社會治理視角下寧波市社區矯正工作現狀及對策研究

邵一瓊

隨著經濟社會的高速發展，寧波城市化進程逐步加快，社會治理工作面臨著新形勢和新問題。自2007年3月社區矯正試點工作在寧波全市鋪開以來，社區服刑人員作為影響社會穩定的重點人群，給寧波的治安管理、環境衛生、社會服務等方方面面帶來了巨大壓力。社區矯正是完善我國刑罰執行制度的重要舉措，也是推進社會治理創新的重要組成部分。從社會治理視角看，加強社區矯正工作，提升社區矯正管理能力和水平，做好社區服刑人員的監管、教育、幫扶工作并使其順利融入社會，有利于更好地推進寧波的城市治理體系和治理能力現代化，促進社會的長治久安。

一、社會治理與社區矯正

（一）社會治理的背景與內涵

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“創新社會治理體制”，由過去的“社會管理”轉為“社會治理”，強調“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與”。李克強總理在2014年政府工作報告中首次提到“推進社會治理創新，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。由此看來，社會治理是一種國家與社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構等多元主體協調互動的治理狀態，是一種強調各行為主體主動參與的社會發展過程。與過去的“社會管理”強調國家、政府對社會的強制性管理不同，“社會治理”更強調政府治理、社會自我調節、居民自治三者良性互動。

2015年7月14日，中共寧波市委專門作出了《關于創新社會治理全面加強基層基礎建設的決定》，把基層社會治理創新作為法治寧波、平安寧波建設的戰略性工作來抓。這進一步完善了寧波社會治理體系，形成了“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理大體制。寧波市第十三次黨代會報告中提出“推進治理現代化”。寧波市十二五規劃綱要的奮斗目標是，到2020年基本形成更加完善的治理體系，打造“一流的社會治理體系”。截至2016年底，寧波市常住人口787.5萬，預計2020年常住人口820萬，寧波必須按照建成大城市社會治理創新樣板城市的要求，以實現基層社會治理的扁平化、精細化、社會化、信息化，為創新我省社會治理和創建我市“名城名都”提供了可靠的樣本。

（二）社區矯正的背景與內涵

社區矯正是非監禁刑罰方式，是指將符合法定條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體、民間組織和社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯合發布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東等省（市）為進行社區矯正工作的試點省（市）。2005年1月31日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部又聯合發布了《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》，規定了“遵循社會管理規律，運用社會工作方法”的管理原則。2011年7月中辦國辦聯合下發了《關于加強和創新社會管理的意見》，要求“建立完善體現寬嚴相濟刑事政策要求的社區矯正工作體系”。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯合發布了《社區矯正實施辦法》。運用政府和非政府的力量共同參與社會治理，使社區矯正工作從一元化結構向二元化結構轉化。

寧波是全國首批社區矯正工作試點城市，2004年5月率先在鄞州區進行規范化工作試點，2007年3月社區矯正試點工作在全市鋪開。2007年5月寧波市司法局設立勞教處。2007年12月，司法行政系統全面完成了社區服刑人員的移交接收工作，試點工作步入常態化軌道。2012年2月，市司法局新設社區矯正管理處。2014年10月開始，市、縣（市）區兩級社區矯正機構更名為社區矯正管理局，并建立以司法行政人員為主體的社區矯正執法隊伍。自2007年以來，寧波形成了市、縣、鄉、村四級聯動監管體系，現已累計接收社區服刑人員3.1萬余名，解矯2.7萬余名，現在冊社區服刑人員0.4萬余名，社區服刑人員再犯罪率控制在0.1%內，低于浙江省平均水平，沒有發生重大刑事案件。

（三）社會治理與社區矯正的關系

1.社區矯正工作是重要的社會治理方式

從社會治理視角看，推動社區矯正工作不僅僅是政府治理的重要工作，更是與社會全方位、深層次、多領域對接聯動，實現“多元主體共同治理”的社會治理要求，是體現在刑罰執行制度上的重要社會治理方式。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。”2011年7月，中辦國辦聯合下發《關于加強和創新社會治理的意見》，要求“建立完善體現寬嚴相濟刑事政策要求的社區矯正工作體系”。做好社區矯正工作能使社區服刑人員認罪伏法，矯正犯罪心理和行為惡習，使其自然回歸社會，有效預防和減少社區服刑人員重新違法犯罪，有利于維護社會和諧穩定。因此，社區矯正工作是一項非常重要的社會治理工作，同時也是創新社會治理體制工作的重要內容，對于推進平安社會、依法治國發揮了重要的作用。

2.加強社區矯正工作有利于社會治理創新

社會治理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。社區矯正涉及社會治理中的社會治安、公共安全、犯罪控制及預防等問題。社會力量參與社區矯正工作，對社區服刑人員進行監管和服務，矯正其犯罪行為和心理，促使其順利回歸社會，不僅能夠維護社會秩序的穩定和諧，而且能夠通過維護社會治安、公共安全來促進社會治理體制的完善與發展。社區矯正旨在克服監禁刑的某些弊端，使刑罰執行服務于罪犯再社會化的目標，使罪犯在社會上得到教育和改造，同時也使社會最大限度地參與到矯正事業中來。因而，在對罪犯進行改造時要與其所生存的社會環境結合起來，利用社會資源、動用社會力量為罪犯順利回歸社會創造有利條件。社區矯正正是提供了這樣一種開放式的平臺，使得罪犯的自我改造是與實際緊密相關的，是與社會發展保持同步的。

二、寧波市社區矯正的現狀

（一）社區矯正機構設置情況

隨著形勢發展，社區矯正工作任務日益繁重，監管壓力越來越大。寧波市逐步加強四級社區矯正機構建設，包括市、縣（市）區兩級社區矯正管理局、鄉鎮（街道）司法所、村（社區）社區矯正工作站。2014年9月開始，寧波的市、縣（市）區兩級社區矯正機構參照省司法廳更名為“社區矯正管理局”，作為司法行政的二級機構。該機構相對獨立，具備執法主體資格，目前寧波市所轄12個市、縣（市）區司法局全部加掛社區矯正管理局牌子。

目前，市司法局積極推進社區矯正指揮中心建設，社區矯正指揮中心定位于社區矯正的工作場所，主要承擔執法平臺、監管中心和對外聯絡窗口等功能。目前，全市已建成1個市級中心、11個縣（市）區分中心、156個鄉鎮（街道）司法所，終端覆蓋率為100%，實現三級聯網。硬件配備方面，市中心和縣（市）區分中心分別配備了視頻會議系統、中控系統、大屏顯示系統、指揮調度系統等；鄉鎮（街道）司法所配備了指揮中心終端。軟件設置方面，在已有的社區矯正系統和手機定位系統基礎上，增加聲紋識別軟件、遠程幫教、信息化核查等功能，可以實時開展跟蹤監管、警示告知、短信提醒、網絡幫教等工作。

（二）社區矯正隊伍建設

寧波建立了社區矯正管理局，配強社區矯正執法隊伍，社區矯正執法人員基本為司法助理員；按照協管員隊伍與社區服刑人員1：20的比例，配足社區矯正協管員隊伍；對接現有社會公益組織，聘請社區矯正志愿者隊伍。同時，2014年出臺的寧波市《關于進一步加強社區矯正工作的意見》中，要求社區矯正社會工作者與社區服刑人員也達到1：20的比例，社區矯正社會工作者隊伍必須具有一定社會工作和法律專業知識。持續探索社會力量參與社區矯正工作新模式， 探索出了“紅領矯正模式”。“紅領之家”，全稱寧波市北侖區紅領之家社會服務中心，以黨員志愿者為主體管理社區服刑人員，把社區服刑人員當作普通志愿者對待。這種去標簽的模式，讓社區服刑人員在提供志愿服務的同時獲得對自身價值的認同，也能減少社區服刑人員重新犯罪、維護社會穩定。

（三）社區矯正工作措施

寧波建立了監督管理、教育矯正、社會適應性幫扶“三位一體”的社區矯正制度，主要針對被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、暫予監外執行這四類犯罪行為較輕的對象。首先，圍繞保障刑罰正確有效實施的目標要求，嚴格執行各項監管規定，落實上門走訪、實地檢查、通訊聯絡等措施，健全矯正小組和村（居）社區矯正工作站等幫教組織，加強對監護人、保證人和幫教成員履職情況的監督檢查。嚴格執行《社區矯正實施辦法》等法規，全面落實社區服刑人員考核獎懲辦法，加強分類管理，落實分級處理。其次，圍繞把社區服刑人員教育改造成為守法公民的中心任務，全面實施入矯初期、矯正中期和矯正期滿前“三段式”教育模式，大力推進教育學習、社區服務等場所建設，扎實開展個案矯正、心理矯正等工作，落實重點人員教育轉化措施，幫助特殊對象健全心理和人格。再次，圍繞幫助社區服刑人員順利融入社會的目標要求，認真落實社區服刑人員職業技能培訓、最低生活保障、臨時救助、社會保險等幫扶政策，幫助他們解決基本生活保障問題。

三、社會治理視角下寧波市社區矯正工作出現的問題（一）社會治理力量參與不夠，社區矯正社會化不足截至2016年12月，寧波市城鄉基層活躍著超過1.4萬個經過備案的社區社會組織，其中服務社區矯正的社會組織已形成一定規模。目前，寧波社區矯正工作主要由社區矯正管理機關負責，政府占據主導地位，社會團體、民間組織、社會志愿者等社會治理力量居于從屬地位。與其他社會組織相比，服務于社區矯正的社會組織和民間團體發育不良，沒有足夠的生存發展所需的空間和資源。社區矯正工作在引導、組織、利用社會治理資源方面不夠充分，相關社會組織參與較少，社區矯正工作成了單一的司法矯正工作，影響了社區矯正工作效果。同樣的，現有社會工作者多為街道臨聘人員，學歷普遍不高，其法律規范意識、職務風險意識較弱，專業性不足等問題仍有存在。社區矯正志愿者隊伍雖已基本建成，但現階段發揮的作用有限，在種類上也存在專業性不夠、功能單一的問題，具有就業、心理等方面輔導經驗的志愿者數量不足。一些民間組織從一開始就不具備社會治理、社區矯正的能力，沒能成為政府職能移轉的承接者，反而間接成為行政管理的觸角，擴大了政府的權力邊界。這種自上而下的治理模式限制了社會組織參與社會治理的能力。

（二） 監督管理、教育矯正、社會適應性幫扶失衡嚴重，教育幫扶體系落后

目前，對社區服刑人員的日常監管在社區矯正工作中占十分重要的位置。在監管中出現社區服刑人員脫管、漏管乃至重新犯罪的情況，執法人員在績效考核中就會承擔十分不利的后果，甚至可能會被追究行政責任乃至刑事責任。因此，在社區矯正中將監管工作作為重中之重，使教育矯正、社會適應性幫扶變成一種“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的失衡狀態。教育、幫扶制度不健全，社區矯正教育、幫扶沒有專門的法律規定，缺乏應有的強制力和必要的工作手段，一些具體的教育、幫扶措施難以落實到位。司法所工作人員力量不足，司法所還承擔著人民調解、法治宣傳、安置幫教等其他八項工作，“小馬拉大車”現象嚴重。司法所工作人員教育、幫扶經驗少，教育、幫扶的能力和水平有待提高。教育方式方法單一，受人、財、物等客觀因素的影響，教育形式多以大課堂宣講、個別談話等灌輸式的方式，方法較為單一，座談、參觀、演講等互動性的方式應用不足。

（三）社區服刑期間再社會化困難

首先，社區服刑人員可能面臨經濟方面的困難，如假釋出獄后陷入貧困，一些長期在監獄服刑的假釋犯由于與社會脫節，到社區服刑后難以找到工作而陷入經濟困難。其次，社區服刑人員可能在重新就業過程中面臨問題，有的社區服刑人員剛進入社區服刑時文化程度較低、缺乏勞動技能，導致他們難以就業；社區服刑人員無法出具由公安機關開具的“無犯罪記錄證明”，可能被用人單位拒之門外。此外，社區服刑人員可能在家庭生活中遇到許多困難，如戶口無處掛靠，難以申請低保和廉租房補貼等社會福利；離婚、父母不接納或者房屋動遷等原因無處居住，嚴重影響正常生活；家庭破裂、父母排斥、朋友斷交、他人歧視，社會資源減少，在遇到困難時難以獲得幫助。

（四）社區矯正的社會認知及認同不夠

許多普通民眾不太清楚社區矯正是什么，公眾參與意識不強。有部分民眾即使知曉社區矯正，但在認同上存在偏差。受重刑主義的長期影響，一部分民眾認為犯了罪、判了刑，就應該關進監獄實行監禁，這種心理使得他們難以理解社區矯正工作的性質及意義，一旦知曉社區服刑人員在社區中服刑就會產生防范、歧視和排斥等反應，他們并不關心社區服刑人員是否能順利回歸社會，而對罪犯在自己身邊教育改造存在擔憂。民眾對社區矯正的認知主要通過新聞傳媒和政府宣傳，村（居）委會向社會公眾宣傳力度不夠，一些村（居）委會為了避免所在區域內民眾心理恐慌，刻意隱瞞相關社區服刑人員信息，部分服刑人員家屬也要求村（居）民委會對犯人信息予以保密。因此，社區矯正所依賴的社會心理基礎較為脆弱，民眾對社區矯正認同感偏低。

四、社會治理視角下加強寧波市社區矯正工作的意見和建議

（一）按照社會治理力量多元化的要求，充分調動社會各方面力量齊抓共管。

社區矯正是社會共同參與的行刑社會化的行為。政府與社區作為主力，允許社會力量參與。司法機關對社區服刑人員的監督管理僅僅是過程、是手段，社區矯正的終極目標是使罪犯順利回歸社會。可以借鑒上海新航社區服務總站的經驗，在市、區、街道（鄉鎮）的三級社區矯正管理機構基礎上，建立了三級社區矯正社會工作者和社會幫教志愿者隊伍。以“政府主導推動、社團自主運行、社會多方參與”為指導思想，通過政府與非營利性社會團體簽訂合同的形式，統一將社區矯正教治工作交由社會團體內專業的社會工作師或心理咨詢師負責，即在社區矯正制度上將執法主體和工作主體適當分離。對社會幫教志愿者隊伍建設，需要建立規范性和權威性的招聘機制與任職資格認證機制，建立必要的志愿工作津貼發放機制和志愿工作保護機制。

（二）按照社會治理機制能動化的要求，建立健全科學有效的適應性幫扶機制。

首先，加強部門協作，發揮部門力量做好幫扶工作。與公安、民政、財政、人力資源和社會保障、稅務、工商以及工青婦等有關部門協調、合作，為社區服刑人員解決具體困難和現實問題，做好特殊人群的幫扶工作。如與工會建立創業技能培訓機制，組織有創業意愿的服刑人員參加創業培訓班，激發服刑人員創業能力；與民政局聯手，為社會服刑人員解決居住和生活問題，幫助其回歸社會。充分利用重大節日，會同有關職能部門，從物質上和精神上給予困難社區服刑人員及其未成年子女以關心與幫助。針對社區服刑人員的實際需求，提供有針對性的、具體的幫困扶助措施，為其融入社會創造各種有利條件，鞏固教育矯正實施效果。其次，加強與企業協作，發揮民企力量做好幫扶。各地充分發揮民營企業的優勢，建立過渡性安置幫教基地，做好特殊管理人群臨時就業工作。不僅要倡導國有企業參與社區服刑人員就業幫扶，而且要倡導國有企業在其他方面為社區服刑人員提供幫扶，還可以倡導更多的資金充足、社會資源豐富的市場組織和民間組織加入到社區服刑人員幫扶中來。再次，加強與社會各界人士的協作，發揮社會力量做發幫扶。我市積極聘請有經驗、高素質人才加入到志愿者隊伍，充分利用社會人士的智慧和經驗，對特殊人員進行面對面的交流、教育。

（三）按照社會治理手段多樣化的要求，綜合運用好法律約束、道德引導、親情感化、心理疏導等多種手段來統籌社會利益關系。

第一，引導和幫助社區服刑人員認罪服法，熟悉社區矯正的法律法規、監督教育規定和有關幫教政策，增強法律知識，強化自律意識和守法觀念。加強法治教育，采取通過法治講座、參觀監獄和旁聽審判開展警示教育。總結提煉適合本區域的社區服刑人員教育矯正工作的法律法規和共性內容，編寫教材和音像教學資料作為法治教育材料。第二，做到道德引導，循序漸進改變服刑人員犯罪心理和行為，預防重新違法犯罪。比如，將傳統文化精髓融入道德教育的內容，通過歷史典故將其中的仁、義、禮、智、信等內涵與當代公民基本素質要求相結合開展生動的引導教育。也可進行社會主義核心價值觀、優秀傳統文化學習教育，引導他們撰寫心得體會，實踐善行善舉，培養良好道德風尚。第三，加強心理疏導，包括心理健康教育、心理疏導、危機干預。加大自我培養專業人員力度，積極開拓心理矯治社會資源，與社會專業機構合作或聘請專業人員參與對社區服刑人員開展心理知識教育、心理咨詢、心理疾病治療工作。第四，促進家庭親情感化，通過與家庭成員談話、電話交流、家庭走訪等方式，加強與社區服刑人員家庭成員之間的聯系。特別是未成年人犯罪，需將親子關系支持項目作為未成年社區服刑人員分類教育的內容，促進未成年社區服刑人員與父母之間的溝通，達到改善家庭關系、確立家庭支持的目的。

（四）按照社會治理廣泛參與性的要求，引導公眾正確認識社區矯正的意義。

一是宣傳社區矯正理念，使社會公眾明確社區矯正是國際刑罰人道化、人性化的發展趨勢，體現了以人為本的理念，符合我國建設和諧社會的思想，有利于提高罪犯改造質量，減少社區服刑人員重新犯罪，促進他們順利回歸社會。二是宣傳社會公眾參與社區矯正的重要性，社區作為社區矯正中最為重要的活動場所，在推動社區矯正工作中一定要對社區和公眾進行社會責任感教育，引導公眾認識犯罪的社會因素，增強社區服刑人員在社區矯正中的責任感，增強其對社區矯正的接受程度，從而帶動社會的多主體參與。三是充分利用電視、廣播、報紙、網絡、短信、社區宣傳櫥窗等媒介進行社區矯正工作宣傳，增進社會公眾對社區矯正及志愿服務知識的了解，包括內容、流程與要求，增強社會公眾參與社區矯正的熱情。創造一種包容的、理解的、接納的社區環境，為社區服刑人員提供生存、心理以及社會支持，這不僅僅是社會治理價值的要求，也是社區矯正目標實現的前提。

（作者單位：寧波市社會科學院社會發展研究所）