基于農業綠色發展的耕地休耕問題研究

何蒲明 王朗

(長江大學 湖北農村發展研究中心，湖北 荊州 434023；主要糧食作物產業化湖北省協同創新中心，湖北 荊州 434025)

十八大和十八屆三中、四中、五中全會都要求樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，農業是第一產業的根本，農業綠色發展直接體現新發展理念的綠色要求，開展耕地休耕正符合新的發展理念和綠色發展道路。為此，國務院于2016年6月30日發布了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》,明確了實行耕地輪作休耕制度的總體要求和基本任務，開展耕地輪作休耕，實際上是將新理念貫徹農業領域的具體實踐，是推動農業綠色發展的重要措施。

一、農業綠色發展理念的目標和要求

(一)農業綠色發展的意義

農業是國民之本，綠色發展理念是新常態下的一種新發展理念，農業綠色發展理念體現了新時期經濟發展目標和要求，符合我國廣大人民的根本利益。我國實現糧食多年連增，農民收入持續增長，農業綜合能力得到提高；同時，我國農業發展也面臨著巨大挑戰。我國糧食在連續增長的基礎上，雖然在2016年出現了小幅下降，但這是國家主動調減的結果，正是國家在推行農業綠色發展的體現。因為在這之前體現國內糧食產量逐年遞增，糧食進口量卻也逐年增長，糧食價格倒掛，地下水的過度開采，化肥農藥的無節制使用，使得生態環境污染嚴重，耕地質量日益下降，“毒大米”事件頻發，農產品安全問題成為國民生活關注的重點。堅持農業綠色發展理念對于推進農業現代化改革，全面實現小康社會具有重大意義。深入貫徹農業綠色發展理念有助于推進農業供給側結構性改革，轉變農業發展方式，緩解生態環境壓力，保障農產品安全，穩定農民收入增長，縮小城鄉收入差距，促進農業綠色可持續發展。

(二)農業綠色發展理念的目標

堅持農業綠色發展理念是走現代化農業道路的基本要求，是全面實現小康社會的重要助推器。保護水資源、耕地等農業自然資源，保障生態環境安全，提高農業生產效率，保障農產品數量安全和質量安全，有效解決資源短缺與人口增長的矛盾，提高我國農產品國際競爭力。推進農村生態文明建設，提升農民素質文化水平，發展特色生態農業，增加農民收入，實現脫貧致富，縮小城鄉收入差距。轉變農業發展方式，貫徹落實黨的“三農”政策，加快建設社會主義新農村，發展產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代化農業，提高農業綜合效益，實現經濟效益、社會效益和生態效益的共贏[1]，促進現代化農業的可持續發展。

(三)農業綠色發展理念的要求

農業綠色發展理念要求我們重塑農業發展目標、轉變農業發展方式，優化農業發展模式、調整農業發展內涵以及發展機制與政策。實施耕地休耕制度，加強受污染耕地的生態修復，將種地與養地結合起來，改善耕地質量，提高耕地產出效率。轉變農民傳統粗放農業生產意識，形成綠色思維方式，規范農民生產行為，減少農業生產過程中化學品的使用，保障農產品安全。推進以環境換經濟向以科技謀發展轉變，加強農業生產中的技術創新，培育高產量農產品新品種，以科學指導種植，提高農產品產出率，創新污染治理技術和土壤修復技術，保護水土等生產資料的安全。推進農業機械化生產，引導農業進行規模化、專業化、集約化經營，提高農業生產效率。制定農業綠色發展相關的制度法律政策，以法律法規保障現代化綠色農業的可持續發展。

二、農業綠色發展與耕地休耕的關系

(一)農業綠色發展與休耕共同體現了新發展理念的要求

農業綠色發展是“十三五”規劃的重要發展理念之一，通過創新農業發展道路、協調農業綠色發展中的各方矛盾，共同創造新的農業發展模式，讓廣大農民共享改革發展成果。耕地休耕，是在當前背景下做出的適時決策，直接體現了綠色發展要求，能夠協調農地自身產能恢復和農業產出目標，實施好農業綠色發展。發展中國特色現代化農業對于我國全面建成小康社會來說既是一個重大機遇，也是一個重大挑戰，必須堅持綠色新發展理念的指導，轉變農業發展方式，貫徹落實耕地休耕制度，走農業綠色發展道路，在全面實現小康社會的進程中充分發揮我國農業的比較優勢。堅持耕地休耕制度，實現農業發展由過分追求產量向追求質量安全的轉變，給予被污染的耕地喘息的機會，保護生態環境，引導農民進行科學種植，實施農業綠色發展理念，保障我國農產品的安全，提高我國農業的綜合競爭力，實現我國農業可持續發展[2]。耕地休耕與農業綠色發展相輔相成，在經濟發展新常態下，共同體現了全面貫徹落實新發展理念的要求。

(二)耕地休耕是促進農業綠色發展的主要手段

我國人口眾多，耕地資源一直處于超負荷利用狀態，致使耕地資源利用效率下降,這些年來過度使用農藥化肥，對耕地造成極大損害，耕地需要自然修復，才能符合可持續發展要求。現有的粗放經營老路不符合農業綠色發展要求，探索耕地休耕才符合農業綠色發展的要求。然而，耕地作為重要的生產資料，其現有耕作經營方式粗放單一，產出效率低，環境污染嚴重，化學物質殘留，農產品安全得不到保障，與農業綠色發展要求背道而馳，這是我們當前不得不面對的重大問題，為了解決這一問題，應該將耕地休耕作為促進農業綠色發展的重要手段。實行耕地休耕，對休耕農戶進行補貼，不僅不會影響農民收入，而且加以休耕政策的宣傳教育，還會有利于轉變農民傳統農業發展觀念，農民可利用休耕補貼的資金增加對耕地養護投入，改變傳統粗放經營方式，轉而進行精耕細作，在保障不影響農產品產出的情況下，還有利于節約資源，保護生態環境。將耕地休耕政策與農村土地流轉相結合，有利于將更多農民從土地中解放出來，提高耕地利用效率，不僅有利于推動新型城鎮化進程，也有利于進行農業規模經營，獲取規模效益，提高農業機械化水平，推進農業綠色發展。

(三)農業綠色發展是耕地休耕的重要目標

農業綠色發展要求依靠耕地本身的肥力和效率，減少化肥農藥等使用，正能夠符合耕地休耕具體目標。耕地休耕是在深入貫徹習近平總書記系列講話精神，牢固樹立并貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念下，做出的重大決策部署，其目標是實現藏糧于地，保證國家糧食安全，改善生態環境，節約自然資源，促進現代化農業綠色發展。綠色發展理念是根據我國現階段國情提出的發展新戰略，符合我國現狀要求，以農業綠色發展理念為目標，指導耕地休耕，倡導生態、低碳無污染發展道路等，探索生態農業、生態旅游、農家樂等多種農業形式，可以為耕地休耕找出路，有利于達到更好的政策效果，使得農業不再僅僅局限于農田耕地本身，可以既要青山綠水，又要經濟效益。

三、積極開展耕地休耕，促進農業綠色發展

(一)加強宣傳，轉變觀念

農業綠色發展理念在我國多數農村還是個“盲區”,沒有在廣大農民心中扎根,突出表現為:對耕地重種輕“養”、種田重化肥輕有機肥、重效益輕環保。要解決這個問題，必須要加強耕地休耕和農業綠色發展理念的宣傳教育，這樣才能深入推進耕地休耕制度試點，促進農業綠色可持續發展。土地是農民農業收入的根本來源，但是傳統農民對土地無節制的索取，為了獲取高產量，大量使用簡便的化肥農藥，而放棄傳統有機肥料，對耕地造成嚴重污染，耕地得不到及時養護和修復，使得耕地效率下降，農民收入得不到保障。要改變農村現有的低效農業模式，對農民進行科學的政策和理念引導，使之牢固樹立綠色發展理念，這就必須要加強現代化農業模式的宣傳和教育，使農民正確認識耕地休耕和綠色發展。休耕不代表放棄耕作，而是讓土地有時間恢復肥力，提高耕地產出率，以獲得更大更穩定效益，追求綠色發展也不是意味著要農民放棄經濟效益，而是以農業綠色理念為指導，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一。

(二)科學制定休耕補貼政策，確保農民收入不降低

土地是農民賴以生存的根本保障，是農民收入的主要來源，實行耕地休耕，促進農業綠色發展，必須保證不影響農民收入，只有這樣休耕制度和綠色發展理念才有繼續下去的基礎。根據休耕土地的預期收入，科學制定休耕補貼政策，明確補助標準，制定補助方案，落實補助政策，貫徹補助監督檢查機制，確保休耕補助資金落到實處，發揮最大效用。也可將農戶休耕的效果作為發放補助的重要依據，最大限度地發揮休耕補貼資金的作用，激發農民進行休耕的積極性，使農民樹立綠色發展理念，保證休耕達到預期效果，促進農業綠色發展。對休耕進行政策補貼，一方面可以使土地休養生息，恢復肥力；另一方面農戶可以將補貼資金用于增加農業投入，發展高投入、高產出、高效益的綠色發展模式。加強生物技術創新，研發高產量安全的糧食作物種子，不僅可以穩定農民的收益，保證農民收入不降低，還可以發展技術含量高的現代化農業，以技術促進農業綠色發展。結合國家其他農產品價格補貼和價格保險制度，國家保險補貼政策適度向休耕農戶，少使用化肥農藥的綠色種植農戶傾斜，鼓勵綠色發展，緩解農業生態壓力，轉變農業發展方式，保證農產品安全，貫徹國家綠色發展的新理念。

(三)合理確定休耕區域和休耕方式

我國土地幅員遼闊，各地區耕地資源的條件和生態環境差異較大，在實施耕地休耕制度試點時，應以耕地破壞嚴重，農業生態壓力大的農業主產地區為重點，根據耕地自有條件，充分尊重農民的意愿，進而采取有效的休耕方式。東北平原，華北平原和內蒙古高原是我國第一產業的主產區，東北黑土地是我國土地最為肥沃的地區，但由于長期的不合理利用，土地得不到休養生息，黑土地肥力嚴重下降，急需進行土地休耕養護，實施秸稈還田，秸稈發電，保護農業生態環境，發展綠色能源，貫徹農業綠色發展理念。近年來我國工業化發展迅速，侵占耕地作為工業用地的現象屢見不鮮，對耕地資源造成極大傷害，要改變犧牲農業發展的工業方式，加強工業反哺農業，增加對農業生態環境的養護投入和農業資金技術投入，樹立農業綠色發展理念[3]。耕地數量和質量是保障國家糧食安全的基礎，必須嚴守耕地紅線不動搖，休耕是為了促進農業的綠色可持續發展，而不是意味著棄耕、廢耕，在進行休耕的同時不得減少耕地數量、破壞耕地，不得改變耕地性質、削弱農業綜合生產能力，避免“非農化”傾向，確保急用之時能夠復耕，保證糧食安全。

(四)選擇合適的休耕技術路徑，確保提升耕地質量

國務院發布的《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》將地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區列為休耕試點的重點區域，要求因地制宜選擇合適的休耕技術路徑。地下水漏斗區以華北平原為例，海水倒灌、土壤鹽堿化、地下水資源枯竭等一系列生態問題是造成華北平原耕地質量嚴重下降的主要原因。華北平原可選擇季節性休耕，減少在春季需要大量水資源灌溉的冬小麥種植，在冬小麥種植期間選擇休耕養地，增加其他耐旱作物的種植。通過改變種植結構保護華北地區的農業生態環境，堅持農業綠色發展道路。湖南“毒大米”事件的爆發，將民眾關注點引到耕地重金屬污染問題上來，對于重金屬污染超標的耕地，利用生物技術治理污染，修復耕地，改善農業生態環境，促進農業綠色發展。在耕地質量達標前進行耕地休耕，或種植非食用農產品，保證農產品的綠色安全。西部生態本就脆弱，過度的耕作和放牧，造成耕地嚴重退化，在該地區需要進行多年連續休耕，增加植被覆蓋率，涵養水源，以農業綠色發展理念為向導，加強對生態環境的治理，發展資源節約型、環境友好型農業。