城市管理與美好生活：困境與路徑

崔書偉

摘 要：城市與生活緊密相關，實現美好生活是城市的價值所在。城市管理與生活相互影響、相互促進，是實現美好生活的手段，但從發展的觀點來看，城市在發展的過程中勢必會不斷產生新的問題，在追求美好生活的過程中，一時的糟心不可避免。在城市管理者應對新問題的過程中，也暴露出了城市管理的一些困境，只有采取有效措施應對這些困境，才能更好地適應城市發展對城市管理的新要求，推動城市發展向美好生活的目標更進一步。本文以南北方供暖問題和網約車管理問題為例，具體分析當前城市管理的一些困境，進而提出相對應的解決路徑。

關鍵詞：城市管理；美好生活；困境；路徑

一、城市管理與生活

（一）城市與生活

生活與城市是天然不可分割的“連體物”。1933年，國際建筑協會將居住、工作、休閑和交通確定為城市的四大基本功能，它們都與人的基本生活息息相關。城市承載著人們的生活，其存在的意義與價值就在于為人們創造生活的條件，而城市里人們的生活則是城市的特質體現和生命力所在。城市必須寓于人類生活之中，不能脫離生活而存在。

（二）城市管理與生活

城市管理的主體包括政治性主體和參與性主體。政治性主體又包括城市權力國家政治系統和城市非權力國家政治系統。城市國家權力政治系統指人大、一府兩院，城市非權力國家政治系統則指黨。參與性主體包括非權力政治參與性主體和非權力社會參與性主體。非權力政治參與性主體指民主黨派、工青婦等各種聯會，非權力社會參與性主體則包括NGO、學者、民眾、媒體之類。城市管理的對象包括與城市相關的一切人和物，城市管理的主體實際上都是與城市相關的人，他們都具有雙面性，同時也是城市管理的對象。城市管理的活動本身包含在城市生活之內，由生活在城市中的人們實施，并影響著人們的生活。因此，城市管理與生活相互影響、相互促進。

二、美好生活——城市管理的價值

（一）美好生活——城市的價值

早在2 000多年前，古希臘哲學家亞里士多德就曾說過：“人們來到城市，是為了生活；人們居住城市，是為了生活得更好。”城市的產生發展是人類文明現代化發展的產物，也即人們追求社會發展進步過程的產物，是人們追求美好生活這一社會文明發展終極目標的結果。

人的美好生活乃是城市發展的終極目的。上海世博會的口號“城市，讓生活更美好”家喻戶曉，它說明城市為美好生活的實現提供了可能性。它不是在強調鄉村生活、過去非現代化的生活就不美好，而是要說明在人類社會的長期發展過程中，城市使人們實現了一種相較過去而言更美好的生活，城市的建立發展符合人類社會發展的趨勢。這句口號本身也暗含了城市的發展方向和其終極意義，即“更好的城市讓生活更美好”，人們不斷發展城市，就是為了不斷創造更加美好的生活。

（二）城市管理——實現美好生活的手段

“城市，讓生活更美好”靠城市管理來實現。美好生活是所有人的共同目標，其實現有賴于所有人的努力，而每個人在努力實現這一目標時，都不可避免地會借助或者改造城市現有的條件。在民主社會，這種借助或者改造的意愿會在多重因素的合力作用下形成整合后的表達，最合理的表達會為大多數人所接受，并通過合法的方式轉變為政策規定，最終成為對所有人行為的合理期待，這一過程就是城市管理的過程。從廣義上來講，城市管理的主體包含城市里的所有人，可以說，任何人追求美好生活的愿望是其進行城市管理的動力，而其進行城市管理的努力是其實現美好生活的手段。

三、“糟心”——城市管理的困境

以發展的觀點來看城市的發展，進步與問題勢必是相伴而生、交互發展的，在追求美好生活的過程中，一時的糟心不可避免。隨著城市的發展，日益積累的城市病和不斷產生的新問題不時讓向往美好生活的人們感到“糟心”，更不斷對城市管理提出新的要求。

（一）南北方供暖問題

20世紀50年代，考慮到傳統習俗、地理和氣候特征，以及當時財政和能源短缺的問題，中央政府以秦嶺、淮河為界，將中國劃分為南方和北方，并為北方地區提供集中供暖。但隨著近幾年全國持續低溫情況的出現，南方要不要實行統一供暖又成為了熱議話題。

南方是否實行集中供暖需要考慮的因素有：氣溫、需求、能源、成本。首先，決定是否進行集中供暖的首要因素就是氣溫，與20世紀50年代相比，現今的新條件是南方持續低溫情況的出現。其次，公共需求——使公共問題成為政策議題的動力因素也很重要。設定集中供暖線之后的近60年之間，南方是否實行統一供暖的話題都沒有近幾年這般熱議，說明現今公眾對南方實行統一供暖的需求比之前更為迫切。再次，能源是建設這一工程的基礎因素。最后，成本是建設這一工程的必要因素。南方大部分既有建筑沒有供暖的配套設施，而且很多家庭都自行裝備了小型供暖設備，如果實行統一供暖，將是拆后重建的大成本工程，是否所有民眾都愿意擔負高成本的裝置費還無從知曉。

是否落實南方集中供暖的工程，需要城市管理者綜合考量各種因素，在維護公眾利益的基礎上作出決定。關于這一問題，我們還可以反思：過去的政策是否應當隨著各種條件的發展變化而及時做出適當的調整？解決問題是否可以采取更為靈活的柔性政策而非“一刀切”式的剛性政策？

（二）網約車管理的問題

作為“大眾創業，萬眾創新”潮流的產物，網約車代表了城市生活發展的新趨勢，但與其相關的一些問題也在實踐中逐漸暴露出來。而某些城市相應的管理規范不夠完善，則給了這些問題發展升級的機會，之后政府這一在我國具有特殊地位的城市管理主體則需花費更多成本去解決由小問題引發的大問題。當然不可否認的是，網約車行業在發展過程中與傳統出租車行業的沖突在所難免，這種沖突的解決依靠政府這一單一主體的力量顯然不夠。

以包頭市為例，2017年4月，包頭出租車司機在街頭集體罷工，以表示對網約車發展的不滿。幾天后，包頭市交通運輸管理處則公布了針對滴滴等從事網約車經營公司的通知，以其未依法取得經營許可為由，責令其立即停止經營，政府這種粗暴的處理方式顯然存在問題。首先，據相關人士分析，這一行政處罰行為本身缺乏法律依據。在中央交通部于2016年7月14日頒布《網約車管理辦法》到2016年11月1日正式實施期間，各地開始陸續制定和頒布各自的實施細則，以為網約車平臺和司機的合法運營提供明確證據。但包頭遲遲未出臺實施細則，直接導致網約車平臺、司機、車輛無法獲得經營資質認證。其次，通知的公布缺乏公正性，不能代表公共訴求。這一行政處罰行為迫于出租車司機的壓力而產生，默認了其非法集會示威、擾亂公共秩序、造成惡劣社會影響的行為的合理性，卻讓網約車行業為其背黑鍋。最后，通知的公布缺乏合理性，違背了事物發展的規律。網約車作為新時代背景下的產物，其存在和發展有其必然規律，貿然對其叫停是逆潮流的舉動，是缺乏長遠眼光的表現。

很顯然，通知的公布是包頭市政府一時的應急措施，是其試圖利用權力推卸責任的做法。以包頭為例，關于網約車的管理問題，我們可以反思：在時代發展的潮流中，政府應如何管理城市中的新事物呢？政府作為當今中國社會中城市管理的單一主體，如何才能避免“權力的任性”？對于解決城市管理中的新問題，普通的公眾又應當承擔什么樣的責任？

（三）城市管理的困境

綜上所述，隨著城市的發展，人們會遭遇城市生活中的新問題，盡管我們不能否認新問題的解決是向美好生活更進一步的不可缺少的過程，但完美解決這些問題的要求也使城市管理陷入了困境。通過對以上兩個事件的反思，可以總結出一些當前城市管理的困境。

第一，城市管理政策的自更新問題。過去的政策無法及時做出調整，可能引起公眾的質疑和不滿。

第二，城市管理政策的低靈活度問題。解決公共問題的方式方法過于絕對，適應性不足。

第三，城市管理主體對新事物掌控不足的問題。管理行為滯后于管理的需要，可能出現被動應急的情況。

第四，城市管理主體的單一問題。政府在進行城市管理的過程中缺少制約，其行為可能會不合法、不合理、不公正。

第五，普通公眾成為城市管理主體的路徑缺乏問題。普通公眾缺少城市管理的主體意識，承擔責任的動力不足，保障其實現權利的機制不完善。

四、城市管理實現美好生活的路徑

實現美好生活是城市管理的價值，而后者為前者付出的努力就表現為對城市發展過程中不斷產生的新問題的解決。“城市讓生活更美好”不僅僅是一種理念，更是一種行動，需要城市管理者正視并走出城市管理的困境，從而提高自身解決問題的能力。針對前面總結的困境，我們可以提出一些建議。

第一，政策制定者應注意據新條件下以往政策的反饋信息進行對其的調整和更新，使其適應新形勢下的公眾需求。

第二，政策制定者要改變“一刀切式”的政策制定方式，而采用更為靈活的方式，為政策調整留有空間。

第三，城市管理者要增強責任意識和對新形勢的預見性，將被動應急的管理模式轉變為主動規范的管理模式。

第四，政府要轉變傳統管理觀念，進行合理分權、放權，要注重培養城市管理的社會力量，同時提高自身管理行為的合理性、合法性、公正性。

第五，可以嘗試構建“城市管理的主體模式”，在這種模式中，社會大眾不僅是管理對象，也是管理主體。這種模式也類似于有的學者提出的“1+X”模式，即實現以政府為主、各類參與性主體為輔的聯合管理模式，這種模式的實現有賴于政府和社會大眾兩方面的努力。政府要完善建立公眾參與的制度，而社會大眾要增強自身的主體責任意識，推動制度的完善建立。

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