互聯網現金貸監管規則缺陷及其法律應對

楊文堯天

現金貸是小額現金貸款的簡稱，具有數額小、期限短和利率高等特點，是消費金融與互聯網技術融合發展的產物。國內最早的現金貸產品出現在2014年。伴隨著消費升級的浪潮，由于滿足了無征信數據人群的金融需求，2016～2017年現金貸行業飛速發展，這也導致行業內平臺良莠不齊，高利率、暴力催收等負面新聞頻發。2017年以來，監管層多次表示要警惕現金貸行業風險，并于年末推出一系列監管措施，宣告現金貸行業進入強監管時代。但是，目前的監管措施，在監管思路和著力點上存在明顯缺陷，容易激發現金貸平臺業務模式畸變，以實現監管套利。清理整頓不是目的，現金貸行業的存在契合普惠金融內核。在厘清平臺風險的基礎上，采取適當監管手段，既能促進行業健康持續發展，又能滿足特定人群的金融需求。

互聯網現金貸監管規則述評

2016年以來，隨著“裸條”“校園貸”和“首付貸”等負面新聞的不斷爆出，加之在清理整頓地方金融交易所的過程中發現小貸公司違規發行資產支持證券的情況，互聯網現金貸開始引起監管層的注意。2017年4月，銀監會發布《關于銀行業風險防控工作的指導意見》，首次提出清理整頓現金貸業務，要求網絡借貸信息中介機構應依法合規開展業務，禁止欺詐、虛假宣傳，不得違法高利放貸及暴力催收。隨后，P2P網絡借貸風險專項整治工作領導小組辦公室接連發布《關于開展現金貸業務活動清理整頓工作的通知》和《關于開展現金貸業務活動清理整頓工作的補充說明》，指出現金貸具有高利息、無抵押、期限短和暴力催收等特征，要求各地方對轄區內現金貸P2P平臺進行摸排清理、壓縮存量業務，重點關注高利率和暴力催收等問題。但是，相關措置并未遏制現金貸平臺的狂飆突進。隨著2017年10 月現金貸平臺趣店赴美上市，高利率、高利潤等話題引爆網絡，監管層終于痛下殺手。2017年12月，互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室和P2P網貸風險專項整治工作領導小組辦公室聯合發布《關于規范整頓現金貸業務的通知》，暫停發放網絡小貸牌照，暫停無特定場景依托、無指定用途的網絡小額貸款，禁止銀行業機構參與現金貸業務。

目前，一系列監管規則已經基本覆蓋了事前和事中監管，大體上可以分為以下幾個大類：

第一，強化市場準入監管。平臺開展現金貸業務必須擁有網絡小貸牌照，同時，各地方暫停網絡小貸牌照的發放。暫停新增批小額貸款公司跨區域開展小額貸款業務。已經批準但尚未開展業務的，暫停批準開業。此外，各地還將對持牌機構進行復核。

第二，完善持續監管標準。首先， 高度關注利率和債務負擔問題。強調最高36%年利率的紅線，計算年利率時要綜合考慮借款的各種手續費。同時，設置債務負擔上限，限制展期，避免借新還舊，使借貸人陷入債務陷阱。其次，要求平臺遵守“了解你的客戶”原則，充分保護金融消費者的合法權益。平臺與借貸人締結時，需要向借貸人充分披露相關信息并說明風險。再次，要求平臺審慎開展業務， 加強風控，謹慎使用風控模型。暫停發放無特定場景依托、無指定用途的網絡小額貸款，逐步壓縮存量業務，限期完成整改。強化平臺的經營責任，禁止將不適當的金融產品銷售給特定人群。最后，嚴禁平臺采取暴力催收，并保護借貸人個人信息安全。

第三，規范平臺資金來源。禁止銀行業機構通過銀行貸款、理財，信托計劃和資產證券化產品向平臺提供融資，參與現金貸業務。

總體上看，目前的監管措施非常全面，從保護借貸人的角度出發，涵蓋市場準入監管和持續經營監管各方面，其中監管的重點是牌照、利率和借貸場景。監管機構好比游樂園的老板，認為只要守住入口，要求玩家買票入場，并且整個游樂園只提供一種固定游樂項目，則一切盡在掌握之中。但是，這種只堵不疏的監管思路，難以消解現金貸行業的風險，在巨額利潤的刺激下，平臺可能通過畸形化自己的業務模式，從而利用監管規則缺陷實現監管套利。

互聯網現金貸監管規則缺陷

如前所述，目前的監管措施存在一定的缺陷。這一方面與我國中央和地方共享金融監管事權的監管體制有關，另一方面與監管機構只堵不疏、過度保護借貸人的監管思路有關。筆者認為，在牌照、利率和場景三個目前監管重點上，都存在平臺可以利用的缺陷。

牌照

我國金融行業采取“一般禁止，特別許可”的牌照制市場準入監管。現金貸平臺向社會大眾提供金融服務，理應設置行政許可，并要求其持牌經營。根據相關規定，開展現金貸業務，平臺需要取得網絡小貸牌照。該牌照由地方金融監管機構負責發放。據“網貸之家”統計，截至2017 年11月22日，全國共批準了213家網絡小貸牌照（含已獲地方金融辦批復未開業的公司）。其中，僅有30家現金貸平臺通過其運營主體公司或其股東持有了35張網絡小貸牌照（含網絡小貸公司直接開展現金貸業務）。最新監管規則已經明確暫停發放網絡小貸牌照，這基本扼殺了平臺通過整改合法化的可能性，因而平臺只能在存量牌照中做文章。這一方面會推高目前市場上存量牌照的價格，形成高價爭搶牌照的不正常現象；另一方面平臺可能通過與持牌機構合作借用、套用其牌照，從而實現持牌經營。目前金融監管體系中的缺陷，也確實為其借用牌照提供了可能。

在我國目前的金融監管權力體系中， 同時存在著中央事權和地方事權。具體到網絡小貸牌照監管上，該權力屬于地方金融辦。目前的監管政策仍是由地方金融辦負責轄區內平臺的資質和行為監管，但是這種權力分配體系存在明顯缺陷。一方面，地方金融辦資源有限，難以做到對平臺經營行為的長期有效監管。一旦整頓風潮過去，違規平臺可能“春風吹又生”。另一方面，各地金融辦之間、地方與中央監管機構的監管目標并不完全一致。各地金融辦同時擔負著搞活地方經濟和地方金融監管的雙重使命，前者往往比后者更重要。因此，地方金融辦的監管動力不足。而且，各地金融監管主體間還存在競爭關系，一旦某地放松標準，可能引發其他地區的效仿，從而形成競爭監管洼地的趨勢。此外，地方金融辦的監管行為往往各掃門前雪，缺乏必要的配合。因此，無牌平臺可能利用這種監管事權分配體系上的漏洞，借用或套用持牌機構的牌照。比如，A省的持牌機構入股B省無牌照平臺，并將自己的牌照出借給B省平臺，則B省平臺表面上就具有了小貸牌照。A省的監管主體可能難以發現B省平臺的借用行為；B省的監管主體則可能認為牌照是由A省發放的，應該由A省對相關情況進行核查或處理。如果持牌機構同時入股多家不同地域的平臺，則可能出現多家機構使用一張牌照的情況。當然，借用或套用牌照的情形必定不限于上述入股的情況， 憑借市場主體的“聰明才智”，必將利用這種漏洞發明更多實現監管套利的交易形式。

利率

利率本質上是獲得資金的價格。在借貸合同中，由于出借人和借貸人間存在嚴重的信息不對稱，為了防范道德風險， 出借人需要通過利率來控制其所承擔的風險。在現金貸業務中，由于借貸人的風險普遍較大，因此平臺只能采取高利息覆蓋高風險，在借貸人間進行交叉補貼的方式控制風險以保證利潤。然而，高額利息又引發了締約前的逆向選擇，低風險客戶可能被擠出借貸市場，只留下高風險客戶。這種逆向選擇實際上又加劇了違約風險， 進一步推高了利率。目前的監管規則要求平臺利率必須控制在法律允許的年利率36%以內，同時將手續費等全部納入利息計算范疇。這一規定的本意是保護借貸人的權益，防止其遭受高利率盤剝，從而陷入債務陷阱，但是此舉并未改變現金貸業務的借貸人多屬于高風險群體的特點。高風險群體獲得資金的價格必然遠遠高于普通群體，而且高風險群體往往還屬于資金短缺方，這也就是為何各國法律都禁止高利貸，而其實際上仍廣泛存在的原因。同時，互聯網現金貸屬于信用貸款，不存在抵押、擔保，平臺無法通過其他手段有效控制風險。

因此，該規則沒有充分考慮現金貸業務中的風險因素，僅僅關注名義利率，并不能起到保護借貸人的作用。實踐中，平臺也完全可以通過合同條款約定、更新交易形式等方式規避有關利率的監管措施。例如，在消費場景下，借貸人想購買一臺手機，這臺手機的市場價為3000元。但是借貸人無法從其他渠道獲得資金支持，只能選擇C現金貸平臺。C平臺目前借貸年利率為36%。理論上，借貸人只需借3000 元，并負擔相應利息。但是，C平臺規定借貸人只能在自己的購物網站D上消費， 而該款手機在D的售價為3500元。這樣借貸人就需要借更多的資金，實際上是付出了更多的利息。總之，借貸平臺可以運用多種方式，如提高交易費用、提高違約成本等，實質上提高借貸人獲得資金的成本。

場景

金融市場的基本功能是將資金從盈余方融通到短缺方，從而實現資本的合理配置。因此，流動性是金融市場的基本特征。場景只是資金從盈余方流動到短缺方的通道，完全可以由雙方自由搭建。目前的監管政策對無特定場景的現金貸一禁了之，其本意一方面是控制現金貸平臺總體風險，另一方面是促使借貸人合理借貸， 防止其過度借貸、超前消費。但是，網絡現金貸的交易過程主要集中在線上，而在線上虛構特定交易場景并不復雜。網絡上廣泛存在的“刷單”和“刷好評”現象就證明了這一點。個人借貸者與企業不同， 不存在財務會計記錄，資金流向和實際用途監管難度更大。從監管主體來看，地方金融辦既無能力也無意愿對借貸者進行監管。因此，平臺完全可以通過虛構特定場景的方式規避監管對特定場景和用途的要求。

法律應對

目前的監管措施看似嚴密，實則存在諸多漏洞。在高額利潤的刺激下，現金貸平臺完全可能改變業務模式，利用規則漏洞實現套利。具體規則的漏洞是由只堵不疏、重形式而輕實質的監管思路，以及中央與地方金融監管事權劃分不清造成的。因此，筆者認為，應當在完善現有監管措施的基礎上，采取堵疏結合的思路，以市場準入監管和持續經營監管為主要著力點，中央金融監管機構與地方金融監管機構相互配合，建立互聯網現金貸監管的長效機制。

合理分配監管權力

防止監管套利，理順網絡現金貸監管中的中央事權與地方事權，即地方金融辦主要負責市場準入監管，銀監會及其分支機構負責持續經營監管。網絡小貸牌照仍由地方金融辦負責審核與發放。一方面， 地方政府對當地企業更為了解；另一方面，目前網絡小貸牌照均由地方發放，如果將這一權力收歸中央，需要再平衡中央與地方的利益，實無必要。銀監會及其分支機構負責平臺的持續經營監管，是由現金貸業務特點決定的。首先，現金貸業務屬于信用貸款，網絡小貸公司屬于類銀行業金融機構，理應由銀監會監管。其次， 現金貸業務具有明顯的跨地域性，由銀監會負責持續經營監管，方便各地區協調合作。最后，銀監會相比于地方金融辦有豐富的監管資源，有利于做好持續經營監管。

市場準入監管

目前，全面暫停發放牌照的方式并不可取。應當允許現金貸平臺，通過積極整改獲得相應牌照。如果能夠通過正當途徑獲得牌照，平臺就沒有動力再利用規則漏洞。但是，市場準入標準的制定，全國應當盡量統一標準，避免地方政府競爭監管洼地。網絡借貸行為的行為效果有明顯的溢出性，即平臺開設在某地，而業務在全國開展。利益由當地享受，風險則由各地一同承擔。因此，制定全國統一的標準有合理性。

持續經營監管

首先，既重視形式利率，又關注實質利率。重申借貸利率必須合法化，年利率必須低于36%，嚴禁平臺高利貸化。如前所述，現金貸業務風險不下降，則其實質利率不會顯著下降。據相關信息披露， “趣店”的現金貸業務逾期率遠低于業界平均水平，其中的關鍵在于芝麻信用向其開放客戶數據。因而，可以從解決信息不對稱的角度，鼓勵不同平臺間風控數據互聯互通，支持第三方征信平臺向現金貸平臺開放借貸人征信數據，降低借貸人違約風險，實現借貸利率的合理化。在此前提下，可以鼓勵平臺開展差異化經營，與不同風險的客戶群體約定不同的利率。并嚴格限制罰息和債務展期次數。同時，禁止暴力催收，規范催收和壞賬處理，防止暴力催收引發惡性事件。

其次，放棄場景限制、用途限制，關注借貸人的償付能力。限制場景和用途， 并不能有效防控平臺風險，保護借貸者。這種法律父愛主義的思維應當摒棄，取而代之的應當是關注借貸人的償付能力。只要借貸人具有足夠的償付能力，就應當讓其自由借貸。這里可以借鑒域外經驗引入借貸人支付能力測試，嚴禁平臺向不具備償付能力的借貸人貸款。并根據借貸人的償付能力為其設置相應的最高債務負擔限額，防止掠奪性借貸。同時，強化平臺在金融產品設計、銷售中的經營責任。要求平臺在宣傳、締約中要遵守投資者適當性原則，要向借貸者全面披露利率、還款期限和方式等信息，充分說明違約風險。

最后，實施平臺經營數據報告制度。平臺需要定時將資金來源、數額、放貸數量、違約情況等經營數據向地方金融辦或銀監會報送。以便監管機構及時掌握平臺經營狀況，防范系統性金融風險。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）