央的路線、方針、政策落實到基層（縣鄉村）的重要樞紐，從而也是“四個全面”戰略布局落到基層的重要樞紐。“縣域治理最大的特點是既‘接天線又‘接地氣。對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實中央和省市的工作部署；對下，要領導鄉鎮、社區，促進發展、服務民生。縣一級工作做好了，黨和國家全局工作就有了堅實基礎。”[3] “一個縣就是一個基本完整的社會，‘麻雀雖小，五臟俱全。現在，縣級政權所承擔的責任越來越大，需要辦的事情越來越多，尤其是在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨進程中起著重要作用。”[11]

我們要全面建成小康社會，縣域是我國經濟社會發展的主要載體，又是消除貧困歷史性重任的直接承擔著。我國有縣域行政區2800多個，占了全國地域、人口、產值的大多數，全面建成小康，首先依托于這2800個縣的全面建成小康。同時，縣域也是我國農村和貧困人口、貧困地區的主要分布區。“全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村，沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”[2]縣域承擔著消除貧困人口、縮小地區和城鄉差別、實現城鄉發展一體化的主體任務。

我們要全面深化改革，改革的任務絕大多落腳在縣域、基層，改革的經驗許多也依靠于縣域、基層。“上面千條線下面一根針”。黨中央提出的一系列深化改革任務與縣域直接相關。同時，縣域要為全面深化改革提供試點和可復制的經驗。縣域是改革的“試驗田”。通過全面深化改革，要為實現目標創設充分適應的、驅動發展的內在動力和體制機制，而這種體制機制源自于縣域的實踐（試驗）所提供的基礎性經驗。

全面依法治國，重點和基礎都在縣域和基層。習近平總書記反復強調，郡縣治，天下安。縣域是國家的基層社會的主體，基層社會治理得好壞、基層社會的治亂，直接決定著整個國家的安危興衰。所謂“基礎不牢、地動山搖”。因此，縣域是全面依法治國的重要組成部分，承擔著繁重的法治任務。我國處在社會矛盾多發期，矛盾往往積累在基層、隱藏在基層、爆發于基層，縣域處在矛盾的一線，處在依法治國的實踐一線。“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”[12]

我們要全面從嚴治黨，縣域、基層也是重點領域之一。這不僅由于縣域是黨的建設的基礎所在，黨的縣域組織占了全國基層組織的絕大部分，縣域各級黨組織建設的好壞很大程度上決定著全國黨組織建設的好壞；也不僅由于縣域也是腐敗行為的重災區，基層“小官巨貪”現象觸目驚心，基層腐敗對黨的執政基礎構成直接的威脅；還由于基層腐敗和黨風的治理對廣大老百姓具有更直接的效應，基層百姓占了國家人口的百分之六七十，人民群眾對身邊的腐敗感受最深切，“縣一級同人民群眾的聯系更直接，其不良作風將直接損害群眾利益、傷害群眾感情。老百姓看黨，最集中的是看縣委一班人特別是縣委書記。”[13]因此，要堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。[14]

三、縣域要在協調推進“四個全面”戰略布局中發揮生力軍作用

縣域在協調推進“四個全面”戰略布局中的獨特地位和作用，決定了它要在協調推進“四個全面”戰略布局中發揮生力軍作用。

在蘭考縣委常委擴大會上，習近平總書記指出：“不同的縣有著不同的資源和稟賦，要把調查研究作為基本功，深入基層、深入群眾、深入實際，了解情況、問計于民；要堅持從實際出發謀劃事業和工作，使想出來的點子、舉措、方案符合實際情況，不好高騖遠，不脫離實際。”[3]這從方法論上指明了縣域如何協調推進“四個全面”戰略布局，即必須創造性地開展工作，精心尋找縣域協調推進“四個全面”戰略布局的切入點和“牛鼻子”，充分彰顯縣域協調推進的工作特色和責任擔當。

（一）縣域要在高水平全面建成小康社會中落實自己的責任擔當

“十三五”規劃事關第一個百年目標的實現，事關第二個百年目標能否順利開局和民族復興大業的順利實現。縣域要在實施“十三五”規劃上找準自己的切入點和發力點，要結合縣域的產業特點和生態條件，胸有全省一盤棋，心有縣域一著棋，精準發力，錯位發展，攜手共進，追求整體效應最大化，避免外部負效應，形成各具特色的高水平全面小康和現代化的生動局面。縣域要在實施“脫貧攻堅戰”上找準自己的切入點和發力點，精心謀劃、精準扶貧、精準脫貧，不讓一個貧困人口、一個貧困地區在全面小康路上掉隊。縣域組織對定下來的工作部署，要一抓到底、善始善終；要有“功成不必在我”的境界，“一張好的藍圖要像接力賽一樣，一棒一棒接著干下去；要有明知山有虎、偏向虎山行的勁頭，積極尋找克服困難的具體對策，真正成為帶領人民群眾戰風險、渡難關的主心骨。”[10]

（二）縣域要在全面深化改革中落實自己的責任擔當

習近平指出：“現在，我國經濟發展進入新常態，保持經濟社會持續健康發展，必須轉方式、調結構，必須實施創新驅動發展戰略，必須推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展；做好這些工作，縣一級十分重要。這些工作怎么做？做什么？要開動腦筋、深入思考、積極推動；全面深化改革，縣一級要做什么事，能做什么事，要不等待、不觀望，堅持問題導向，積極主動作為。”[11]一是要在堅定不移打好轉方式、調結構、轉動能的攻堅戰中找準自己的著力點。要毫不動搖地繼續推進供給側結構性改革、創新型國家建設，實施鄉村振興戰略。二是要在大力提升城鄉發展一體化水平上找準自己的著力點。農村、農民集中在縣域，縣域擔負著繁重的縮小城鄉差別、實現城鄉發展一體化的歷史重任，責任重大。三是要在踐行“兩山”理論① 、建設“美麗中國”上找準自己的著力點。縣域是山區的主要載體，因而也是森林、飲用水、氧氣等生態系統的主要支撐，是人類生存和社會經濟可持續發展的重要基礎，在生態建設上具有舉足輕重的決定作用。縣域要為“美麗中國”建設貢獻力量。

（三）縣域要在全面依法治國中落實自己的責任擔當

一是要在加強和創新基層社會依法治理上找到著力點。“依法治國的根基在基層”。[11]縣域也是我國依法治理的相對薄弱地區，因而是我國實施依法治國方略要重點加強的區域。為此，要完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構建全民共建共治共享的社會治理格局；以鄉鎮（街道）社會服務管理中心和縣級有關工作平臺為基礎，扎實推進縣鄉兩級社會治理綜合指揮平臺建設。二是要在加強基層干部運用法治思維和法治方式解決矛盾推動發展上找到著力點。“縣一級處于社會矛盾的前沿，縣委書記處在維穩第一線，一定要履行好責任。前些年，甕安、孟連、隴南等事件說明，突出矛盾和突發事件背后都存在復雜的利益沖突，都存在干部作風問題，也都存在工作上處置不當的問題。”[11]縣域各級干部，尤其是縣委書記“要做學法遵法守法用法的模范，善于運用法治思維謀劃縣域治理。要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，做決策、開展工作多想一想是否合法、是否可行，多想一想法律的依據、法定的程序、違法的后果，自覺當依法治國的推動者、守護者。”[11]

（四）縣域要在全面從嚴治黨中落實自己的責任擔當

一是，要在純潔縣域各級黨的基層組織上尋找著力點。縣域各級組織與群眾接觸最緊密，也就直接代表著黨的形象。縣域組織“心系群眾、為民造福”，“心中始終裝著老百姓”，“不謀私利、克己奉公”[10]，就能得到老百姓的擁戴，反之，就是對黨的執政基礎的毀壞。縣級黨委要承擔起抓好縣域基層黨建的主體責任，牢固樹立“抓好黨建就是最大的政績”的政績觀。“我國有2800多個縣市區旗，如果每個地方的黨委和政府以及廣大干部都能堅持黨的宗旨，都能密切聯系群眾，都能帶領群眾把黨和國家方針政策落實好，不論什么風浪來了，我們就都可以穩坐釣魚船。”[3]二是，尤其要在抓好縣委書記和縣委班子建設上尋找著力點。縣域治理最關鍵的環節，是縣委班子的建設，對此習近平總書記論述最多。縣委書記是“一線總指揮”，縣委書記和縣委班子“要謀幾十萬、上百萬人的改革發展穩定大計，管千頭萬緒的事務”，責任重大，同時“面臨的考驗很多很嚴峻，有改革發展穩定繁重工作的考驗，有保障和改善民生突出問題的考驗，有形形色色錯誤思潮的考驗，有權力、金錢、美色的考驗，有庸俗風氣、潛規則的考驗，如此等等。特別值得注意的是，縣委書記手中掌握著很大權力，所以各種誘惑、算計都沖著你來，各種討好、捧殺都對著你去，往往會成為‘圍獵的對象。”[11]為此，必須做到“心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒。” [10]

參考文獻：

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[3]習近平在蘭考縣委常委擴大會上的講話[N/OL].新華網，（2015-09-08）[2017-11-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-09/08/c_128206459.htm.

[4]習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N/OL].新華網，（2017-10-27）[2017-11-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[5]習近平：團結帶領全黨全國各族人民接過歷史接力棒[N/OL].新華網，（2012-11-05）[2017-11-01].http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/15/c_123957803.htm.

[6]習近平在中共中央政治局第二十次集體學習時強調：堅持運用辯證唯物主義世界觀方法論，提高解決我國改革發展基本問題本領[N].人民日報，2015-01-25（01）.

[7]習近平在中共中央政治局第三十次集體學習時強調：準確把握和抓好我國發展戰略重點，扎實把“十三五”發展藍圖變為現實[N].人民日報，2016-01-31（01）.

[8]國家主席習近平接受俄羅斯電視臺專訪（全文）[N/OL].中國政府網，（2014-02-09）[2017-10-01].http：//www.gov.cn/ldhd/2014-02/09/content_2581898.htm fina.

[9]習近平主席在2015減貧與發展高層論壇上的主旨演講（全文）[N/OL].新華網，（2015-10-16）[2017-11-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-10/16/c_1116851045.htm.

[10]習近平同中央黨校縣委書記研修班學員座談，強調做焦裕祿式的縣委書記，心中有黨心中有民心中有責心中有戒[N].人民日報，2015-01-13（01）.

[11]習近平.做焦裕祿式的縣委書記[N/OL].新華網，（2015-09-08）[2017-11-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-09/08/c_128206065.htm.

[12]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（01）.

[13]中央文獻研究室.培養造就一支高素質縣委書記隊伍，把協調推進“四個全面”戰略布局落到實處——學習習近平《做焦裕祿式的縣委書記》[N].人民日報，2015-08-28（06）.

[14]習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調：更加科學有效地防治腐敗，堅定不移把反腐倡廉建設引向深入[N/OL].人民網，（2013-01-22）[2017-11-01].http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0122/c64094-20289660-2.html.

[責任編輯、校對：葉慧娟]