應急管理，應時而生

王宏偉

《國務院機構改革方案》日前經十三屆全國人大一次會議第五次全體會議表決通過，此方案一出臺其實就引起了媒體的廣泛關注和輿論的普遍熱議。組建應急管理部則是其中的一個焦點和亮點。

筆者認為，這是我國應急管理邁向新征程的重要標志，也是實現國家治理體系和能力現代化的關鍵舉措，契合了我國從工業社會向后工業社會轉軌過程中，有效應對復雜性公共安全風險和突發事件的需要。

當前，我國正處于邁向后工業社會的轉型期。在工業社會中，公共安全風險具有低度復雜性與低度不確定性。在后工業社會中，公共安全風險的復雜性與不確定性大大升高了。根據《中華人民共和國突發事件應對法》，我國將突發事件劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。它們分別對應的是自然風險、技術風險、生物風險和人為風險。這種分類在處置層面，可以充分發揮主責部門的專業技術優勢，如安監部門負責處置事故災難、衛生部門負責處置公共衛生事件等。但是，在管理層面，這種分類的界限卻常常被公共安全風險所突破。

在邁向后工業社會的過程中，現代社會的風險與突發事件越發表現出高度的復雜性、關聯性、耦合性、跨界性。特別是，重特大突發事件往往表現為系統性危機。一個突發事件往往會引發連鎖反應，產生次生、衍生事件，形成一個災害或災難的鏈條，需要多個部門協同應對。例如，在2008年發生的南方低溫雨雪冰凍災害中，自然災害對供水、供電、供氣、交通、通信等關鍵基礎設施造成了嚴重的影響，引發了“自然—技術”型災害，給經濟社會的正常運行提出嚴峻的挑戰。

我國應急管理建設事業肇始于2003年的“非典”。多年來，應急管理以“一案三制”、即應急預案和應急體制、機制、法制為核心，取得了長足的進步。但是，應急體制建設始終是制約應急管理能力提升的一塊“短板”。

“非典”之后，我國從國務院到縣級市人民政府各個層級都在辦公廳或辦公室加掛了“應急管理辦公室”的牌子，以履行應急值守、信息匯總與綜合協調的三大職責。對于應對復雜性公共安全風險和突發事件而言，綜合協調是最為關鍵的，但也是最難實現的。

作為政府辦公廳或辦公室的內設機構，應急辦權責不匹配、“小馬拉大車”，存在同級協調同級或下級協調上級的尷尬，只能成為領導應對突發事件的“耳目”與“參謀”。不少應急管理干部戲稱，應急辦是政府的“傳達室”、“打更老頭兒”。而且，全國應急管理機構缺少統一的規格，如在省區市層面，正廳級、副廳級、正處級的應急辦“三分天下”。還有，應急辦管不了自己干部的“位子”、“帽子”和“票子”。而應急管理人員的責任重大、負擔沉重，經常要“5+2”、“白加黑”、360度全時段、全方位運轉，時刻處于應急或待命狀態。這影響了應急管理隊伍的穩定性。應急辦成了歷練干部的“苗圃”，而非收獲成果的“果園”。

后工業社會的風險是反身性風險，這種風險是發展中本身會帶來的，難以避免。在經濟社會發展和技術進步的過程中，日益復雜的社會系統釋放出大量的復雜性風險，這迫切需要一個統一領導、權責相匹、高效權威的國家機構對應急事務加以統籌和協調。作為國務院的組成部門，新的應急管理部將原來的安監、應急、公安消防、民政救災、國土地質災害防治、水利水旱災害防治、農業草原防火、森林防火、地震應急救援等職責整合在一起，涉及部門廣，改革力度大，復合現代應急管理綜合性、整合性的特征，有利于完善公共安全體系、進而高效應對復雜性風險和突發事件。

今天，即便是看似單一的災害，其造成的影響也可能是復雜性與系統性的，需要調動多元力量協同應對。為了整合各方面力量、共同應對復雜性風險和突發事件，我國曾成立了多個高層次的議事協調機構，包括國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部，辦公室分別設在水利部、民政部、國家地震局和林業部。這些機構的存在與應急辦存在著職責上的交叉、重疊，表現出體制上的疊床架屋、相互嵌套。

新組建的應急管理部將這些議事協調機構的職責整合進去，可以進一步消除我國應急管理體制的頑瘴痼疾，使應急管理事業煥發新的生機和活力。我們可以看到，中國應急管理事業新的景象正在到來。▲

（作者是中國人民大學習近平中國特色社會主義研究院、國家發展與戰略研究院研究員）