政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效力的外溢性分析

杜雯

[摘要]福利型國(guó)家、服務(wù)型政府的構(gòu)建，推動(dòng)并促進(jìn)公民發(fā)現(xiàn)隱藏在政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支出行為所涵攝的寬泛公共利益之下的對(duì)個(gè)人權(quán)益的損益。這種傳統(tǒng)的內(nèi)部行政行為已經(jīng)突破了其效力圓周，作用于每個(gè)納稅人身上。隨著對(duì)體制內(nèi)監(jiān)督的強(qiáng)化和公民權(quán)利意識(shí)的提高，警醒我們所面臨的挑戰(zhàn)，呼喚行政監(jiān)督內(nèi)化到政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域。

[關(guān)鍵詞]政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；公民權(quán)益；公共利益

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807064

1前言

考察各國(guó)情況可知，無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家均對(duì)政府進(jìn)行分級(jí)管理，并不存在任何一種稅收機(jī)制能保障中央與地方政府之間以及上下級(jí)政府之間財(cái)政收入能力和支出需求的平衡。另外由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化的差異，同級(jí)政府之間也會(huì)產(chǎn)生上述不平衡。以轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可以將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付劃分為政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和非政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。其中非政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又成為行政補(bǔ)貼，不在本文的研究范圍。本文僅研究政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。徐陽(yáng)光財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009因此，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是平衡財(cái)政、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平不可或缺的制度。

我國(guó)自1994年分稅制改革以來(lái)基本確立了政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。至今，轉(zhuǎn)移支付資金已經(jīng)成為中央財(cái)政支出和地方財(cái)政收入的主要部分。但是，目前政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)之初的目的即地區(qū)間財(cái)政平衡和基本公共服務(wù)的均等化，甚至更進(jìn)一步拉大了各地區(qū)間的差距，加劇了貧富間、區(qū)域間的矛盾，損害了公民的權(quán)益。究其原因，有轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)和立法方面的問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)已從制度層面進(jìn)行了廣泛研究，而筆者關(guān)注的是作為一種政府行為的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其行為的性質(zhì)、對(duì)于公民權(quán)利的損益成為本文的研究重點(diǎn)。

2政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的性質(zhì)分析

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指國(guó)家為了特定的法律和政策目標(biāo)，依據(jù)嚴(yán)格的法律權(quán)限和法定程序，將國(guó)家財(cái)政資金在上下級(jí)政府或者同級(jí)政府之間進(jìn)行分配的活動(dòng)。徐陽(yáng)光財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009它按照分配對(duì)象可以分為縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付即中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付即同級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。另按照轉(zhuǎn)移支付的方式可以分為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付。有的學(xué)者表述為“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，但是根據(jù)兩種方式針對(duì)的情況和目的的不同，筆者認(rèn)為劃分為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付更加貼切。后文中提到的一般性轉(zhuǎn)移支付屬于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。徐陽(yáng)光財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：204其中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，是指“上級(jí)政府為達(dá)到縮小地區(qū)間財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，對(duì)存在財(cái)力缺口的地區(qū)給予的補(bǔ)助，該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，可自主安排使用”。而特殊性轉(zhuǎn)移支付，是指“中央政府為了實(shí)施其宏觀政策目標(biāo)，以及對(duì)地方政府代行一些中央政府職能進(jìn)行補(bǔ)償設(shè)立的補(bǔ)助地方的專(zhuān)項(xiàng)資金”。雖然政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有多級(jí)支付主體和接受主體，又存在兩種不同的轉(zhuǎn)移方式，但同樣作為政府行為，它們有著共同的內(nèi)部行政行為屬性。

21政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的行政權(quán)能要素

具體行政行為是指享有行政權(quán)能的組織運(yùn)用行政權(quán)對(duì)特定公民、法人、其他組織或者特定事項(xiàng)所做出的行政行為。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為具備行政權(quán)能要素，屬于具體行政行為的范疇。行政權(quán)能是主體范圍最大化的行政行為資格性要件，它體現(xiàn)了兩方面的要求：就行為主體而言，是指“法律規(guī)定的行政主體”或“行政主體分解、確定的行政機(jī)構(gòu)”；就權(quán)能而言，是指權(quán)力的性質(zhì)。葉必豐行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，2003

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系的主體包括支付主體和接受主體。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系還存在決定主體，但是由于作出決定的權(quán)力機(jī)關(guān)的行為不屬于行政法的規(guī)制范圍，所以在此處不予考慮由于轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)逐級(jí)傳遞式的方式實(shí)現(xiàn)全國(guó)財(cái)力的平衡，接受方就包括各級(jí)政府部門(mén)。而支付方是指本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，有權(quán)依法決定或者批準(zhǔn)對(duì)符合法律規(guī)定的地方各級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的中央政府或者地方政府徐陽(yáng)光財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009即各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)。而各級(jí)財(cái)政部門(mén)依法承擔(dān)著各項(xiàng)財(cái)政收支管理的責(zé)任，負(fù)責(zé)編制年度預(yù)決算草案并組織執(zhí)行，符合具體行政行為對(duì)主體的要求。

但是，行政主體并不完全等同于行政權(quán)能，關(guān)鍵還是其享有權(quán)力的性質(zhì)。任何行為背后都體現(xiàn)著主體的權(quán)力或者權(quán)利，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政資金分配行為，它體現(xiàn)了宮澤俊義所定義的“為執(zhí)行國(guó)家的財(cái)政作用所必需的財(cái)政權(quán)”這一國(guó)家權(quán)力。這就產(chǎn)生了一系列問(wèn)題：財(cái)政部門(mén)在政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面享有的權(quán)力性質(zhì)是什么？作為行政主體，它的行政權(quán)與財(cái)政權(quán)是什么關(guān)系？公民和國(guó)家之間的關(guān)系既可以看成公民以稅款或者其他財(cái)產(chǎn)讓渡為代價(jià)換取國(guó)家提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的契約，又可以體現(xiàn)為公民以讓渡某些個(gè)人權(quán)利為代價(jià)換取享有國(guó)家權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)提供的服務(wù)的狀態(tài)。財(cái)政權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)僅是從不同角度對(duì)國(guó)家權(quán)力的理解，但目的卻是一樣的。以上三個(gè)機(jī)關(guān)的運(yùn)作依賴于財(cái)政資金的分配，那么，作為財(cái)政資金配置權(quán)的財(cái)政權(quán)就貫穿或者內(nèi)化到了這三個(gè)機(jī)關(guān)的權(quán)力行使和日常工作中，即財(cái)政權(quán)所含的財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政執(zhí)行權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)分別進(jìn)入立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)中，而其中財(cái)政執(zhí)行權(quán)就歸屬于行政機(jī)關(guān)。事實(shí)上，往往是根據(jù)行政職權(quán)配置財(cái)政資金，而職權(quán)的實(shí)際履行也必然伴隨著資金的支出。因此，可以說(shuō)行政權(quán)內(nèi)設(shè)了財(cái)政執(zhí)行權(quán)和行政職權(quán)，而政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為就是行使行政權(quán)的行為。

22政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的內(nèi)部法律效果要素

具體行政行為依主體和法律效果分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。內(nèi)部行政行為和外部行政行為劃分的標(biāo)準(zhǔn)有主體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、作用對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、隸屬關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、事務(wù)關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、影響標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、混合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)和行為—權(quán)力說(shuō)。胡建淼研究了這些標(biāo)準(zhǔn)的利弊后，認(rèn)為兩者的劃分采取以主體為主、法律效果為輔的標(biāo)準(zhǔn)比較妥當(dāng)。筆者也更贊同這種劃分。胡建淼行政行為基本范疇研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2005就主體方面而言，從前面的分析中可以看到政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系的主體雙方都是政府部門(mén)，符合內(nèi)部行政行為存在于行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)與其工作人員之間的要求。至于法律效果方面，通過(guò)對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的兩種方式的分析來(lái)說(shuō)明。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付針對(duì)下級(jí)政府的財(cái)力已經(jīng)不能維持或者不足以支持其提供與其他地區(qū)近似水平的基本公共服務(wù)的情況，而特殊性轉(zhuǎn)移支付大致分為三種情況即要求政府加大對(duì)某些項(xiàng)目的投入并提供財(cái)政支持，對(duì)地方外溢型項(xiàng)目投入進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助或委托地方政府行使中央政府的職能并安排資金支持。兩者涉及和影響的都是內(nèi)部管理中接受方履行職權(quán)的能力和范圍。因此，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)屬于內(nèi)部行政行為的范疇。

3內(nèi)部行政行為的外化——政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效力外溢性

內(nèi)部行政行為外化胡建淼行政行為基本范疇研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2005，是指突破了傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系的限制，若行政處分行為侵犯公務(wù)員作為公民的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。以上這種傳統(tǒng)上對(duì)于內(nèi)部行政行為外化的理解忽視了機(jī)關(guān)間工作關(guān)系對(duì)公民權(quán)益的損益，而內(nèi)部行政行為除了上述的人事關(guān)系外還包括行政機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為恰好屬于后者。它是以“為社會(huì)公眾提供涉及義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、治安、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等方面，覆蓋全體公民，滿足其對(duì)公共資源基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和服務(wù)，使他們享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等”為目標(biāo)的。徐孟州，葉珊論政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度安排[J].社會(huì)科學(xué)，2010（7）這種行為均是通過(guò)影響公民所在地區(qū)的公共服務(wù)水平和程度即地區(qū)利益或者公共利益，來(lái)影響接受轉(zhuǎn)移支付資金地區(qū)所屬公民的個(gè)人權(quán)益，具體包括四方面的權(quán)益：一是公民讓渡稅款或者其他財(cái)物卻未獲得相應(yīng)的公共服務(wù)或本應(yīng)該享受的希望落空，增加了其再納稅的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)；二是影響公民基本生存和生活權(quán)利；三是在市場(chǎng)不宜或者不能提供服務(wù)時(shí)，影響公民對(duì)于公共服務(wù)和公共物品的需求的滿足程度；四是涉及政府能否分擔(dān)公民基本消費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，是否能夠以公共消費(fèi)減少居民消費(fèi)的不確定性，防范和化解消費(fèi)引致的公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)。[9]就財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付而言，它是針對(duì)下級(jí)政府的財(cái)力缺口進(jìn)行的資金填補(bǔ)。所謂“財(cái)力缺口”，是指地方政府的財(cái)政收入能力無(wú)法滿足其支出需求或者無(wú)法保障提供與其他地區(qū)大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)。前一種情況是對(duì)公民第二項(xiàng)即基本生存和生活權(quán)利的影響，而后一種情況則從源頭上阻礙了各地區(qū)公民獲得平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，也就是說(shuō)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付扣除了相當(dāng)行政經(jīng)費(fèi)后主要用于民生建設(shè)的資金若無(wú)法保障，終會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面發(fā)展的巨大的差異。就特殊性轉(zhuǎn)移支付而言，大致分為以下四種類(lèi)型：一是中央政策導(dǎo)向范圍的轉(zhuǎn)移支付。中央政府在履行宏觀調(diào)控職能的同時(shí)，出于進(jìn)一步改善民生、促進(jìn)均衡發(fā)展諸方面的考慮，需要由地方政府代為行使部分調(diào)控和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的職責(zé)，于是安排相應(yīng)的資金作為補(bǔ)償。二是與中央委托地方事務(wù)相伴隨的轉(zhuǎn)移支付。考慮到由地方政府具體組織實(shí)施某些事權(quán)更有助于實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，中央政府有時(shí)可以將原屬于自身的部分事權(quán)交由地方政府行使，并相應(yīng)地安排資金補(bǔ)償。三是中央和地方政府共同事權(quán)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付。這種方式主要適用于中央與地方政府需要共同負(fù)擔(dān)的事務(wù)，雖然這種公共品位于地方政府轄區(qū)范圍之內(nèi)，但其在受益上卻具有很強(qiáng)的外部性。由中央財(cái)政安排專(zhuān)款補(bǔ)助，對(duì)這種外部性進(jìn)行矯正。四是針對(duì)落后地區(qū)工作、生產(chǎn)、生活條件的改善，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。孫開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀考察與管理方式優(yōu)化[J].財(cái)政研究，2010（8）特殊性轉(zhuǎn)移支付與前面財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付不同的是，它往往需要地方政府提供配套資金支持。因此，隨意性的特殊性轉(zhuǎn)移支付會(huì)加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致“富者恒富，貧者恒貧”的局面，進(jìn)一步加劇地區(qū)間差異，激化矛盾，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，最終這種影響還是要落實(shí)到每個(gè)公民身上。同可能影響作為普通公民一員的公務(wù)員權(quán)益的行政處分行為一樣，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為雖屬于行政機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系，但是其履行與完成的情況也關(guān)系到普通公民的權(quán)益。因此，內(nèi)部行為外化應(yīng)涵蓋包括著政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的一切可能影響外部公民權(quán)利的行為，而不僅限于行政處分行為。葉必豐教授也認(rèn)為當(dāng)內(nèi)部行政行為轉(zhuǎn)化為具有外部的法律效果時(shí)，能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響，此時(shí)就應(yīng)該能夠?qū)ζ溥M(jìn)行司法審查。

4結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)意義上，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是關(guān)系到財(cái)政平衡、基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的重要財(cái)政制度，但是從行政法的價(jià)值取向和法律原理角度探析，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為屬于內(nèi)部行政行為，應(yīng)當(dāng)受到行政法的規(guī)制。就目前政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的實(shí)效來(lái)看，其效力輻射范圍已然突破了體制界限，通過(guò)公共利益波及到公民的合法權(quán)益。因此，筆者在財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度和相關(guān)立法研究的基礎(chǔ)上另辟蹊徑，嘗試從行政法的角度發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的效力外溢性，從而為建立一個(gè)系統(tǒng)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系——人大監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)的行政訴訟提供理論依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]房瑞雪我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究[J].中國(guó)市場(chǎng)，2006（41）.