我國發展長期護理保險制度面臨的問題

譚唯陽

[摘要]黨的十八屆五中全會提出，“探索建立長期護理保險制度”；2016年7月8日，人社部發文《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，決定在全國部分城市開展長期護理保險制度試點，這是積極配合“十三五”規劃，努力爭取構建長期護理保險制度框架的重要表現。我國學術界已有的研究對長期護理保險制度的需求方面關注度很高，并取得不錯的成績，而針對供給方面的研究則相對薄弱。因此，文章立足供給層面，通過查找相關文獻，思考長期護理保險制度面臨的問題，并尋找解決對策。文章研究發現，影響供給質量和水平的主要因素有三個，包括床位數量和質量、職業人員隊伍以及服務供給體系。

[關鍵詞]長期護理保險；有效供給；養老；醫療

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807072

長期護理保險是一種提供資金和服務的社會保險制度。具體來看，長期護理保險通過互助共濟等方式籌集資金，進而減輕相關社會成員及其家庭的護理負擔和經濟負擔。老齡人口是長期護理保險的主要需求群體。目前，我國的嚴重老齡化趨勢和家庭小型化傾向，面對“未富先老”、社會保障制度尚不完善的局面，使用長期護理保險的方式，可以有效地解決老齡化人口的護理危機。

我國學術界已有的研究對長期護理保險制度的需求方面關注度很高，并取得了不錯的成績，而針對供給方面的研究則相對薄弱。

1床位供給的數量與質量問題

床位數量的超速增長，會增加各地政府對護理服務業的土地和財政投入，并造成大量的土地資源和財政資源浪費。同時，床位的供給并沒有很好地惠及有護理需求的人群。

11床位總量與空置率之間的結構性矛盾

截止到2016年，60歲以上老齡人口已達23086萬人，預計2020年，我國老齡人口可達248億人，占總人口比重達1717%。另外，我國失能老人數量持續增加，目前半失能和失能老齡人數約4063萬人，約占老齡人口的176%。中國新聞網中國失能半失能老人4063萬占老年人口近2萬[EB/OL].http：//newssohucom/20161010/n469837269shtml2016-10-10

面對老齡人口數量快速增長的當下，我國各類養老護理機構達4萬多家，但真正具備醫療護理能力的只有20%多一點，不利于發展長期護理保險制度。因此，較多長者選擇在醫院進行專業看護，這既可以享受醫保報銷，同時，醫院提供的醫療看護質量和水平又好過養老院和護工，“占床位”現象直接反映出床位總量嚴重短缺的問題。

據國家統計局公布的數據顯示，2014年末，我國各類提供住宿的養老護理服務機構34萬個、養老床位5514萬張，入住的長者數量卻僅有2887萬人，護理床位空置率高達48%。因此，我國目前存在著護理機構床位總量不足與現有床位空置率較高的結構性矛盾，護理機構的床位供給問題已成為長期護理保險發展的障礙之一。

12造成供給不足和供給失靈的主要原因

第一，需求放大。我國60歲以上老齡人口數量已達23086萬人，失能、半失能長者數量明顯增多；醫療技術進步，人均預期壽命的延長必然導致醫療和護理方面的代價高昂。長期照料、專業護理的需求放大，進而使長者在醫療費用和護理費用方面的支出不斷上漲，進而增加老者及其家庭的護理負擔和經濟負擔。第二，家庭結構小型化，體弱多病長者尋求專業服務的比例大幅提升。據統計，2016年，失能老人中患病率高達963%，90%的失能老人需要專業護理和治療。家庭結構的“4-2-1”及人口流動就業現象的加劇，使傳統的家庭照護功能正逐漸弱化，機構養老護理正逐漸變得重要。因而，養老護理機構的床位供給總量不足，出現嚴重緊缺。第三，養老床位配置結構不合理，護理床位緊缺。鑒于我國文化傳統，我國老年人更愿意選擇居家養老，或者距離住所更近的養老護理機構享受服務。然而，許多養老護理機構多選址于距離老年人住所較遠的城市近郊，造成相當數量的護理養老機構床位空置。第四，民辦養老機構投入不足，導致養老護理機構的整體服務水平不高仍有欠缺。同時老年人的消費觀念，以及長期護理保險并未同醫療保險良好對接，更多老年人選擇居家養老。

2護理人員短缺問題

護理人員是養老護理機構最重要的人力資源，也是養老護理機構最核心的競爭力，更是影響乃至決定長期護理保險制度發展的重要因素。老者需要護理服務，而受雇護理人員需要工資報酬，護理保險正是通過此二者之間的相互關系，實現給付。鄭功成社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005：202因此，大力發展長期護理保險制度，需要大量的照護人員，尤其是專業護理人員。

首先，護理人員供給嚴重不足。我國對老齡人口實施的照料和護理，主要依靠家庭自助和社會共助，還依賴于護工和鐘點工的參與。但這部分人員大多來源于城鎮待業者和欠發達區域的鄉村，文化水平偏低，缺少系統性、科學性的技能培訓，亦缺乏必要的醫護常識，僅能支持一般性的照料活動。2016年，全國政協常委張海迪認為，我國康復養老機構護理人才嚴重短缺，人均擁有量不足發達國家1/10。因此，要著力解決長期護理機構、養老機構的專業護理人員供給問題。

其次，高素質的專業護理人員嚴重缺乏，但鑒于待遇水平低、職業晉升空間窄，高強度勞動、長時間作業，導致護理人才出現短缺現象。同時，留住專業技能的護理人才，勢必要提高護理人才的待遇和福利，進而增加用工成本，容易導致護理費用的上漲。

3缺乏統一的服務供給評估體系和認定標準

目前，依據“十三五”規劃提出的要求，在建立多層次養老服務體系的過程中，家庭依然是基礎，社區作為依托，而機構起到補充作用。醫院、養老護理服務機構、醫養護理服務機構和社區衛生服務機構都有豐富的長期護理資源。但是，基于我國經濟發展水平、政治制度和文化傳統，醫院和養老護理服務機構仍然占據著長期護理資源供給的主體地位。目前，我國護理分級標準主觀性較強，由于缺乏統一的分級標準，出現護理分級同長期護理保險結合困難。同時，醫患糾紛的愈演愈烈，使醫療機構對分級評定服務持謹慎態度。

因此，需要借鑒德國和日本，分級進行服務供給。第一，政府委托社會專業權威機構，制定統一的分級標準。依標準事前按定價收費，事中服務供給，事后留存護理費和領取保險金依據。第二，政府委托權威機構，定期做服務回訪和行業考核，保證服務供給的質量和水平，保證護理人員專業隊伍的資質和能力。

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