大力開展草原生態修復

劉加文

(國家林業和草原局草原管理司，北京 100013)

生態修復是生態文明建設的主要任務和基本要求，是建設美麗中國的重要途徑。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調指出，要加大生態系統保護力度[1]，加強生態修復，實施重要生態系統保護和修復重大工程，提升生態系統質量和穩定性，構筑生態安全屏障。草原是我國面積最大的陸地生態系統，面臨生態修復的艱巨任務，我們要認真貫徹落實習近平生態文明思想，堅決擔負起生態文明建設重大政治責任，把草原生態保護好修復好，積極夯實生態文明建設的基礎。

1 充分認識草原生態修復的重要性

1.1 草原肩負生態文明建設的主體責任

草原是我國面積最大的陸地生態系統，覆蓋著2/5的國土[2]。草原承擔著防風固沙、涵養水源、保持水土、吸塵降霾、固碳釋氧、調節氣候、美化環境、維護生物多樣性等重要生態功能[3]。草原是黃河、長江等重要江河的發源地，黃河水量的80%，長江水量的30%，東北河流50%以上的水量直接源自草原[4]。草原是巨大的碳庫[5]，我國草原生態系統有機碳儲量約占全國陸地碳儲量17%，對維持自然系統的碳平衡發揮了重要作用[6]。我國草原有9 700多種植物，上萬種動物，包括全國14%的瀕危植物，60多種一、二級重點保護動物，是重要的動植物物種資源庫[7]。草原是我國沙塵暴的主要源區，其植物覆蓋度的高低直接關系沙塵暴的強度[8]和空氣環境質量。因此，草原生態狀況的好壞，直接關系到國家整體的生態安全。

1.2 草原生態修復非常緊迫

從總體上看，我國草原生態局部改善、總體惡化的趨勢尚未根本扭轉，絕大部分草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化、鹽漬化等現象[9]。全國草原的平均產草量較上世紀八十年代下降20%～30%。草原優良牧草種類減少[10]，有毒、有害、劣質植物滋生蔓延[11]，鼠蟲害等生物災害頻發多發[12]。草原掠奪性利用和家畜超載現象[13]還比較嚴重。由于開墾、開礦、工業開發、道路建設、亂采濫挖以及其它各種征占用等行為，大量優質草原不斷消失，全國草原面積持續萎縮[14]，年均減少約50萬公頃左右。一些地區草原滿目瘡痍、傷痕累累、支離破碎、水土流失，生態系統功能嚴重下降[15]?？梢哉f，草原是我國生態空間中受人為干擾最大、破壞最為嚴重的生態系統，亟需采取有效的措施大力開展保護修復。

1.3 草原生態修復是促進草原地區經濟社會發展的需要

良好的草原生態環境是草原地區經濟社會發展的根本保證。我國70%以上的少數民族人口生活在草原地區；內蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川六大草原省份農牧民人均收入只有全國農民人均收入的84%；全國268個牧業及半牧業縣中，國家扶貧開發重點縣占57%。草原是牧區賴以生存和發展的最基本生產資料[16]，是農牧民增收致富的物質基礎，實現其經濟發展、擺脫貧困、維護邊疆少數民族地區穩定，從根本上說還是要緊緊依靠草原，大力發展草原特色經濟，走生態產業型、產業生態型發展之路。因此，必須采取生態修復的手段，盡快實現草原生態環境的好轉。草原好，牧區才會好；草原美，中國才會美。

2 明確草原生態修復的主要任務

草原生態修復就是要通過自然與人工干預相結合的手段，使遭到破壞的生態系統得到修復、重建和改進，使之得以持續、穩定、健康運轉。草原生態修復必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的基本方針，瞄準存在的主要問題，突出重點任務。

2.1 遏制草原退化趨勢

草原退化的主要原因是家畜超載放牧，因此，要把解決家畜超載問題作為遏制草原退化的首要措施,不斷提高草原質量。一是以草畜平衡為基本抓手。大力開展以草定畜，根據草原的承載能力確定適宜的放牧家畜數量，全面落實禁牧、休牧、輪牧等利用制度。二是開展草原改良。積極實施補播、施肥、除雜、灌溉、松土、鼠蟲害治理、植被重建等綜合農藝手段。三是提升草原生產效率。加快草原畜牧業由粗放生產型、數量增長型，向質量效益型轉變，提高標準化、集約化、產業化發展水平。四是加快人工草地建設。遵循以水定草的原則，在有條件的地區積極開展飼草料基地建設，逐步降低畜牧業對天然草原的放牧壓力。

2.2 確保草原面積不減少

當前，導致草原面積減少的主要原因是開墾種地、礦藏開采、工業開發、城鎮建設、道路建設等征占用行為。要采取更加嚴格的監管手段：一是依法加強征占用管理。全面落實草原征占用管理制度，特別要加強對生態紅線內草原、基本草原征占用管理，實行最嚴格的審核審批制度，為草原筑起牢靠的安全門、堅固的防火墻。二是加強先期引導。堅持把節約草原資源放在優先位置，引導項目合理選址，嚴格遵循項目建設不占、少占、短占草原的基本原則，必須占用的應當依法辦理征占用手續。三是完善管理措施。加強部門協調，積極推行征占用草原項目立項預審制度，實施草原征占用總量控制。四是遏制濫采亂挖。加強日常監管，堅決制止和嚴厲懲處在草原上濫采亂挖野生植物資源以及在草原上違規建窯、建房、修路、挖砂、采石、取土、剝取草皮等破壞草原植被的行為。

2.3 推進受損草原植被恢復

當前，已墾草原區、沙化草原區、礦藏開采區、臨時占用草原區以及工程建設區周邊等草原植被恢復的任務非常艱巨，涉及點多、面廣、量大，必須加快治理進程。一是強化恢復保障措施。把科學完善的植被恢復方案作為允許開發的前提。在工程立項和審批過程中，嚴格審查、評估植被恢復方案，建立植被恢復保證金制度，確保技術、資金、管理到位。二是加強過程監管。重點加強對征占用地點、邊界、植被恢復措施落實情況等全程監管。三是強化技術支撐。針對不同地區、氣候條件以及不同的裸露情況，組織開展植被恢復基礎技術攻關研究，嚴格科學選種草種，高度重視本土草種的選育和種植。四是轉變修復工作機制。積極探索政府組織和監管、農牧民參與、第三方承擔的生態修復新機制，鼓勵相關科研單位、企業、個人，以競標、競價等方式投資參與草原植被修復。

2.4 確保草原性質不改變

保持草原性質的穩定是防止草原不合理開發利用的重要措施。一是要確保草原用途不改變。嚴格控制非基礎設施建設項目占用草原，禁止將草原轉變為其他農用地，在農業綜合開發、耕地占補平衡、土地整理過程中，不得占用草原。二是嚴格規范臨時占用。把好臨時占用草原選址關，臨時占用草原不得超過二年，期滿后必須恢復植被并及時退還；科學規劃和發展草原旅游，加強對“牧家樂”的指導。三是確保草原邊界的穩定。不得隨意改變草原邊界、范圍，不得擅自將基本草原轉變為非基本草原。四是確保草原利用方式不隨意變更。合理劃定草原禁牧區、非禁牧區，不得隨意調整范圍、面積、禁牧時間，不得隨意將禁牧區轉變為非禁牧區。根據草原生態變化情況需要調整的，應嚴格按規定程序進行。

3 夯實草原生態修復的重要基礎

草原生態修復是一項政策性、技術性、實踐性很強的系統工程，必須有政策、制度、組織、措施的有力保障，必須有多部門、多領域、多行業的大力支持和參與，形成共同推進工作的合力。

3.1 提高全民草原生態保護意識

草原保護與生態修復需要全民重視和廣泛參與。要把草原生態保護教育納入國民教育體系和干部教育培訓體系，充分發揮新聞媒體作用，強化草原資源國情宣傳，普及相關法規、科學知識等，引導全社會像重視生命一樣重視草原，像保護耕地一樣保護草原，像重視種樹一樣重視種草。推動設立“草原保護日”，不斷激發全民愛草、護草、重草的情感，形成自覺保護草原的良好社會氛圍。豐富國土綠化內容，改變國土綠化就是種樹的傳統定式，大力開展種樹種草相結合的國土綠化行動。

3.2 增強草原生態修復的針對性

要根據草原生態現狀、氣候特點、利用情況，因地制宜、分類施策，采取有針對性的修復措施。一是管住一片。對嚴重退化區、生態脆弱區的草原，著力強化管理措施，實行“區域性”連片禁止放牧，以自然恢復為主。二是改良一片。對水熱、土壤、植被條件較好、交通便利的部分天然草原，加大農藝措施，實施補播、施肥、除雜等，不斷提高草原的產量、品質；三是建設一片。嚴格遵循以水定草的原則，在灌溉條件、土壤條件等較好的土地，開展人工飼草料基地建設，保障畜牧業發展需要。四是用好一片。對草原生態狀況相對較好的區域，大力推行輪牧、休牧，加強畜牧業基礎設施建設，促進草原畜牧業轉型升級。

3.3 科學謀劃草原生態修復重大工程

草原生態修復工程規劃必須堅持生態優先，兼顧生產發展、生活改善的原則，著力改善草原生態整體狀況，著力修復受損草原植被，著力提升草原可持續發展能力。一是實施北方草原生態修復工程。針對北方天然退化草原，以促進草原合理利用、提高自然恢復能力為主要目標，著重加強草原圍欄、草原改良、鼠蟲害及毒害草防治、黑土灘治理、人工草地、灌溉工程、防火防災、牧民定居以及轉變草原畜牧業生產方式等設施建設。二是實施南方草地改良建設工程。充分發揮南方草地水熱及土壤條件好、生物量大、恢復速度快等優勢，對現有天然草地、林間草地、退耕地、水源涵養地等實施改良。通過實施土地整理、植被重建、補播改良、綜合除雜、灌溉施肥等措施，建成一批植被優良、保土保水能力強的南方草地，構建林草結合的立體生態屏障。三是實施已損草原植被恢復工程。重點針對已墾草原區、沙化草原區、礦藏開采區以及工程建設區周邊等開展植被修復，圍繞土地平整、坑洼回填、渣土清除、灌溉施肥、播種及管理等內容進行，使受損草原植被得以盡快恢復。四是實施草畜平衡示范工程。選取基礎條件較好，有代表性的草原區，設定目標、明確標準、加強建設、政策傾斜、完善措施，重點打造一批草畜平衡示范縣(旗)，總結經驗，帶動全國草畜平衡工作，促進草原科學利用。五是實施草原保護支撐體系建設工程。重點加強草原生態修復技術攻關體系、草原監督管理體系、草種繁育體系、草原科技推廣體系、草原防災減災體系、草原監測預警體系等建設，夯實草原植被修復基礎。

3.4 不斷完善草原保護政策

加快建立有利于草原保護和植被修復的政策導向，形成促進綠色發展的長效機制。一是深入推進草原承包確權。結合草原及牧區特點，研究出臺推進草原承包確權的專門政策，加快草原承包確權進程，實現草原地塊、面積、合同、證書“四到戶”，規范承包經營權流轉。二是完善草原生態獎補政策。在保持政策穩定的同時，不斷擴大獎補資金規模和覆蓋面。探索建立多元化補償機制，增加對重點草原生態功能區轉移支付，建立草原生態保護先進縣獎勵制度，完善草原生態保護與獎補資金分配掛鉤的激勵約束機制，開展跨地區橫向補償。三是完善基本草原保護制度。制定出臺《基本草原保護條例》，采取最嚴格的基本草原保護措施。

3.5 全面加強草原監督管理

貫徹落實十八大以來生態文明各項制度，嚴格執行草原法律法規，是實現草原生態修復和草原可持續發展的根本保證。一是加強隊伍建設。不斷充實和加強草原監督管理機構隊伍，尤其要加強基層隊伍建設，充實草原管護公益崗位。二是增強監督手段。開展草原資源調查和草原生態狀況動態監測，建立草原生態修復大數據庫，加快國土空間規劃和生態保護紅線劃定工作，推進編制草原資源資產負債表，全面落實生態文明建設目標評價考核。三是加大執法力度。認真執行草原法及相關法規，加大對違法征占用草原、違法審批等行為的查處力度，嚴厲打擊各類破壞草原的違法行為。四是強化責任追究。貫徹落實生態環境損害責任追究和生態環境損害賠償等重要制度。實施草原生態環境保護約談制度，對未履行保護職責或履行職責不到位的地方人民政府及相關職能部門、單位負責人，依法進行告誡談話，責令整改。