供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的海事安全監(jiān)管
——從船舶進(jìn)出港簽證制度取消談起

許巖松

一、前言

2017年3月22日，隨著《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于實(shí)施內(nèi)河航行船舶進(jìn)出港報(bào)告制度有關(guān)事項(xiàng)的通知》的頒布，始于1952年的船舶進(jìn)出港簽證制度結(jié)束了[1]，取而代之的是船舶進(jìn)出港報(bào)告制。原船舶進(jìn)出港簽證作為一項(xiàng)海事行政許可事項(xiàng)，承載著諸多重要的安全監(jiān)管功能，如對(duì)船舶適航、船員適任、貨物適載進(jìn)行檢查，對(duì)船舶航次信息的采集，向廣大船舶、船員進(jìn)行安全生產(chǎn)和安全法規(guī)宣傳，提供安全信息咨詢服務(wù)，收集船舶和船員對(duì)海事管理工作的意見和建議等；還有眾多以船舶進(jìn)出港簽證作為載體，依附其上的功能，如內(nèi)河船舶過閘、限吃水航道船舶尺度和流量控制等方面，對(duì)重大活動(dòng)期間船舶安保遠(yuǎn)端管控、重點(diǎn)跟蹤船舶開航前檢查、協(xié)查船舶的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控、違章船舶的控制等[2]。可以說船舶簽證工作在原海事監(jiān)管體系中舉足輕重，“嚴(yán)把簽證關(guān)”成為海事執(zhí)法人員以往開展海事安全監(jiān)管工作的必選項(xiàng)。取消簽證后，“關(guān)”沒了，而替代的船舶進(jìn)出港報(bào)告制僅保留船舶航次信息采集功能，一些海事執(zhí)法人員慶幸簽證追責(zé)壓力的消失，但更多的海事執(zhí)法人員則在思考取消簽證后如何保障水上交通安全。交通運(yùn)輸部海事局在取消簽證后陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，對(duì)海事執(zhí)法人員加強(qiáng)事中事后監(jiān)管進(jìn)行了指導(dǎo)，取得了一定效果，水上交通安全形勢(shì)總體保持穩(wěn)定。但從近期事故中暴露的問題來看情況卻不容樂觀，一些低標(biāo)準(zhǔn)船長期晝伏夜出，進(jìn)出港從不報(bào)告，逃避海事安全監(jiān)管。如筆者最近調(diào)查的一宗船舶自沉事故，船舶最低配員證書要求配備7人，而實(shí)際在船人員只有4人，且均無適任證書。調(diào)查發(fā)現(xiàn)該輪自報(bào)告制實(shí)施以來，一直航行于珠江三角洲各海事管理機(jī)構(gòu)水域，從未報(bào)告過，也從未接受過船舶安全檢查或現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查。筆者調(diào)查的其他事故也有類似情況，存在不開AIS、不報(bào)告、配員不足甚至無證駕駛、超載、超航區(qū)等違法行為。針對(duì)這些問題，一些海事執(zhí)法人員想當(dāng)然地認(rèn)為如果不取消簽證，海事部門就更容易制止該類違法行為，有些執(zhí)法人員甚至開始質(zhì)疑取消簽證在當(dāng)前形勢(shì)下是否適當(dāng)。本文擬從取消船舶簽證后海事安全監(jiān)管工作存在的問題入手，反思海事安全監(jiān)管的措施，并結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向，探討海事安全監(jiān)管工作新思路，以適應(yīng)海事監(jiān)管工作新形勢(shì)的發(fā)展。

二、取消簽證后海事安全監(jiān)管工作存在的問題

取消船舶進(jìn)出港簽證制度后，船舶進(jìn)出港口僅需通過互聯(lián)網(wǎng)、傳真、短信等方式報(bào)告船舶航行動(dòng)態(tài)和在船人員信息即可，省去以往繁雜的審批手續(xù)，大大減輕了船舶的負(fù)擔(dān)。這一變革是落實(shí)我國政府職能轉(zhuǎn)化、簡(jiǎn)政放權(quán)的行政審批制度改革要求的重要舉措，符合《行政許可法》關(guān)于“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的可以不設(shè)行政許可”的立法精神。變革旨在讓海事部門退出“安全保姆”地位，倒逼航運(yùn)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，促進(jìn)航運(yùn)業(yè)的健康有序發(fā)展。但盡管如此，由于目前海事部門應(yīng)對(duì)取消簽證制度的措施并不完善，部分海事執(zhí)法人員執(zhí)法理念陳舊，海事安全監(jiān)管工作仍存在許多問題。

1.查處故意逃避監(jiān)管的低標(biāo)準(zhǔn)船更加困難

一些船況較差的低標(biāo)準(zhǔn)船為了逃避海事安全監(jiān)管，逐漸摸準(zhǔn)海事執(zhí)法人員巡航巡查的規(guī)律，進(jìn)出港不報(bào)告，不開AIS，晝伏夜出，避開海事執(zhí)法人員巡查時(shí)段進(jìn)港裝卸貨物，如前述事故船舶采取這種辦法近一年都未被查處，直至事故的發(fā)生。在以往船舶簽證時(shí)期，這些低標(biāo)準(zhǔn)船也曾采用類似方法逃避監(jiān)管，但海事執(zhí)法人員對(duì)船舶簽證比較重視，不但在簽證環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)未辦理簽證的船舶更是嚴(yán)格查處，開展現(xiàn)場(chǎng)巡航時(shí)，會(huì)將已經(jīng)簽證的船舶船名和巡航發(fā)現(xiàn)的船舶船名比對(duì)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)未辦理簽證，會(huì)立即登輪查處，因此發(fā)現(xiàn)低標(biāo)準(zhǔn)船的概率較高。而現(xiàn)在實(shí)行船舶報(bào)告制，海事執(zhí)法人員無須審批船舶報(bào)告的內(nèi)容，自然對(duì)船舶報(bào)告的內(nèi)容重視程度降低，部分海事處尚未建立有效的船舶報(bào)告核查機(jī)制。現(xiàn)場(chǎng)巡查人員則滿足于對(duì)選船信息系統(tǒng)抽選的船舶或在智慧海事平臺(tái)發(fā)現(xiàn)的問題船舶進(jìn)行檢查，對(duì)于不報(bào)告、不開AIS的船舶檢查力度反而有所降低，導(dǎo)致低標(biāo)準(zhǔn)船舶能夠長期逃避海事安全監(jiān)管。

2.對(duì)船員配員不足、無證船員的核查力度不足

在簽證時(shí)期，基于“誰簽證、誰負(fù)責(zé)”的壓力，一般海事簽證人員都會(huì)仔細(xì)地核查船員，有些海事處甚至在簽證時(shí)讓船員站在碼頭的CCTV下，逐個(gè)對(duì)著船員證書比對(duì)，有力地遏制了配員不足、“人證不符”等違章行為。取消簽證后，海事執(zhí)法人員依賴選船信息系統(tǒng)開展登輪檢查，由于人手以及時(shí)間的限制，抽查的船舶比例較小，因此違章船舶有機(jī)可乘，配員不足等違法行為趨勢(shì)有所上升。

3.對(duì)貨物的謊報(bào)、瞞報(bào)更加不易發(fā)現(xiàn)

在簽證時(shí)期，海事簽證人員會(huì)認(rèn)真審核貨物的種類、數(shù)量，同樣因?yàn)楹炞C把關(guān)的壓力，稍有懷疑，便會(huì)通知現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員進(jìn)行核實(shí)，有力地制止了謊報(bào)、瞞報(bào)行為，打擊了船舶超載、危險(xiǎn)品不申報(bào)等違法行為。而現(xiàn)在，審查船舶報(bào)告的人員并無簽證的壓力，審查質(zhì)量難以保證，甚至對(duì)有些船舶報(bào)告根本就不審查。而現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員主要是基于目前并不成熟的選船信息系統(tǒng)進(jìn)行抽查，其發(fā)現(xiàn)貨物謊報(bào)、瞞報(bào)的概率較低。

4.對(duì)船舶活動(dòng)更加難以控制

一是對(duì)違章船舶難以控制。以往海事執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)船舶違章后，船舶一般均能主動(dòng)配合調(diào)查處理，主要是因?yàn)榇叭舨恢鲃?dòng)處理違章，海事部門將不予以辦理進(jìn)出港簽證，船舶若擅自出港，將會(huì)增多了一項(xiàng)不辦理簽證的違法行為，到下一港將寸步難行。而現(xiàn)在船舶在開航前主動(dòng)處理違章的積極性明顯下降，因?yàn)楸话l(fā)現(xiàn)違章不去處理，船舶仍可報(bào)告進(jìn)出港信息，船舶進(jìn)出港不受影響。針對(duì)此問題，部局出臺(tái)了《海事執(zhí)法協(xié)查管理規(guī)定》，發(fā)現(xiàn)違章的海事管理機(jī)構(gòu)可發(fā)出協(xié)查函，要求其他海事管理機(jī)構(gòu)協(xié)助配合，開展協(xié)查工作。但該規(guī)定僅賦予協(xié)助的海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)查權(quán)，并無對(duì)違法船舶的控制權(quán)，調(diào)查取證完畢后，船舶依然可以暢通無阻。筆者所在的海事管理機(jī)構(gòu)半年前發(fā)出了近50份協(xié)查函，至今仍有一半的違法船舶逍遙法外。

二是對(duì)惡劣天氣的開航難以控制。以往惡劣天氣來臨時(shí)，海事部門首要的應(yīng)對(duì)措施就是“嚴(yán)把簽證關(guān)”，限制船舶出航。為彌補(bǔ)取消簽證帶來的不利影響，海事部門出臺(tái)了《水上交通管制辦法》，規(guī)定存在惡劣天氣時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)可以采用臨時(shí)限制開航等措施的交通管制，具體程序是首先提前通過VHF或海岸電臺(tái)把管制事由、時(shí)間、水域、對(duì)象及要求對(duì)外公告；其次是派船到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施公告內(nèi)容。該辦法對(duì)遵章守法的船舶確實(shí)起到作用，但對(duì)心存僥幸、執(zhí)意冒險(xiǎn)航行的船舶卻無多大作用。如在大霧天氣，海事部門按此辦法發(fā)布交通管制公告，很多內(nèi)河船根本不守聽高頻，接收不到該信息，照常開航。一些船舶雖聽到了高頻播發(fā)的內(nèi)容，但認(rèn)為不礙事，繼續(xù)開航。海事部門為執(zhí)行該交通管制，派船艇到現(xiàn)場(chǎng)，但海事船艇數(shù)量有限，不可能阻止船舶在四通八達(dá)的水域通行。且在能見度不良時(shí)，海事船艇開展巡航執(zhí)法，自身也存在重大安全風(fēng)險(xiǎn)。

5.對(duì)船舶的安全宣傳效果不理想

在簽證時(shí)期，國內(nèi)航行船舶均需派人到海事處辦理簽證，在辦事窗口，海事部門可以張貼安全須知、安全法規(guī)、事故案例等對(duì)船員進(jìn)行警示教育；提供航行通告、氣象潮汐、航道情況等信息服務(wù)；在簽證的同時(shí)可以派發(fā)宣傳單張，也可對(duì)船員口頭叮囑，提醒船舶注意安全，宣傳效果較直接，且可以覆蓋每條船。現(xiàn)在，雖可通過現(xiàn)場(chǎng)登輪檢查派發(fā)宣傳單張或開展安全宣傳教育，但由于登輪檢查是以抽查的形式進(jìn)行，覆蓋面有限；當(dāng)然也可以通過手機(jī)短信、微信等對(duì)船員開展安全宣傳，但除非特別生動(dòng)有趣，船員對(duì)此類宣傳的興趣有限。

6.《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用

應(yīng)對(duì)船舶簽證制度的取消，海事部門的重要舉措是實(shí)施2017年7月1日起生效的《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》。該規(guī)則理念先進(jìn)，其總體思路是航運(yùn)公司應(yīng)對(duì)安全負(fù)有主體責(zé)任，應(yīng)在開航前自查，保證船舶適航、船員適任、船舶適載；海事部門對(duì)安全負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)船舶的安全監(jiān)管方式主要有船舶安全檢查和船舶現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。船舶安全檢查和船舶現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督均以船舶綜合質(zhì)量管理信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，按照全面覆蓋、重點(diǎn)突出、公開便利的原則，依據(jù)我國加入的港口國監(jiān)督區(qū)域性合作組織和國家海事管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的目標(biāo)船舶選擇標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮船舶類型、船齡、以往接受船舶安全監(jiān)督的缺陷、航運(yùn)公司安全管理情況等，按照規(guī)定的時(shí)間間隔開展實(shí)施。應(yīng)該說，這一做法符合《安全生產(chǎn)法》的立法精神，對(duì)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、強(qiáng)化海事部門安全監(jiān)督職能具有深遠(yuǎn)意義。但由于實(shí)施不久，相應(yīng)的配套文件不健全，仍有以下問題：

一是船舶綜合質(zhì)量管理信息平臺(tái)尚不完善，船舶綜合質(zhì)量評(píng)定尚未開展。海事部門現(xiàn)在使用的“中國海事協(xié)同管理平臺(tái)”將船舶登記、船員管理、船檢管理、航運(yùn)公司管理、事故統(tǒng)計(jì)、安全監(jiān)督管理等子系統(tǒng)整合在一個(gè)平臺(tái)，可以視為《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的船舶綜合質(zhì)量管理信息平臺(tái)，但船舶進(jìn)出港報(bào)告情況、處罰情況以及繳納相關(guān)稅費(fèi)情況并未納入該平臺(tái)，平臺(tái)建設(shè)仍不完善。由于各子系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，船舶綜合質(zhì)量評(píng)定工作目前還未能開展。

二是海事執(zhí)法人員存在重現(xiàn)場(chǎng)船舶檢查、輕航運(yùn)公司檢查的傾向。《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》對(duì)海事部門船舶現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和船舶安全檢查進(jìn)行了規(guī)范，但并未對(duì)航運(yùn)公司監(jiān)督檢查提出新的要求。海事執(zhí)法人員在學(xué)習(xí)新的船舶現(xiàn)場(chǎng)檢查要求時(shí)，對(duì)航運(yùn)公司的檢查則停留在以往的水平。筆者曾檢查某海事處的航運(yùn)公司管理臺(tái)賬，發(fā)現(xiàn)某航運(yùn)公司重要的安全管理制度尚未建立，而海事處對(duì)該公司的監(jiān)督檢查結(jié)果仍為合格。針對(duì)航運(yùn)公司監(jiān)督檢查走形式的情況，部海事局近期尤為重視，如在2018年1月15日印發(fā)的《中小型船舶安全管理安全整治行動(dòng)方案》中，將航運(yùn)公司管理作為整治的重點(diǎn)，但由于海事管理機(jī)構(gòu)轄區(qū)航運(yùn)公司的船舶大部分不固定在本轄區(qū)水域航行，抓本轄區(qū)航運(yùn)公司管理對(duì)本轄區(qū)水域的安全狀況并不能起到立竿見影的效果，加之一些海事管理機(jī)構(gòu)還要考慮自身與本地航運(yùn)公司的關(guān)系，因此對(duì)航運(yùn)公司的監(jiān)督檢查效果有待觀察。

三是對(duì)船舶開航前自查情況難以有效監(jiān)督。根據(jù)《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》，海事部門開展了對(duì)船舶開航前自查的監(jiān)督，針對(duì)沒有開展自查的船舶加大了處罰的力度。目前，多數(shù)船舶填寫了《船舶開航前自查清單》，但船舶是否按要求認(rèn)真開展了自查，海事執(zhí)法人員并不易發(fā)現(xiàn)；且即便懷疑其自查流于形式，但要對(duì)其處罰則要做大量的調(diào)查工作，出于執(zhí)法成本考慮，執(zhí)法人員一般只是口頭教育或警告了事。

四是海事部門對(duì)航運(yùn)公司監(jiān)督檢查結(jié)果不能對(duì)公司管理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。《航運(yùn)公司安全與防污染規(guī)定》賦予海事部門對(duì)航運(yùn)公司安全管理的監(jiān)督檢查權(quán)，規(guī)定海事部門發(fā)現(xiàn)航運(yùn)公司在安全與防污染管理方面存在安全隱患時(shí)，有權(quán)責(zé)令其立即消除或者限期消除。但該規(guī)定對(duì)航運(yùn)公司到期未按要求消除安全隱患的情況并無進(jìn)一步的制裁措施，基層海事處除了督促、約談外，找不到更好的辦法。

五是海事信用信息管理制度尚不健全。為落實(shí)《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》建立航運(yùn)公司和船舶的安全誠信制度，部海事局印發(fā)了《海事信用信息管理辦法》。該辦法通過收集行政處罰、水上交通事故、船舶安全檢查滯留、船公司審核重大不符合等信息對(duì)航運(yùn)公司進(jìn)行打分，并形成信用評(píng)價(jià)。各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)可運(yùn)用信用評(píng)價(jià)自行制定守信激勵(lì)和失信懲戒的措施。激勵(lì)措施可以是建立行政審批綠色通道、容缺受理、優(yōu)先提供公共服務(wù)便利、優(yōu)化安全監(jiān)管安排等。懲戒措施可以作為日常監(jiān)督檢查或者抽查的重點(diǎn)。目前，多數(shù)的海事管理機(jī)構(gòu)尚未制定守信激勵(lì)和失信懲戒的措施，信用評(píng)價(jià)未發(fā)揮應(yīng)有的作用，且該信用信息并未融入社會(huì)綜合信用體系，并不能引起航運(yùn)公司的高度重視。

六是海事執(zhí)法人員過分依賴選船信息系統(tǒng)開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，難以精準(zhǔn)查處違章船舶。目前，海事執(zhí)法人員每天按要求對(duì)選船信息系統(tǒng)自動(dòng)選出的船舶開展登輪檢查，完成任務(wù)后，因時(shí)間及工作量關(guān)系，再去主動(dòng)查找違章船舶則心有余而力不足。殊不知，一些嚴(yán)重違章的船舶根本不開AIS，進(jìn)出港也不報(bào)告，其信息不能被海事信息系統(tǒng)所獲取，因此也就無法成為選船信息系統(tǒng)的目標(biāo)船，這些本應(yīng)成為重點(diǎn)監(jiān)管的船舶反而被海事執(zhí)法人員所忽視，成為轄區(qū)的安全隱患。

三、取消船舶簽證制度后海事安全監(jiān)管措施的反思

早在取消船舶簽證制度之前，海事部門就對(duì)取消簽證后帶來的影響以及如何應(yīng)對(duì)進(jìn)行了大量的研究，并在船舶簽證制度取消前后，及時(shí)地出臺(tái)相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件以填補(bǔ)取消簽證制度帶來的不利影響，指導(dǎo)海事安全監(jiān)管工作，并取得一定的效果，全國水上安全監(jiān)管形勢(shì)保持穩(wěn)定，2017年事故宗數(shù)與2016年持平。但這些措施并沒有讓全國水上安全監(jiān)管形勢(shì)向好的方向扭轉(zhuǎn)，正如2018年全國海事工作報(bào)告指出：影響水上交通安全的頑疾未徹底根除，新的風(fēng)險(xiǎn)源持續(xù)出現(xiàn)，保障水上交通安全壓力巨大。因此，有必要重新審視這些措施有無改進(jìn)完善的空間。

綜觀新近出臺(tái)的法規(guī)、文件提出的措施，其思路一是盡量彌補(bǔ)簽證退出后所缺失的功能，如簽證取消后，以報(bào)告制代替船舶航次信息的采集，以交通管制來彌補(bǔ)簽證對(duì)船舶的控制功能，以手機(jī)短信、微信宣傳來彌補(bǔ)簽證的宣傳功能。二是加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，增強(qiáng)事后監(jiān)管功能，如出臺(tái)《海事行政檢查規(guī)定》，要求具體承擔(dān)現(xiàn)場(chǎng)巡查職責(zé)的海事管理機(jī)構(gòu)每年工作日平均實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)巡查不少于2次，每年工作日平均巡查時(shí)間不少于1小時(shí)；出臺(tái)《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》，規(guī)范海事執(zhí)法人員到現(xiàn)場(chǎng)開展船舶現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和船舶安全檢查行為；開展海事處執(zhí)法模式改革，對(duì)海事處扁平化管理，削減海事處相關(guān)科室，增加海事執(zhí)法大隊(duì)，增強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法力量。三是試圖督促航運(yùn)公司落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，如《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》強(qiáng)調(diào)航運(yùn)公司的安全主體責(zé)任，要求船舶建立開航前自查制度。

應(yīng)該說，上述思路是正確的，符合《安全生產(chǎn)法》立法精神的，但為何未能達(dá)到更好的效果呢？筆者認(rèn)為，上述思路未能更深刻領(lǐng)會(huì)取消簽證制度的意義，因此在措施上分不清主次，加之部分現(xiàn)場(chǎng)海事執(zhí)法人員觀念守舊，導(dǎo)致目前水上交通安全壓力巨大。取消簽證制度意義重大，是我國轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的需要，起到節(jié)約行政相對(duì)人的時(shí)間成本、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的作用等。但本文認(rèn)為，其在安全監(jiān)管方面的意義更加重大，以往船舶簽證制度是基于海事部門對(duì)安全的“保姆式”管理思路，在開航前，海事部門要確認(rèn)船舶適航、船員適任、貨物適載才予以放行。取消船舶簽證制度，其實(shí)是對(duì)海事安全監(jiān)管思路的改革，將本來應(yīng)該由航運(yùn)公司負(fù)責(zé)的安全管理責(zé)任交由航運(yùn)企業(yè)負(fù)責(zé)，海事部門回歸安全監(jiān)管職能。因此，只有深刻領(lǐng)會(huì)取消簽證制度的意義，才會(huì)認(rèn)識(shí)到改革的關(guān)鍵是在落實(shí)航運(yùn)企業(yè)的主體責(zé)任。試想航運(yùn)企業(yè)不切實(shí)加強(qiáng)安全管理，不落實(shí)主體責(zé)任，船舶“帶病”航行、違章航行，海事部門此時(shí)無“簽證關(guān)”可守，若只派執(zhí)法人員到現(xiàn)場(chǎng)查處違章，由于一般海事轄區(qū)水域點(diǎn)多線長，加上海事執(zhí)法力量有限，不可能排除所有安全隱患。

一些海事執(zhí)法人員則認(rèn)為自己只要按計(jì)劃開展巡查工作，就可“盡職免責(zé)”，而一旦發(fā)生事故，航運(yùn)公司自然應(yīng)負(fù)管理責(zé)任，因此坐等航運(yùn)公司感到安全壓力而自覺履行主體責(zé)任。這對(duì)管理規(guī)范的航運(yùn)公司確實(shí)可行，但國內(nèi)管理規(guī)范的航運(yùn)公司畢竟有限，因此，水上安全狀況并不會(huì)在海事執(zhí)法人員的期望中變好。

那么，海事部門如何才能督促航運(yùn)公司落實(shí)安全主體責(zé)任呢？筆者認(rèn)為：一是理念要更新，海事部門要做的不是在取消簽證后，就把所有的力量派往現(xiàn)場(chǎng)，去彌補(bǔ)取消簽證后帶來的功能缺位，竭盡全力地重新奪回“安全保姆”地位，而是應(yīng)該將工作重點(diǎn)放在如何督促航運(yùn)企業(yè)落實(shí)安全主體責(zé)任上，讓企業(yè)自我約束，從“要我安全”轉(zhuǎn)向“我要安全”；二是要把握好當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，結(jié)合目前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機(jī)遇，采取更有力的措施，倒逼航運(yùn)公司盡快落實(shí)主體責(zé)任。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與海事安全監(jiān)管

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)工作中的熱點(diǎn)詞匯，十九大報(bào)告再次提出：深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢(shì)。究竟什么是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革呢？供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要促使勞動(dòng)力、土地、資本、創(chuàng)新四種要素經(jīng)濟(jì)要素合理化配置，在提升經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量的同時(shí)，保證經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)[3]。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與海事監(jiān)管有何關(guān)系呢？2018年部海事局工作報(bào)告指出：在這項(xiàng)改革中，要注意更好地發(fā)揮好海事部門的服務(wù)保障作用，在降門檻、減負(fù)擔(dān)和增便利中要主動(dòng)作為。主要任務(wù)是推進(jìn)船舶安全經(jīng)濟(jì)和節(jié)能環(huán)保水平的提高，持續(xù)降低航運(yùn)業(yè)制度性成本，深入推進(jìn)海上便利運(yùn)輸?shù)取９ぷ鲌?bào)告思路較為清晰，認(rèn)為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海事部門在改革中的定位必然是服務(wù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，提出了降門檻、減負(fù)擔(dān)和增便利的措施。這些措施確實(shí)有助于航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的“提高供給體系質(zhì)量”、高質(zhì)量發(fā)展航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系不大，也和海事部門安全監(jiān)管的職責(zé)關(guān)系不大。

海事部門要真正在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中有所作為，必須先認(rèn)清航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)。自 2008年金融危機(jī)以來，全球海運(yùn)市場(chǎng)便持續(xù)低迷，供求嚴(yán)重失衡，國內(nèi)外海運(yùn)企業(yè)普遍虧損嚴(yán)重。有著“經(jīng)濟(jì)晴雨表”之稱的波羅的海干散貨指數(shù)（BDI 指數(shù)）走勢(shì)直接反映了全球航運(yùn)市場(chǎng)的景氣度。這一指數(shù)從2008年的 11 771點(diǎn)一路下滑，一度跌至2016年初的200點(diǎn)。2016年以來，國內(nèi)外航運(yùn)市場(chǎng)逐步回暖，2017年11月份，波羅的海干散貨指數(shù)攀升至1 300點(diǎn)以上，但離歷史高點(diǎn)尚有一大段距離。造成航運(yùn)業(yè)長期低迷的原因是多方面的，一是2008年前航運(yùn)景氣時(shí)，各路資本紛紛涌入造船業(yè)，造成船舶供大于求的局面；二是2008年全球金融危機(jī)以來貨物運(yùn)輸需求萎縮，使原本供大于求的局面雪上加霜。在航運(yùn)不景氣的大環(huán)境下，各航運(yùn)公司紛紛降低成本，壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，以圖生存。一些遵紀(jì)守法的航運(yùn)企業(yè)牢守安全底線，安全投入絲毫不減，但也有一些航運(yùn)企業(yè)在降成本、增效益上不擇手段，無視安全主體責(zé)任，船員培訓(xùn)基本沒有，船舶維護(hù)保養(yǎng)能省則省，有些甚至采取減少船員數(shù)量、超載航行的方法降成本、增效益，嚴(yán)重威脅水上交通安全。這些違法企業(yè)由于成本低，在價(jià)格上具有優(yōu)勢(shì)，反而擠垮了一些遵紀(jì)守法的航運(yùn)企業(yè)，在航運(yùn)市場(chǎng)上形成了逆淘汰。

海事部門若能在安全監(jiān)管上嚴(yán)厲查處違法的航運(yùn)企業(yè)，使達(dá)不到安全標(biāo)準(zhǔn)、無視安全主體責(zé)任的企業(yè)難以生存，則起到淘汰落后產(chǎn)能的作用。落后產(chǎn)能被淘汰，供需矛盾緩解，遵紀(jì)守法的航運(yùn)企業(yè)無須面臨惡性競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)效益增加，為安全投入提供必要的條件。此時(shí)海事部門對(duì)遵紀(jì)守法的航運(yùn)企業(yè)提供降門檻、減負(fù)擔(dān)和增便利的措施，才真正有利于航運(yùn)業(yè)的健康有序、高質(zhì)量發(fā)展，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮重要作用。

五、供給側(cè)改革視角下海事安全監(jiān)管建議

1.加快推進(jìn)《國內(nèi)安全管理規(guī)則》全面實(shí)施

自2003年起對(duì)國內(nèi)船舶分批實(shí)施《國內(nèi)安全管理規(guī)則》以來，海事部門通過安全管理體系年度審核、跟蹤驗(yàn)證、附加審核以及注銷安全管理證書符合證明等手段對(duì)建立起安全管理體系的航運(yùn)公司進(jìn)行監(jiān)督管理，這些航運(yùn)公司在歷經(jīng)多次安全審核后，不斷改進(jìn)，安全管理日趨規(guī)范，所屬船舶安全狀況明顯改善。對(duì)于無須建立安全管理體系的公司，海事部門雖可依據(jù)《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查，但如前所述，監(jiān)督檢查結(jié)果不能對(duì)公司管理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，公司對(duì)海事部門的監(jiān)督檢查并不重視。這些航運(yùn)公司安全管理水平普遍較低，其管理的船舶安全狀況較差。其中一些公司在利益的驅(qū)動(dòng)下，根本無視安全生產(chǎn)，以犧牲安全為代價(jià)，采取少配船員、超載航行等手段降低成本、增加收益，對(duì)水上交通安全造成極大威脅。但海事部門只能通過對(duì)船舶進(jìn)行查處，相應(yīng)地對(duì)船公司進(jìn)行處罰，對(duì)公司安全管理觸動(dòng)并不大。若全面實(shí)施《國內(nèi)安全管理規(guī)則》，這些航運(yùn)公司將在建立安全管理體系的過程中提高安全管理水平，增加安全投入，對(duì)于無視安全生產(chǎn)和人命安全的航運(yùn)公司，海事部門可以通過年度審核、附加審核將其淘汰，減少低標(biāo)準(zhǔn)船舶的供給，提高航運(yùn)安全質(zhì)量，保障水上交通安全。

2.盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)，順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

自2006年對(duì)第三批船舶（500總噸及以上沿海跨省航行的散貨船和其他貨船）實(shí)施《國內(nèi)安全管理規(guī)則》以后，《國內(nèi)安全管理規(guī)則》推進(jìn)的腳步便戛然而止。究其原因是多方面的，部分人員擔(dān)心國內(nèi)眾多的航運(yùn)公司達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)被淘汰后，會(huì)造成船舶沒有公司管理而成為“三無”船舶，難以監(jiān)管，反而對(duì)安全不利。目前海事部門對(duì)“三無”船舶的處置辦法不多，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》規(guī)定對(duì)此類船舶可以暫扣、沒收，但船舶不像車輛，拖到一個(gè)保管場(chǎng)即可。海事部門通常沒有這樣的保管場(chǎng)，即便有，為確保安全，海事部門還得雇請(qǐng)拖輪拖帶，專人看管，臺(tái)風(fēng)期間又得拖帶到安全水域，看管費(fèi)用巨大。國函[1994]111號(hào)《國務(wù)院對(duì)清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》規(guī)定：可對(duì)“三無”船舶沒收，并可對(duì)沒收的“三無”船舶就地拆解。但該文件發(fā)布20多年來，國家陸續(xù)頒布或修訂了行政處罰法、行政強(qiáng)制法等相關(guān)法律法規(guī)，這些位階更高的基本法律文件設(shè)定了國家關(guān)于行政處罰、行政強(qiáng)制的基本管理制度機(jī)制，使得國函[1994]111號(hào)文件的效力值得商榷。因此，有必要修訂相關(guān)法規(guī)，規(guī)定海事部門如何處置“三無”船舶，徹底淘汰落后產(chǎn)能，順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

3.全面加強(qiáng)航運(yùn)公司全員安全生產(chǎn)責(zé)任制工作

2017年10月10日，國務(wù)院安委會(huì)辦公室印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制工作的通知》，通知指出企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是由企業(yè)根據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中，根據(jù)企業(yè)崗位的性質(zhì)、特點(diǎn)和具體工作內(nèi)容，明確所有層級(jí)、各類崗位從業(yè)人員的安全生產(chǎn)責(zé)任，通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)、強(qiáng)化管理考核和嚴(yán)格獎(jiǎng)懲等方式建立起安全生產(chǎn)工作“層層負(fù)責(zé)、人人有責(zé)、各負(fù)其責(zé)”的工作體系。企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制通過建立清晰的責(zé)任體系，強(qiáng)化教育培養(yǎng)和管理考核，促進(jìn)企業(yè)落實(shí)安全主體責(zé)任。部海事局對(duì)該通知極為重視，立即印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)航運(yùn)公司全員安全生產(chǎn)責(zé)任制工作的通知》，要求航運(yùn)企業(yè)落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，要求海事部門通過安全管理體系審核、公司監(jiān)督檢查以及船舶安全監(jiān)督等方式加強(qiáng)監(jiān)督檢查。但大部分基層海事執(zhí)法人員對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任制的運(yùn)作并不熟悉，難以制定有針對(duì)性的措施來監(jiān)督其實(shí)施，因此并未達(dá)到預(yù)期的效果。建議海事部門加強(qiáng)航運(yùn)企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的研究，制定有針對(duì)性的措施，防止企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制走形式、走過場(chǎng)，加大安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)考核權(quán)重實(shí)行重大事故和重大隱患“一票否決”，提高企業(yè)的違規(guī)成本[4]，著重考核航運(yùn)公司的安全培訓(xùn)教育、船舶維護(hù)保養(yǎng)、船岸應(yīng)急反應(yīng)等工作，真正引導(dǎo)航運(yùn)企業(yè)從“要我安全”到“我要安全”“我會(huì)安全”的轉(zhuǎn)變。

4. 充分利用《安全生產(chǎn)法》賦予的職責(zé)開展安全監(jiān)管工作

基層海事執(zhí)法人員對(duì)海事法規(guī)很熟悉，但對(duì)我國法律法規(guī)體系以及法律法規(guī)之間的關(guān)系了解并不深入，一提到航運(yùn)公司監(jiān)督管理，海事執(zhí)法人員只想到《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》，并不會(huì)去研究其上位法《安全生產(chǎn)法》對(duì)該事項(xiàng)有何規(guī)定。如海事部門在對(duì)航運(yùn)公司監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)安全隱患，只會(huì)依據(jù)《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》責(zé)令其立即消除或者限期消除。而《安全生產(chǎn)法》提到的手段則很豐富，如責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用相關(guān)設(shè)施、設(shè)備，查封或者扣押設(shè)施、設(shè)備、器材和危險(xiǎn)物品等。但海事部門如何使用這些手段則需要進(jìn)一步研究，以指導(dǎo)基層海事處規(guī)范執(zhí)法，在避免超越職權(quán)、濫用職權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)航運(yùn)公司的安全監(jiān)管，讓航運(yùn)企業(yè)的違法成本增加，促進(jìn)其履行安全主體責(zé)任。

5.盡快開展船舶綜合質(zhì)量評(píng)定，完善落實(shí)海事信用信息管理制度

根據(jù)《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》的要求，海事部門應(yīng)該開展船舶綜合質(zhì)量評(píng)定，且綜合質(zhì)量評(píng)定結(jié)果應(yīng)該向社會(huì)公開。部局印發(fā)的《海事信用信息管理辦法》也要求海事部門建立海事信用指標(biāo)體系，建立海事系統(tǒng)守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制，并將結(jié)果向社會(huì)化公開。若依此建立信用評(píng)價(jià)以及激勵(lì)懲戒機(jī)制，并融入社會(huì)綜合信用體系，航運(yùn)公司違法成本將成倍增加，而守法的航運(yùn)公司將更加便利，無疑會(huì)促進(jìn)航運(yùn)公司守法經(jīng)營，增加安全投入，落實(shí)安全主體責(zé)任。因此，海事部門有必要盡快落實(shí)、完善上述制度，以促進(jìn)水上交通安全。

6.改進(jìn)航運(yùn)公司監(jiān)督檢查方式，促進(jìn)公司安全管理

基層海事執(zhí)法人員對(duì)于非體系航運(yùn)公司的監(jiān)督檢查，往往是依據(jù)一些事先制定的檢查項(xiàng)目，直接到航運(yùn)公司對(duì)照相關(guān)臺(tái)賬進(jìn)行檢查，看制度有無建立，方針目標(biāo)有無確立，崗位職責(zé)是否明確等。這種做法對(duì)公司安全管理起到一定的促進(jìn)作用。但一些不落實(shí)安全主體責(zé)任的航運(yùn)公司，臺(tái)賬同樣可以做到很完整，執(zhí)法人員并不能從中發(fā)現(xiàn)問題。因此，海事執(zhí)法人員應(yīng)改進(jìn)航運(yùn)公司監(jiān)督檢查的方式，在監(jiān)督檢查前，應(yīng)收集其所屬船舶事故情況、處罰情況、滯留情況以及重點(diǎn)跟蹤情況，對(duì)公司安全管理有一個(gè)總體印象，再對(duì)其管理的船舶進(jìn)行抽樣檢查，以了解公司實(shí)際管理狀況，之后再帶著問題到公司進(jìn)行監(jiān)督檢查，這樣監(jiān)督檢查的效果將大大改善，真正促進(jìn)公司開展安全管理。

7.改進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查方式，增進(jìn)海事部門之間協(xié)同監(jiān)管能力

目前現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查依據(jù)選船信息系統(tǒng)進(jìn)行抽查雖然科學(xué)，但其前提是船舶報(bào)告或開啟AIS。一些違法的船舶故意不報(bào)告、不開啟AIS，反而被排除在選船信息系統(tǒng)之外，不用接受監(jiān)督檢查。因此，海事執(zhí)法人員不應(yīng)盲目依賴選船信息系統(tǒng)，而應(yīng)加強(qiáng)巡航檢查，對(duì)船舶不報(bào)告、不開AIS的行為嚴(yán)厲查處。

考慮到船舶不報(bào)告、不開AIS的違法行為目的就是要逃避安全監(jiān)管，他們通常會(huì)摸準(zhǔn)海事部門巡航的規(guī)律，打時(shí)間差進(jìn)出轄區(qū)水域裝卸貨物，或在偏遠(yuǎn)的水域活動(dòng)，海事部門正常的巡航檢查也難以發(fā)現(xiàn)這些船舶。因此，海事部門有必要根據(jù)實(shí)際情況，不按正常規(guī)律開展巡航檢查，或在違法船舶必經(jīng)水域駐點(diǎn)值守，換人不換船，持續(xù)監(jiān)管，壓縮違法船舶的生存時(shí)間及空間。

現(xiàn)場(chǎng)登輪檢查應(yīng)將船舶開航前自查作為重點(diǎn)檢查項(xiàng)目，不但要檢查其是否填寫了《船舶開航前安全自查清單》，而且要對(duì)船舶實(shí)際安全技術(shù)狀況和貨物裝載情況進(jìn)行核實(shí)，對(duì)根本不檢查或自查情況與實(shí)際嚴(yán)重不符的行為應(yīng)嚴(yán)厲查處，倒逼船長承擔(dān)安全管理責(zé)任。

在現(xiàn)場(chǎng)查處船舶違法行為后，不但要依法實(shí)施行政處罰，還應(yīng)對(duì)航運(yùn)公司實(shí)施相應(yīng)的懲戒，以增加其違法成本，促進(jìn)其履行安全主體責(zé)任，如約談公司管理人員，提出整改要求等。考慮到《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》將公司的監(jiān)管責(zé)任放在公司所屬地海事管理機(jī)構(gòu)，海事部門之間應(yīng)增強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管能力，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)查處的海事部門可將發(fā)現(xiàn)的問題、整改要求等以便捷的方式（如在海事協(xié)同管理平臺(tái)上）發(fā)送至屬地海事管理機(jī)構(gòu)，屬地海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在一定時(shí)間內(nèi)根據(jù)問題對(duì)航運(yùn)公司開展監(jiān)督檢查并對(duì)問題整改情況回復(fù)。

六、結(jié)束語

供給側(cè)改革不僅給經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出解決問題的路徑，同時(shí)也給安全生產(chǎn)帶來空前的發(fā)展機(jī)遇[5]。海事部門應(yīng)該抓住改革機(jī)遇，破解取消簽證后安全監(jiān)管的難題，提高安全監(jiān)管能力和水平，助力航運(yùn)業(yè)的供給端升級(jí)，促進(jìn)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)健康有序高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)保障水上交通安全。