人口自由流動，來自大城生長的呼喚

楊露

房價陡升，通勤半徑拉長，不確定性增多，我們生活的城市正在迅速發生變化。而大城市，就像一個個有著自主生命的系統，就算被管制的力量限制著功能，但仍然無法使它停止擴張式的運轉。正如城市人口控制措施雖然提高了人口流入門檻，但消滅不了人口流入的頑強欲望。

那么，到底是誰錯了？

為此，《南風窗》記者專訪了上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、復旦大學客座教授、博士生導師陸銘。陸銘教授的觀點很鮮明，簡而言之就是“遵循市場規律，發展大城市”。在他看來，如果制約城市人口增長的因素都可以隨著經濟發展以及技術和管理的進步而不斷調整，那么，城市的人口承載力就可以繼續增長。我們現在所面臨的“大城市病”問題，不應該是限制大城市成長的理由。

中國的城市人口分布也正在朝著齊夫法則演化，我們還處在城市化的過程之中，特大城市的人口繼續增長，是一個阻擋不了的趨勢。

Q&A N-南風窗 L-陸銘

北京和上海其實不是城市，是個都市圈

N：當政府因為“大城市病”等原因試圖控制大城市的擴張的時候，你卻鮮明提出我們現在的大城市還不夠大。按照你的觀點，大城市人口承載力還可以增長就需要技術和管理的進步。是不是說，比如上海這樣的特大城市，事實上仍然可以通過技術和管理的進步來繼續增加人口流入？

L：根據齊夫法則（Zipf s Law），一國最大城市的人口，是第二大城市人口的兩倍，是第三大城市人口的三倍，依此類推，最大城市的人口是第N大城市的N倍。從經驗數據來看，齊夫法則已經被世界上很多市場經濟國家的數據所驗證。即使是在已經完成了城市化進程的發達國家，大城市及其周圍的都市圈人口仍然在增長。中國的城市人口分布也正在朝著齊夫法則演化，我們還處在城市化的過程之中，特大城市的人口繼續增長，是一個阻擋不了的趨勢。

具體來說，城市的大小由高度和半徑來決定，這就取決于“向上”和“向外”的技術，如修建高樓的技術和軌道交通的技術，前者的成本限制了城市往上發展的高度，而后者的成本則限制了城市向外的擴張，從而在根本上限制了城市的規模。

即使在上海這個人口最為密集的城市管轄范圍內，也還有空間能夠容納更多的人口。如果按照市場經濟的規律發展，把上海畫一個剖面，應該變成類似于紐約這樣的理想城市，市中心曼哈頓高高的，慢慢從中間向邊上降低鋪開來。但現在上海的情況是，在政策管制下市中心不夠高，邊界也被限制。

上海邊上有一個環城綠帶，這個綠化帶里面包括了大量的林地和農業用地。在全世界的國際大都市里，沒有哪個城市會將如此多的土地用做農業用地的。這種狀況的出現，是因為我們一直沒有認識到上海等中國一線城市的發展都應該著眼于都市圈的范圍，潛在的上海都市圈應該覆蓋到上海周圍的中小城市，而上海的行政邊界卻使得它的規劃是在其轄區范圍內做的。

上海環城綠帶形成了一個大的隔離帶，直接影響到了上海對周圍的輻射帶動作用，還在一定程度上限制了市區內部的住房供應量，在人口持續增長的情況下，如果土地和住房的供應不足，就會使得房價更高。其實，上海在建的軌道交通已經連接昆山了，未來很有可能還會連到嘉興和太倉，但這個軌道交通就會變成從上海出發開到綠化帶里去，然后才能進入周邊城市。一個城市的土地應該用在最能夠發揮它的價值的地方，這就需要科學規劃來提高城市宜居程度，而不是將生態簡單地理解為環城市的大片綠化帶或農田。

N：也就是說，我們仍然習慣把上海等看作是行政區劃概念意義上的城市，而不是看作是都市圈的概念。

L：這里面其實涉及三個概念，在我們國家非常容易混淆。第一個是“城市”，第二個叫“都市圈”，第三個叫“城市群”。從經濟學角度來說，經濟發展規律和產業結構決定了城市可大可小。但在中國，城市是指行政管轄的一個單位。如果按照經濟學概念，北京和上海都其實不是城市，是個都市圈。

都市圈是指包括中心特大城市和周邊地區，在物理上基本連片的建成區，并且在基礎設施上高度連通，在經濟活動上密切往來的城市蔓延區，可以成為“日通勤圈”。以東京為例，東京和橫濱是兩個城市，但它中間無縫對接，只不過因為它們連在一起的日通勤圈大到已經超過一個城市單體范圍了，我們就給它另外一個名字，叫都市圈。中國幾個一線城市，甚至一些二線城市潛在的形態也是都市圈，而不只是一個城市。

然后，第三層到城市群。以大城市為核心連接周圍中小城市的叫都市圈，半徑可能有幾十公里，但是可能在幾十公里之外的沒有連在一起的另外一些城市，與這個“都市圈”有著密切的經濟往來，它們就組成了一個城市群。就像在珠三角地區，廣州和深圳未來應該成為與周邊中小城市連在一起的都市圈，同時在粵港澳地區要形成灣區城市群。

在中國，城市是指行政管轄的一個單位。如果按照經濟學概念，北京和上海都其實不是城市，是個都市圈。

城市群內部一定要有一個龍頭老大。城市群內部的核心城市和其他城市之間的關系，不是說通過其他中小城市的發展來緩解核心城市的壓力，而是如果限制核心城市和周圍的都市圈的發展，會使得它沒有辦法去跟東京和紐約這樣的世界城市進行持續的競爭，從而也影響到對于城市群內其他中小城市的發展。

中國未來的超大、特大城市都應著眼于都市圈建設，但國內目前嚴重混淆了城市群和都市圈的概念，一邊在建設城市群，一邊又在限制核心大城市往都市圈方向發展。

限制勞動力流動，無助公平也無助效率

N：大城市具有規模經濟，人們的收入水平更高，就業機會更多。于是我們就會看到，大城市自然而然地成為勞動力流動的首選。人為地限制勞動力的自然流動會帶來哪些問題？

L：這里面有一個非常有意思的三角關系—經濟增長、城市宜居和社會和諧這三個目標的關系。在“控人”的思路下，城市發展就會出現三角關系的矛盾。比如像在北京和上海，城市要經濟增長，同時，通過基礎設施建設和環境保護將城市宜居的程度不斷提高。這時候，勞動力就會自然而然地流入。如果政府想限制人口流入，就只能是加強戶籍制度對于外來人口的公共服務差別待遇，社會和諧目標必然無法實現。

但如果通過供給側增加基礎設施和公共服務的供給，改善其質量，就可以實現經濟增長、城市宜居和社會和諧這三個目標的共贏。限制勞動力流動，這樣既無助于公平也無助于效率。在這兩個關系當中，最重要的核心政策就是生產要素的流動，而解開這個困惑的關鍵在于戶籍制度。

值得注意的是，空心村的出現和人口從一些省份遷出，恰恰是人口在空間上優化配置和重新分布的結果。政府和社會要做的，不是去違反規律地阻止這種流動的趨勢，同時，也有責任為空心村里未遷出的人口提供必要的公共服務和基礎設施。但是，在總體上，我們要看到，空心村的出現是經濟發展和城市化的必然結果。

N：城市居民既享受外來人口帶來的經濟發展、城市生活和服務的便利，又試圖和他們保持距離。你認為什么是城市和諧發展的最大挑戰？

L：中國未來城市生活的和諧程度與對于低收入人群教育重視程度息息相關。首先是學校教育，在特大和超大城市，農民工的孩子進城接受教育的門檻太高，結果是大量家庭把孩子留在農村成為留守兒童。但是，教育本身是一個非常具有規模經濟的行業，在農村開十個學校，在城里開一個就行，可以把師資提高，教育質量提高。

其次，就是如何發揮城市的學習效應。從經濟發展階段來看，當一個國家處在制造業為主的階段的時候，它所需要的教育往往是可以通過學校培訓出來的，比如操縱機器等培訓即可上崗的工作，但是在服務業發達的今天，我們看到很多生活和工作經驗并不是從學校里學來的，而是一種生活方式。低教育水平的勞動者在城市中也能夠得到知識、技能、信息等多方面的外部性，比如語言能力、待人接物的能力、創新創業的能力，這在服務業發展中尤其重要。通俗地說，即使是那些受教育程度不高的農村移民也常說，在大城市能夠“長見識”。

在上海的農民務工子弟學校里，有很多從小就在上海生活的孩子，甚至就是出生在上海的，他們能更快地融入上海，你不會因為他們沒有上海戶籍就覺得他們是外地人。但有觀察發現，當遇到升學門檻后，農民工子弟回到家鄉，連家鄉話都不會說，學習成績惡化，甚至變成了校園欺凌的對象。這個路徑就完全走反了。我們不僅不應該讓這些孩子回到家鄉去，還應該讓更多的孩子盡早進入城市，借助于人力資本的外部性，改變他們的生活習慣、行為模式，讓他們進行更好地學習，并且積累城市生活經驗，為未來形成高質量的勞動力后備軍做準備。

事實上，那些目前已經到城市來的人們，絕大多數人是因為城市對他們有需求才會來，而高技能者和低技能者在城市中是“互補”的，高技能、高收入的人也需要餐館服務員和家政服務員。盲目排斥低技能勞動者，對城市發展和生活質量提升并沒什么好處。

不能因為害怕“大城市病”而制約城市發展

N：但是，外來人口融入大城市卻面臨著高房價這個攔路虎。

L：首先需要清楚，高房價的問題出在哪里。2003年之前，中國基本上是一個土地供應與人口流動方向一致的國家，這一年之后，中國開始在人口流入地收緊土地供應。房地產市場的主要問題是供給和需求不匹配，一些城市的房價—收入比持續上升，在很大程度上是因為在人口流入的同時收緊了土地供應。

如果按照房價—收入比這個指標來定義的話，中國房地產泡沫最大的是北京上海，但是由于收緊人口流入地土地供應所導致的供給和需求的錯配，不叫泡沫，它就叫錯配，空間上的錯配。形成對照的是，在中國的一些人口流出地，大量建了新城，卻形成了巨大的住房庫存，房價-收入比甚至是下降的，按“標準”的定義，這沒有泡沫，但恐怕三四線城市巨大的住房庫存恰恰是中國背景下的泡沫。

房地產市場的主要問題是供給和需求不匹配，一些城市的房價-收入比持續上升，在很大程度上是因為在人口流入的同時收緊了土地供應。

中國的高房價，屬于需求端導致的這部分符合國際趨勢，但是供給方面卻不符合國際趨勢，這個市場不正常，也就是說在人口集聚地縮緊土地供應是不對的，市場經濟國家不會出現這種現象。那么，這樣的問題怎么解決？第一，加大人口流入地土地和住房供應。第二，增加租賃房，政府通過建設公租房的建設，讓年輕人和低收入人群有更多的機會租到房子。

如果在人口流入地增加土地供應和建設租賃房都做到了，人們怎么選擇，那是他們自己的事。

N：一直以來，城市人口控制的爭論不絕于耳。環境承載力、就業壓力、社會治安等各種問題都使得人們長期以來將“大城市病”歸因于人口增長。

L：許多人簡單地將“城市病”與城市人口規模聯系在一起，然后由此得出應該控制城市人口規模的結論。實際情況是，“大城市病”主要不是城市擴張本身帶來的，而是取決于技術與管理。

“大城市病”的問題，簡單來說就是供給不足的問題。我們有一個刻板印象，老是認為東部的基礎設施建設已經飽和了，這是錯的。飽和與否不能僅看基礎設施的數量，而是取決于源源不斷的需求是不是能夠被滿足。如果從未來的發展角度來講，上海和北京等一線城市還需要建更多的地鐵，現在地鐵的密度還明顯落后于世界上主要的國際大都市。

事實上，只要治理得當，人口多或者人口密度大，并不一定就會出現更嚴重的擁堵問題。在香港，人口密度非常大，但同時基礎設施和服務也提供得非常完善，利用規模經濟，人口密度高反而有利于城市投資地鐵、地上地下通道等基礎設施。此外，調整產業結構，鼓勵環境友好型的生活方式，也能減輕“大城市病”帶來的問題，我們不能因為害怕“大城市病”而制約城市發展。

更為突出的問題出現在公共服務上，當面臨醫療和教育資源短缺時，恰恰應該引入各種資本，增加醫院和學校的供給。隨著人口流動的限制最終會放松，未來超大城市遲早要實現不同人群間公共服務的均等化。再過若干年，中國就將邁入高收入國家的行列，到那時，如果戶籍制度仍然在構成對外來人口的公共服務的差別待遇，那么，中國的社會文明程度就將嚴重滯后于經濟發展，也將難以向國際社會推廣我們的發展經驗。