公益組織在海洋環境公益訴訟中的主體適格性案例評析

韓 楓

[提要]

最新修訂的《民事訴訟法》和《環境保護法》明確賦予社會公益組織提起環境公益訴訟的權利，隨后修訂的《海洋環境保護法》第八十九條第二款規定了“行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。目前我國海洋環境損害賠償制度下社會公益組織不是海洋環境公益訴訟的適格主體，無權提起海洋環境公益訴訟。

[案情概述]

審理法院：青島海事法院。

裁判日期：2017年12月28日。

原告：某公益組織。被告：美國某石油公司、中國某石油公司。

2011年6月，位于中國渤海灣海域的蓬萊19-3油田的海床發生原油漏油事件。該油田系由一家注冊于中國的國家石油公司和一家注冊于利比里亞的美國某石油公司共同開發。該案系海洋環境污染損害責任公益訴訟糾紛，青島海事法院于2015年7月7日立案依法進行審理。

[審判]

法院就本案的審判意見集中在法律適用問題上。判決中首先明確了本案性質為針對污染海洋生態環境提起的公益訴訟。然后分別列舉了《海洋環境保護法》第五條第二款的規定，即“國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作”以及第八十九條第二款的規定，即“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。法院認為，“該法律規定賦予國家海洋行政主管部門監督管理海洋環境的職責，專門授權國家海洋行政主管部門代表國家對污染海洋環境給國家造成重大損失的責任者提出損害賠償請求，也同時排除了社會組織提出該類請求的資格”。接下來論述《環境保護法》與《海洋環境保護法》的關系，即《環境保護法》第五十八條系關于就普通環境污染提起民事公益訴訟的一般規定，而《海洋環境保護法》第八十九條第二款是海洋環境污染損害賠償方面的特別規定。依照《立法法》第九十二條確立的優先適用特別規定的原則，本案應適用《海洋環境保護法》第八十九條第二款的規定。據此判決原告不是提起本案訴訟的適格主體，駁回起訴。

[評析]

一、原告訴訟請求和被告答辯意見

1.原告訴訟請求主要是由于油田溢油事故嚴重破壞了渤海灣生態環境，損害了社會公共利益，被告作為油田設施的擁有者和管理者，應當承擔相應法律責任，對其破壞的渤海灣生態環境進行修復、治理。原告作為社會公益組織，根據《侵權責任法》第六十五、六十六條，《環境保護法》第五十八條，《民事訴訟法》第五十五條，《海事訴訟特別程序法》第七條，最高人民法院相關司法解釋提起訴訟，請求法院判令被告對事故損害的渤海生態環境進行修復，以使渤海灣生態環境達到事故發生之前的狀態，保護社會公共利益。

2.被告答辯理由主要是由于在海洋資源和海洋環境領域，社會公共利益和國家利益具有完全相同的內涵，本案海洋環境污染損害訴訟的原告主體資格應當依據《海洋環境保護法》的規定予以確定。根據該法第八十九條和《民事訴訟法》第五十五條的規定，海洋監管機關是有權就海洋資源損害提出索賠和公益訴訟的唯一權利主體，其索賠權利已經涵蓋了我國侵權責任法所保護的全部權益和救濟方式，《環境保護法》第五十八條關于公益訴訟的規定并不適用于海洋環境污染損害索賠和訴訟，社會組織無權對該項損害提起公益訴訟。具體分為以下幾點：

（1） 本案案涉油田溢油事故是在海上油田開發過程中發生的，其所造成的海洋生態環境污染損害發生于我國內海渤海海域，均屬于《海洋環境保護法》第一、二條規定的適用范圍之內，因此本案應當適用《海洋環境保護法》。《海洋環境保護法》第八十九條明確規定了海洋環境監管機關的污染損害責任索賠權，第五條規定了“國家海洋行政主管部門”是“海洋環境監督管理部門”，因此，就本案所涉及的海洋生態環境污染損害而言，國家海洋局及其授權機構就是《海洋環境保護法》第八十九條規定的海洋環境監管機關，依法享有海洋生態資源損害的索賠權。

（2） 根據《海洋環境保護法》的立法釋義，海洋環境污染事故造成的損害原則上分成兩大類：一種是公民、法人、其他組織等私主體因海洋環境污染事故遭受財產、人身等私權益的損害，按照侵權責任法和一般的民事權利保護制度，公民、法人或其他組織作為直接受害人有權向污染責任人提出索賠，一旦法院提起訴訟即為典型的“私益訴訟”；另一種則是對于私權益之外的海洋生態、海洋資源、海洋保護區等海洋環境造成的損害，任何公民、法人和其他組織等私主體均不可能成為直接受害人，不存在私益訴訟的基礎。我國《憲法》第九條、《物權法》第四十六條、《海域使用管理法》第三條等明確規定海域屬于國家所有。因此，對海洋資源造成損害實際上是對國家利益造成損害，一旦構成“重大損失”，則由行使海洋環境監督管理權的行政機關作為索賠主體代表國家對責任者提出索賠。

（3） 從所有權的角度講，由于海洋資源完全屬于國家所有，對海洋資源污染損害提出訴訟請求的主體，應當是專門的行政主管機關，而不應當是其他主體，這是由行政機關作為國家所有的自然資源的所有權行使人資格決定的。因此，海洋監管機關對海洋資源損害的索賠權具有唯一性。《海洋環境保護法》第八十九條調整的范圍實際上涵蓋了私權益以外的全部海洋資源損害，在國家所有的海洋資源之外，并不存在其他形式的海洋資源，在《海洋環境保護法》第八十九條規定的索賠主體之外也不存在其他的索賠主體。

（4） 在海洋資源和海洋環境領域，社會公共利益和國家利益具有完全相同的內涵，《海洋環境保護法》第八十九條規定的海洋監管機關代表國家就海洋環境污染損害提出索賠，就是《民事訴訟法》第五十五條的公益訴訟。《民事訴訟法》第五十五條規定是我國確立民事公益訴訟的訴訟程序法律依據，根據立法機關對該條的釋義，確立公益訴訟制度目的在于“落實憲法、物權法等實體法規定”。因此，公益訴訟制度是建立在維護國家對于自然資源所享有的所有權的基礎之上，這與《海洋環境保護法》第八十九條規定海洋監管機關是就海洋資源損害提出索賠的唯一權利主體的理論基礎是一致的。

（5） 本案系海洋環境污染損害糾紛，關于海洋生態資源損害以及海洋水產資源損害的索賠主體資格這一法律問題，《海洋環境保護法》第八十九條屬于特別法的規定，《環境保護法》第五十八條的規定屬于一般法的規定。按照特別法優于一般法的法律適用原則，應當優先適用《海洋環境保護法》的規定。

（6） 在我國現有自然資源國家所有的基礎上，監管機關理應成為海洋環境公益訴訟的第一順位原告。參考國外成熟的環境公益訴訟制度，大多數大陸法系國家規定只有國家有權提起公益訴訟，而美國模式則是社會組織參與公益訴訟的功能定位在督促行政機關履行職責，即賦予其“環境行政公益訴訟”的權利。

（7） 在我國現行法律制度下，如果法律允許社會組織有權同時提起海洋環境公益訴訟，將會造成嚴重的法律后果。在以自然資源物權制度為基礎的海洋環境公益訴訟制度下，如果法律允許社會組織同時享有提起海洋環境公益訴訟的權利，一方面變相地賦予了社會組織代表國家提出索賠的權利，這顯然與我國的憲法規定和立法原則相違背，另一方面還會干預海洋監管機關索賠權的行使。法律賦予監管機關的索賠權是其行政監管職責的派生和延伸，監管機關在專業技術方面具有得天獨厚的優勢，但是社會組織的訴訟能力和專業技術方面的限制，在客觀上可能阻礙監管機關充分性發揮技術優勢，行使索賠權，采取恢復措施。

（8） 本案中國家海洋局北海分局作為監管機關已經行使海洋環境監督管理的索賠權，案涉污染事故責任人已經實際承擔了損害賠償責任，全部賠償補償款已經足額支付到位，國家海洋局和地方政府已經實際實施渤海海洋生態環境修復措施并實際取得成效。原告在起訴時明知卻刻意歪曲前述事實，其訴訟請求明顯缺乏相應的事實依據。原告就本次事故提出相同的索賠請求，構成重復索賠，因此不應再行提起海洋環境污染公益訴訟，其訴訟請求應當予以駁回。

二、相關法律問題觀察

1.本案在司法實踐中意義重大，明確否定了公益組織的主體適格性

本案是全國首例公益組織針對污染海洋生態環境提起的并且被法院正式立案審理的公益訴訟，通過本案審理和判決觸及了海洋環境公益訴訟上具體的問題，促進司法系統進一步規范細化海洋環境污染類案件的管轄和受理等程序性問題，是有益的司法嘗試。法院判決明確否定了公益組織在海洋環境公益訴訟的訴訟主體資格，為今后類似的公益訴訟起到否定性的示范作用。

2.司法實踐中明確了海洋環境公益訴訟的法律適用問題

我國公益訴訟法律制度并未專章入典，而是散見于不同的法律法規中。其中，2017年7月1日修訂生效《民事訴訟法》第五十五條規定了民事環境公益訴訟制度，2015年1月1日修訂生效《環境保護法》第五十八條規定了普通環境公益訴訟相關內容，2017年11月5日修訂生效的《海洋環境保護法》第八十九條第二款規定了海洋環境公益訴訟相關內容。

本案是在2015年1月1日《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》實施生效后被青島海事法院于2015年7月7日立案。在本案審理期間，自2015年7月7日至2017年11月4日這一段時期剛好處于新的《環境保護法》已生效而新《海洋環境保護法》尚未生效期間，“新一般法”規定的公益訴訟內容和“舊特殊法”規定的公益訴訟內容不一致，兩者如何適用則進入了立法法規范的領域，所幸的是新《海洋環境保護法》于2017年11月5日的及時頒布實施解決了司法者的困擾。隨著本案判決的出臺，最高人民法院于2017年12月29日公布了《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》的司法解釋，明確規定該類案件應當按照《海洋環境保護法》的規定，國家海洋監管機關享有代表國家提起海洋環境損害的專門授權，社會公益組織無權提起該類訴訟，由此確立了海洋環境公益訴訟的特別法律適用。至此，不論從立法層面還是司法層面，海洋環境公益訴訟的法律適用均做到了清晰明確，既有法律法規的明文規定，又有審判案例的參考依據。