論排污許可證作為核心管理制度的持續改進

周 銘

(1.上海市環境科學研究院清潔生產與環境審核中心，上海，200233；2.上海環科環境認證有限公司，上海，200233)

2016年11月，國務院辦公廳正式印發《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《方案》)，對完善控制污染物排放許可制度，實施企事業單位排污許可證管理作出部署[1-2]。《方案》明確提出，要將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，作為企業守法、部門執法、社會監督的依據。顯然，隨著排污許可證制度的全面啟動，該制度作為一項環境保護的核心制度，將明顯地改變現有的環境管理制度框架。文章擬通過上海市排污許可制度的前期實踐，在闡述不同環境管理制度相互關系的基礎上，探討控制污染物排放許可制作為核心管理制度，需要持續改進的工作重點。

1 排污許可制簡述

減少污染物排放是實現環境質量改善的根本手段，而排污許可證抓住固定污染源實質，就是抓住了工業污染防治的關鍵。其重點在于對污染治理設施、污染物排放濃度、排放量及其管理要求進行許可，并且通過排污許可證強化環境保護精細化管理，促進企業達標排放，從而有效控制區域污染物排放量[3]。

1.1 排污許可制基本原則

(1)精簡高效，銜接順暢。排污許可制銜接環境影響評價管理制度，融合總量控制制度，為排污收費、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據，減少重復申報，減輕企事業單位負擔，提高管理效能。

(2)公平公正，一企一證。向企事業單位核發排污許可證，以行政許可的方式明確企事業單位持證排污行為，應當遵守的環境管理要求和承擔的法律責任義務，即多排放多擔責、少排放可獲益。

(3)權責清晰，強化監管。企事業單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法。環境保護部門基于企事業單位守法承諾，依法發放排污許可證，依證強化事中事后監管，對違法排污行為實施嚴厲打擊。

(4)公開透明，社會共治。排污許可證申領、核發、監管流程全過程公開，企事業單位污染物排放和環境保護部門監管執法信息及時公開，為推動企業守法、部門聯動、社會監督創造條件。

1.2 排污許可證內容

(1)基本信息。包括：排污單位名稱、地址、法定代表人或主要負責人、社會統一信用代碼、排污許可證有效期限、發證機關、證書編號、二維碼；以及排污單位的主要生產裝置、產品產能、污染防治設施和措施、與確定許可事項有關的信息等。

(2)許可事項。包括：排污口位置和數量、排放方式、排放去向；排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量；重污染天氣或枯水期等特殊時期許可排放濃度和許可排放量。

(3)管理要求。包括：自行監測方案、臺賬記錄、執行報告等要求；排污許可證執行情況報告等的信息公開要求；企業應承擔的其他法律責任。

1.3 排污許可證核發

(1)根據《方案》，環境保護部將在現有環保法律的框架體系下，以排污許可管理名錄為基礎，按行業分步推動排污許可證的核發。2016年率先開展火電、造紙行業企業許可證核發工作；2017年完成水10條、大氣10條重點行業及產能過剩行業企業許可證核發，重點包括石化、化工、鋼鐵、有色、水泥、印染、制革、焦化、農副食品加工、農藥、電鍍等；2020年全國基本完成名錄規定行業企業的許可證核發。

(2)結合我國國民經濟和社會發展5年計劃的制度安排，兼顧排污許可相對穩定的需要。排污許可證的有效期原則上為5年，但考慮到改革從易到難，逐步完善的需要，對于此次改革開始后首次核發的排污許可證有效期確定為3年。

2 環境管理制度的關聯與銜接

與現有環境管理制度相比，排污許可制度的實施，勢必會與現有的環境管理制度之間產生一定的交集。理順不同環境管理制度之間的相互關系，形成以排污許可證為核心制度的整體化制度銜接、數據共享、運作機制和相應的管理平臺。

2.1 排污許可制與環評制度

環境影響評價制度是對新改擴建項目的審批制度，通過對建設項目選址、設計和建成投產使用后可能產生的環境影響進行預測及評估，提出項目實施環保方面的可行性以及污染防治要求[4]。由于現有環境影響評價，其相關評價數據是環評機構通過企業提供來實施預測評估，加之環評機構本身質量控制的原因，往往導致最終部分環境影響評價結論與實際項目運行后所產生的影響差異較大。

在排污許可證實施后，對于這些改擴建項目的污染物排放評估，將采用排污許可證的申報數據。這樣排污許可證作為現有建設項目數據的載體，可以真正對環境影響評價產生積極作用，能夠使排污許可證與環評制度之間達到既在制度方面承上啟下，又在數據及管理方面相互支撐，形成一個雙向作用的銜接通道。

2.2 排污許可制與總量控制及排污權交易制度

排污許可制是對有關排污許可與總量控制要求的延伸與細化[5-6]。首先排污許可制實現了將總量控制的點源總量分解，將單個點源的總量控制目標在排污許可證上予以載明，使總量控制制度更加落實到位；其次當點源的總量要求明確后，對于行業及區域的污染物總量也相對明晰起來，排污許可制與總量控制制度之間的關聯與銜接,使實現區域及行業總量控制規劃成為可能，也使得排污權交易在今后獲得發展的機遇。

2.3 排污許可制與排污申報和收費制度

2014年環境保護部對排污申報進行了改革，取消年度預申報，要求根據實際情況動態申報。排污收費制度同樣要求企業因生產經營或排污設施發生重大變化需向環保部門進行申報。顯然這兩部分的申報內容均可以通過排污許可證動態申報管理來實施。需要銜接的是如何明確企業動態申報的頻次要求以及申報數據規范性要求，同時其申報內容不應僅局限于污染物排放情況，還應包括與生產經營活動密切相關的產品、產量、產值、能耗、水耗等方面的數據，以有利于留下企業動態的環境行為足跡，也能夠為后續許可證管理核實企業環境足跡留下伏筆。

2.4 排污許可制與清潔生產審核制度

清潔生產審核制度是一項與生產企業加工制造過程密切相關的環境制度[7]。在清潔生產審核的實施過程中，離不開對企業及其產品的原輔材料使用、生產工藝、能源水耗、大氣及水污染物實際排放量，以及固廢和危險廢物產生量等較為系統的數據鏈。顯然，該數據鏈不僅是構成排污許可制數據可靠性的關鍵環節，同樣也將提升清潔生產審核制度的積極作用。

2.5 排污許可制與限期治理制度

限期治理制度作為環境管理的一項行政行為，既是環保監管手段的一部分，也是企業在規定時間內對自身環保行為進行整改的過程[8]。排污許可證的暫扣、吊銷等措施應與限期治理制度緊密銜接，以推動與促進企業的整改行為，以防止企業久拖不改的情況。

3 排污許可制的改進建議

基于目前啟動、推進和實踐進程分析，排污許可制要成為核心的環境管理制度，既要在嚴格執法基礎上與其他環境管理制度相互銜接，也要在排污許可制自身的管理內容及要求上進行完善與提高，才能與核心制度設計的初衷相符。

3.1 不斷完善管理內容

(1)管理對象能力。企業是排污許可證管理的主體，目前企業環境行為發生重大變化時依賴于企業的自我申報，這就需要企業內部資源及管理制度來保障與支撐。然而企業環境管理人員素質及水平的參差不齊，難以確保相關數據按照規范要求填報，這是其一；其二，隨著市場開放程度越來越高，第三方機構質量管理水平及利益訴求不同，也會導致許可證核查結果達不到預期目標，這些都是需要不斷完善的管理內容之一。

(2)采信環境監測數據。作為排污許可證采信的重要數據之一，目前企業上報環境監測數據中有較大比例是自我委托非連續的手工監測數據。這在環境監測業務市場化程度越來越高的情況下，環境監測數據的不準確或不可靠，或將對許可證管理的有效性產生較大影響。顯然，建立健全連續的自動化污染物排放監測數據，這是許可證管理今后應持續改進的重要環節。

(3)提高數據精度。排污許可證管理所要求提供的企業環境行為年度數據，如產量、產品、能耗、物耗(廢物)及水耗、年度環境績效等。這些數據雖然可以驗證企業環境行為的真實情況，但是年度數據可能存在不同月份數據的調節余地。倘若從企業環境行為數據研究判定其經濟周期規律，甚至為科研、管理、決策及市場提供提前預研判，可以考慮以月度數據替代年度數據，既可提升排污許可證管理中的數據精度，也能夠準確把握企業的動態環境行為。

(4)改進總量核定技術方法。由于當前許可證管理中的總量核定存在多種技術方法，如物料衡算、產排污系數等排污核定方法。加之采用數據大多也是一次性的污染物排放手工監測數據，因而所核定的總量難免被認為是一種算出來的許可核定。這就需要通過持續積累行業排放數據，以定量跟蹤的方式來改進現有的方法，從而豐富和細化行業總量核定技術。

(5)擴大管理覆蓋范圍。目前國家與大多數省市實行的排污許可證制度，主要污染物數據集中于水污染物排放及大氣污染物排放方面，重慶市在排污許可證發放中要求對固體廢物納入許可管理范圍，四川、福建、青海將噪聲納入其中，廣東省甚至包括了輻射污染的內容。從企業污染物排放角度來認知，首先應當盡量統一排污許可證所覆蓋的范圍及其內容，既有利于政策制度執行的指導性，也提高數據鏈覆蓋范圍的可比性；其次排污許可證管理的覆蓋范圍，先期可以考慮增加固廢及危險廢物作為污染物的重要組成部分，以后逐步擴大至噪聲污染、輻射污染等范圍。

3.2 大數據分析及其應用

工業大數據具有更強的專業性、關聯性、流程性、時序性和解析性[9]，這些特點是傳統互聯網大數據處理手段所無法滿足的，而環境保護數據屬于工業大數據的一部分，應加以充分利用[10]。一是應當針對排污許可證要求，結合環保物聯網的應用，開展企業環境行為大數據分析應用的研發工作；二是通過排污許可證大數據，建立企業環境行為數據模型，摸索排污許可證數據與企業環境足跡的邏輯關系；三是基于動態整合環境質量數據、社會環境活動數據和企業環境行為的大數據，形成以排污許可證為核心的數據收集、整合、分析、展現。

(1)在管理服務環節。基于企業環境行為信息化大數據的建立，形成企業環境行為異常判別機制，為環境監察的精準出擊提供預判，為動態研判區域企業環境行為現狀、區域環境質量變化、區域產業及行業變化趨勢提供數據支持。

(2)在科研開發環節。基于企業環境行為信息化大數據的建立，通過動態分析和挖掘數據價值，摸索建立細分行業環保準入標準、清潔生產及污染物排放標桿，建立不同治理技術的對標機制，為宏觀環境保護政策與規劃、環境質量標準、污染物排放標準制訂持續提供科研需求與技術支持。

(3)在市場應用環節。基于動態環境質量數據、社會環境活動數據和企業環境行為數據的整合，在符合法規的前提下，可以為各行各業提供環境保護數據信息增值服務。

4 結論

(1)排污許可證作為一項核心管理制度剛剛起步，需要理順與其他環境管理制度的有機銜接和關聯數據的邏輯化，也就是說排污許可證進程既需要摸索，也需要持續改進。

(2)基于大數據分析，建立企業環境行為數據模型，摸索排污許可證數據與企業環境足跡的邏輯關系，可以為排污許可證核心制度的管理、科研及市場領域應用服務打下信息化應用基礎。

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[5] 劉源月,劉新民,夏溶矯.總量控制制度對排污權有償使用與交易的影響[J].環境污染與防治，2015，37(3):66-68.

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[7] 任英欣.可持續發展視角下清潔生產法律制度的重新審視[J].中國環境管理干部學院學報，2016，26(1)：46-49.

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[10] 李妍,王曉東.大數據助力企業環境信用評價/評價結果在環境大數據中的應用[A].2016全國環境信息技術與應用交流大會論文案例集[C].北京:中國環境出版社，2016：148-150.